In deze paragraaf sta ik nader stil bij de vraag hoe met name het individuele klant-denken vorm krijgt binnen het openbaar bestuur. Het gaat in de termen van de pa-radigma-omschrijving van Kuhn hierbij niet niet om de ‘beliefs’ en ‘values’, maar om de praktijken, technieken en voorbeelden. Hoe vertalen bestuurders en over-heidsmanagers de ‘beliefs’ en ‘values’ naar bruikbare concepten, die uiteindelijk zichtbaar zijn voor de burgers?
De ideeën over het benaderen van de burger als klant uiten zich in de praktijk in een diversiteit aan vormen. Een deel daarvan is zijdelings al aan de orde gekomen in paragraaf 1.2. Voor het ordenen van de verschillende uitingen van klantgericht werken kan een indeling worden gebruikt die de verschillende aspecten van de dienstverlening benadrukt. De aspecten van de dienstverlening die we daarbij on-derscheiden zijn:
– Organisatorisch: Misschien wel de meest voor de hand liggende manier om uit-drukking te geven aan klantgerichte dienstverlening is de dienstverlening
an-ders te organiseren. In deze categorie komen allerlei maatregelen voor zoals de integratie van loketten, het vergroten van de bereikbaarheid of de uitbreiding van het aantal en soort dienstverleningskanalen;
– Juridisch: De uitbreiding van de rechten van de burger als klant;
– Economisch: De verlichting van de administratieve lasten voor burgers en be-drijven;
– Gedragskundig: De bejegening van de klant c.q. de attitude en mentaliteit van de dienstverleners;
– Psychologisch: Het managen van de verwachtingen van de klant.
De onderscheiden categorieën van dienstverleningsconceptualisaties lopen min of meer parallel met verschillende stromingen of scholen in het dienstverleningsden-ken. Dit neemt overigens niet weg, dat er veel initiatieven zijn die elementen van meerdere van de onderscheiden conceptualisaties in zich hebben.
2.4.1 Organisatorische conceptualisatie
De meest dominante en meest zichtbare uitingen van het klantdenken kunnen worden geplaatst in de organisatorische conceptualisatie. De organisatorische conceptualisatie richt zich met name op de wijze waarop de overheidsdienst wordt aangeboden. Vanuit deze conceptualisatie wordt bijvoorbeeld de inhoud of de prijs van de dienst niet ter discussie gesteld.
Het klantdenken in de organisatorische conceptualisatie is in Nederland vooral gestimuleerd onder de paraplu van het overheidsprogramma OL2000. In dit pro-gramma werd vooral de nadruk gelegd op de integratie van de dienstverlening conform de zogenaamde ‘één-loketgedachte’, samenwerking tussen overheden en de inzet van ICT. Uit de verschillende handleidingen van het programma en de literatuur over de verbetering van de dienstverlening komen de volgende uitgangs-punten naar voren met betrekking tot verbetering van de dienstverlening (Hoog-wout, 2001):
– Van aanbodgerichte naar vraaggerichte dienstverlening
– Van versnipperde naar geïntegreerde dienstverlening (één-loketgedachte) – Van reactieve naar proactieve dienstverlening (geen loket)
– Van één contactpunt naar multi-channeling23
23 Van Duivenbode en Lips hebben deze vier uitgangspunten later uitgebreid met nog eens vier anderen die meer specifiek voortvloeien uit het gebruik van ICT bij de dienstverlening (Van Duivenboden & Lips, 2001):
- van collectieve naar individuele dienstverlening - van functionele naar holistische dienstverlening - van specialistische naar generalistische dienstverlening - van passieve klantparticipatie naar actieve klantparticipatie
Opvallend is dat over de uitgangspunten voor het inrichten van de gewenste or-ganisatie van klantgerichte dienstverlening op hoofdlijnen een grote mate van overeenstemming bestaat onder de betrokkenen. Er zijn weliswaar verschillen van mening over de wijze waarop invulling dient te worden gegeven aan deze uitgangs-punten, maar noch bij de overheidsorganisaties, noch in de literatuur worden de uitgangspunten zelf ter discussie gesteld.
Hieronder worden de afzonderlijke organisatorische conceptualisaties nader be-handeld. Samengevat kan men stellen dat het klantdenken zich in de praktijk manifesteert doordat overheden meer doen aan monitoren, diensten integreren, dienstverleningskanalen uitbreiden door het openen van dependances en het aan-bieden van digitale loketten, meer proactief diensten gaan verlenen, hiervoor meer gaan samenwerken, cultuurveranderingstrajecten starten en hun organisaties kan-telen.
2.4.1.1 Van aanbod- naar vraaggerichte dienstverlening
In het klantdenken wordt de burger gezien als beginpunt voor het handelen van de overheid en niet meer als eindpunt van een beleidsproces. De behoefte van de klant staat centraal. In de praktijk vertaalt zich dit op verschillende manieren. Ten eer-ste valt een toegenomen aandacht te constateren voor klantmonitoring. Overheden maken meer en vaker dan voorheen gebruik van instrumenten om de behoeften van de klant in kaart te brengen. Deze instrumenten gaan onder namen als klant-tevredenheidsonderzoeken, burgerpanels, mysteryshoppers of omnibusonderzoe-ken. Vraaggerichtheid blijkt niet alleen uit de toename van het gebruik van klant-monitoringinstrumenten, maar ook uit de manier waarop de gegevens van een dergelijke monitor worden gebruikt. Ten eerste wordt de monitor gebruikt voor het aanpassen van de organisatie van de dienstverlening, zodat deze beter aansluit bij de behoeften van de klant. In de monitor wordt dan vooral gelet op de irritaties van de klant, en de manier waarop deze weggenomen kunnen worden. Daarnaast spelen de uitkomsten van de monitor een steeds belangrijkere rol in de beoordeling van de organisatie zelf. Scores in klantmonitors zijn indicatoren om te bepalen of medewerkers en managers goed hebben gefunctioneerd. Hun promotiekansen en arbeidsvoorwaarden worden steeds meer gekoppeld aan de mening van de klant over de dienstverlening.
Ten tweede probeert men meer te anticiperen op de klantvraag. Dit gebeurt door het ontwikkelen van een dienstverleningsaanbod dat aansluit bij veelvoorkomende vraagpatronen (zie ook de volgende paragrafen).
2.4.1.2 Van versnipperde naar geïntegreerde dienstverlening
Veel inspanningen van overheden bij het verbeteren van de dienstverlening rich-ten zich op het reduceren van de versnippering van de dienstverlening vanuit het perspectief van de klant. Dit vereist integratie van de dienstverlening van meerdere
personen, afdelingen en zelfs organisaties rondom vraagpatronen van de klant. Deze integratiebeweging wordt ook wel aangeduid als de één-loketgedachte. De integratie kwam in meerdere gradaties. De handboeken van OL2000 onderschei-den bijvoorbeeld drie stadia: concentratie van de dienstverlening, integratie van de dienstverlening en vervolgens herdefinitie van de dienstverlening (Overheidsloket 2000, 1997, p. 7). Daarbij werd verondersteld dat ieder stadium een opstap is naar een meer ingrijpende tegemoetkoming aan de behoeften van de klant. Een meer uitgebreid overzicht van de onderscheiden niveaus van integratie geeft het volgen-de beeld (Hoogwout, 2000):
– Informatie-concentratie: gemeenten en uitvoeringsinstanties kanaliseren een zo groot mogelijk deel van hun informatieverstrekking via een klantcontact-punt. Dit is vaak een informatiebalie, die tegelijkertijd een telefonisch en e-mail informatiepunt in zich verenigt. Deze informatiepunten moeten een zo groot mogelijk aantal informatievragen van klanten kunnen afdoen, met zo min mo-gelijk doorverwijzing. Degenen die wel verder de organisatie in moeten, wor-den naar de juiste loketten doorverwezen of kunnen bij de informatiebalie een afspraak maken voor het vervolgtraject. Een voorbeeld van dergelijke loketten is er bij een gemeente als Heerlen (Gemeentelijk Informatie Centrum). In prin-cipe worden het internet en de telefonische balies in eerste instantie ook gepo-sitioneerd als plekken waar informatie wordt geconcentreerd, zodat de klant voor deze vorm van dienstverlening niet verder hoeft te zoeken.
– Loketconcentratie: Een iets verdergaande vorm van dienstverleningsintegratie is het concentreren van loketten van verschillende afdelingen in één publieks-ruimte. De loketten krijgen dan meestal in ieder geval dezelfde openingstijden en als er doorverwezen wordt, dan hoeft de klant hooguit de publieksruimte over te steken. Op interbestuurlijk niveau kunnen de eerste initiatieven van de Centra voor Werk en Inkomen worden genoemd. Gemeentelijke sociale dien-sten, arbeidsvoorziening en UWV bieden in één publiekswinkel hun balies aan (Van Venrooij, 2002). De initiatieven voor zogenaamde werkpleinen bij meer-dere grote gemeenten (o.a. Heerlen en Zwolle) kunnen gezien worden als een vorm van loketconcentratie, alhoewel de ambitie tot verdergaande integratie aanwezig is.
– Loketintegratie: Loketintegratie verandert de organisatie van de dienstverle-ning nog ingrijpender, door de mogelijkheid te bieden de intake voor verschil-lende diensten van verschilverschil-lende backoffices en overheden te combineren in één loket of klantcontactpersoon. De gemeenten die meededen met de door het ministerie van Binnenlandse Zaken in 1992-1994 ondersteunde experimenten rondom de service centra van de overheid (SCO’s) – zoals Rheden, Alphen aan den Rijn en Naaldwijk – zijn waarschijnlijk de eersten die verder gingen dan alleen de samenvoeging van Burgerlijke Stand en Bevolkingszaken. Afdelingen Publiekszaken konden de intake doen van een breed scala van gemeentelijke
diensten, variërend van de aanvraag van een uitkering voor sociale zaken en de aanvraag van een WVG-voorziening tot de aanvraag van een APV-vergunning of bouwvergunning (zie o.a. de gemeente Rheden). Na de intake werd de af-handeling van de meeste aanvragen overgenomen door de verantwoordelijke backoffice.
Een aantal gemeenten heeft de loketintegratie vormgegeven door te gaan wer-ken met een centrale balie. Onder de paraplu van OL2000 zijn in de tweede helft van de jaren negentig veel initiatieven opgekomen voor de integratie van loketten in nieuwe loketten bouwen, wonen en leefomgeving, in zorgloketten en in bedrijvenloketten. Ook combinaties van overheden met partijen buiten de overheid in enge zin komen voor. Zo is in Groningen het Woonnetwerk Noord ontstaan, een dienstverlenende loketexploitant waarin 19 organisaties samen-werken rondom het vraagpatroon zorg en wonen. Onder de partners zijn de gemeente, woningcorporaties, makelaars, projectontwikkelaars, energiebedrijf, de sociale dienst en een bank.
– Diensten/procesintegratie: Niet alleen de intake wordt bij dit niveau van in-tegratie gecombineerd, maar ook het proces en zo mogelijk het eindproduct. Zo bereiden vrijwel alle gemeenten zich momenteel voor op de invoering van de omgevingsvergunning, een per 1 oktober 2010 door de wet voorgeschreven mantelvergunning, die bedoeld is om meer dan 23 verschillende vergunning-stelsels te bundelen in één procedure, met één loket, één bevoegd gezag, één be-schikking en één beroepsprocedure. Ook op het vlak van de ondersteuning aan sociaal zwakkeren worden steeds vaker diensten geïntegreerd in een totaal pak-ket voor de klant. Bijstand, bijzondere bijstand, schuldsanering en uitstroom-begeleiding vormen dan samen een geïntegreerde aanpak op maat.
– Ketenintegratie: Een meer specifieke variant van de procesintegratie is de ke-tenintegratie. Hierbij wordt het vraagpatroon van de overheidsklant expliciet ook buiten het domein van de eigen organisatie beschouwd. Dit betekent dat een overheidsorganisatie in het voorzien van de behoefte van een individuele klant samenwerkt met overheden en instanties die niet onder haar door de wet aangegeven functionele of geografische autonomie vallen. Een veel onderzocht voorbeeld van ketenintegratie is te zien bij de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW), die de APK-keuring zo heeft georganiseerd dat in het belang van de klant deze keuring bij gewone garages kan gebeuren (Bekkers, 1998, p. 82 ev; Van Duivenboden, 1999; Zuurmond, 2003). Ook de invoering van de Wet Suwi en Walvis kunnen worden gezien in het kader van de ketenintegratie.
– Organisatie-integratie: Misschien wel het meest vergaand is de integratie van or-ganisatieonderdelen rondom vraagpatronen van de klanten. Er wordt dan ook regelmatig gesproken van het kantelen van de organisatie. Eind jaren ’80 en in de jaren ’90 hebben veel gemeenten de slag gemaakt om het onderscheid tussen afdelingen Burgerlijke Stand en afdelingen Bevolking te integreren in één
afde-ling Burgerzaken. Later hebben meerdere gemeenten besloten hun organisatie te kantelen. Daarbij ontstonden organisatie-eenheden waarin zoveel mogelijk gemeentelijke dienstverlening werd geconcentreerd. Deze organisatie-eenheden konden zich dan specialiseren in het bedienen van de burger als individuele klant van de overheid. Een van de eerste grote gemeenten die een dergelijke kanteling naar de burger heeft ondergaan is de gemeente Tilburg. Maar ook Zaanstad (de zogenaamde Zaankanteling), Delft en Zwolle hebben de ingrijpende reorganisa-tie die daarvoor nodig is doorgevoerd. Door het creëren van één gemeentelijke dienst voor alle dienstverlening is aandacht voor en betrokkenheid bij het ver-beteren van de dienstverlening als vanzelfsprekend aangebracht in de inrichting van de organisatie (Zouridis, Thaens e.a., 2005, p. 60).
Het ideaal van één loket voor alle overheidsdiensten is al snel losgelaten ten gunste van een beperkt aantal domeinloketten. Het programma OL2000 concentreerde zich dan ook in de tweede fase van haar bestaan (1999-2002) op het stimuleren van drie domeinloketten: ‘bouwen, wonen en leefomgeving’, ‘bedrijven’ en ‘zorg en welzijn’. Deze domeinverdeling is inmiddels ook bij veel gemeenten terug te vinden. Over het algemeen kan gesteld worden dat het aantal overheidsloketten het afgelopen decennium aanzienlijk is geslonken. De meeste gemeenten hebben inmiddels het aantal themaloketten weten te reduceren van meer dan twintig tot circa vier à zes.
2.4.1.3 Van reactieve naar proactieve dienstverlening
Proactieve dienstverlening wordt gezien als een belangrijk middel om het de klant van de overheid makkelijker te maken. In de praktijk wordt aan dit middel invul-ling gegeven op de volgende manieren:
– Overheden denken met de klant mee en herinneren de klant ongevraagd aan termijnen die op het punt staan te verlopen of aan vergunningen, uitkerings-aanvragen en reisdocumenten die vernieuwd dienen te worden. Veel gemeenten sturen inmiddels hun inwoners een aantal weken voor het aflopen van de gel-digheid van hun reisdocumenten een brief waarin ze worden opgeroepen het document te vernieuwen.
– Er zijn voorbeelden van overheden die voorkomen dat klanten een aanvraag in moeten dienen, door de dienst per definitie te verstrekken. Men baseert zich hierbij op gegevens die vaak van andere overheden worden verkregen via het koppelen van gegevensbestanden. Voorbeelden hiervan zijn de automatische kwijtschelding van de onroerende zaakbelasting indien men ook al recht heeft op een bijstandsuitkering, en de verstrekking van kinderbijslag door de SVB zodra het kind bij de gemeente is aangegeven24. Sommige gemeenten werken
24 In de praktijk krijgt de moeder nog wel een formulier te ondertekenen om daarop bekend te maken het bankrekeningnummer waarop het geld voortaan gestort moet worden.
samen met de waterschappen bij het regelen van kwijtschelding voor de water-schapslasten. De klant hoeft hierdoor niet meer aparte kwijtschelding aan te vragen bij het waterschap, wanneer hij ook recht heeft op kwijtschelding OZB. – Op het niveau van de rijksoverheid wordt gewerkt aan een stelsel van
basisre-gistraties, dat het mogelijk moet maken dat burgers mutaties in hun woon- en leefsituatie steeds nog maar bij één overheid hoeven aan te geven. Dit stelsel moet het mogelijk maken dat proactieve dienstverlening op veel meer vlakken van overheidsdienstverlening praktijk wordt (Minister van BZK, Minister van VROM e.a., 2003; Minister van BZK, 2004). Anno 2010 is een deel van dit stel-sel inmiddels in werking getreden.
2.4.1.4 Van één contactpunt naar multi-channeling
Waar de integratie van de dienstverlening moet leiden tot het terugdringen van het doorverwijzen van de klant naar meerdere loketten, moet multi-channeling leiden tot een keuzevrijheid voor de klant bij welk geïntegreerd loket hij de dienst wil afnemen. In de praktijk is er daarom naast een integratietendens ook een de-concentratietendens zichtbaar. Deze deconcentratie van de dienstverlening heeft als doel de diensten zo dicht mogelijk bij de klant aan te bieden. In eerste instantie geven overheden hier invulling aan door dependances te openen op de plekken waar veel van hun klanten van nature komen of wonen. Vooral grote gemeenten, zoals Tilburg, Eindhoven en Haarlem, hebben dit middel gebruikt om hun klanten beter van dienst te zijn. Maar ook kleinere gemeenten, zoals Rheden, houden in het belang van de dienstverlening in meerdere woonkernen loketten open waar een re-latief breed aanbod van gemeentelijke diensten door inwoners kan worden afgeno-men. Daarnaast kennen steeds meer gemeenten een dienst waarbij zij op een aantal vaste momenten per week in het lokale ziekenhuis aanwezig zijn voor de aangifte van geboortes. Ook grote uitvoeringsorganisaties maken gebruik van dependances in grote woonkernen om hun diensten dichter bij de klant aan te kunnen bieden. De tendens om dependances te openen is gegeven de hoge kosten ervan en de op-komst van alternatieven, zoals het digitaal loket, op zijn retour.
Een speciale variant van het werken met dependances kennen de gemeenten die experimenteren met vormen van huisbezoeken door dienstverleningsmedewer-kers. De gemeente gaat dan op afspraak langs bij de leden van specifieke doelgroe-pen, om ter plekke de intake te doen voor een geselecteerd aanbod van overheids-diensten. Het gaat dan vaak om dienstverlening op het vlak van zorg en sociale zekerheid voor ouderen. De gemeente Enschede is hier een voorbeeld van. Mede door de komst van de WMO werken steeds meer gemeentelijke zorgloketten met een dergelijke vorm van dienstverlening op locatie.
De tweede belangrijke trend op het vlak van een deconcentratie van de dienstver-lening is het stimuleren van het gebruik van het digitaal loket. Het digitaal over-heidsloket wordt door aanhangers van het klantdenken als het middel bij uitstek geroemd om de dienstverlening aan klanten te verbeteren. Veel gemeenten en an-dere overheidsorganisaties hebben aparte programma’s voor het ontwikkelen van digitale dienstverlening. Ook het Rijk probeert de ontwikkeling van digitale loket-ten op een groot aantal manieren te stimuleren.
Als derde trend kan worden aangemerkt de opkomst van centrale call centers, ook wel klantcontactcenters (KCC) genoemd, als extra dienstverleningskanaal. Het idee is, dat de burger als klant via één telefoonnummer voor een grote verscheidenheid aan vragen telefonisch geholpen kan worden. Deze klantcontactcenters krijgen vaak een bredere taak doordat zij niet alleen telefonische vragen beantwoorden, maar ook vragen per e-mail of zelfs vragen aan het loket. Een aantal gemeenten werkt hard aan het realiseren van een landelijk stelsel van telefoonnummers, dat bestaat uit het nummer 1400 met daarin het netnummer van de gemeente waar men woont. De Vereniging van Directeuren van Publieksdiensten heeft een pro-ject gestart, met de naam ‘Antwoord©’, dat de blauwdruk voor een generiek klant-contactcentrum voor zoveel mogelijk overheden moet opleveren. De klantcontact-centers kunnen in het kader van de gradaties die in de dienstverleningsintegratie kunnen worden onderscheiden, worden gezien als uiting op het eerste niveau (in-formatie-concentratie).
Een laatste trend om de deconcentratie van de dienstverlening kracht bij te zetten en het aanbod van dienstverleningskanalen te vergroten, is het aanbieden van over-heidsdiensten via de loketten van derden. Voorbeelden van deze vorm van multi-channeling zijn de aanvraag van de huursubsidie via loketten van zowel gemeen-ten, als van corporaties, als van makelaars ( het EOS-project), het overschrijven van eigendomsbewijzen van geregistreerde voertuigen bij de RDW via zowel gara-ges als postkantoren, en waterschappen die met gemeenten afspraken maken voor de gelijktijdige intake kwijtschelding OZB en kwijtschelding waterschapslasten. In 2007 heeft de Postkantoren BV aangeboden om in samenwerking met een aantal gemeenten een pilot te starten voor het ophalen van reisdocumenten (Colijn, 2007). De pilot heeft onder andere met succes in de gemeente Zoetermeer gelopen.
2.4.2 Uitbreiding van klantrechten
Het klantdenken wordt in de praktijk niet alleen gerealiseerd door organisatori-sche maatregelen die de wijze van aanbieden van de dienstverlening veranderen. In het klantdenken wordt ook gehamerd op meer rechten voor de klant. Het toeken-nen van klantrechten is met name te zien langs twee duidelijk te onderscheiden
ontwikkelingslijnen. De opvallendste en meest passende in het paradigma van het klantdenken is de afkondiging van dienstverleningshandvesten door steeds meer overheidsinstanties. De tweede lijn is de opkomst van de ombudsman als instituut voor het garanderen van een onafhankelijke, externe klachteninstantie, met name gericht op de wijze van dienstverlening.
Handvesten
Het toekennen van extra rechten aan de klant doen veel overheden door het