Gegeven de hoeveelheid aandacht die aan het klantdenken wordt besteed, kan men zich erover verbazen dat het klantdenken niet met succes al jaren geleden bij de overheid is ingevoerd. Het klinkt allemaal zo vanzelfsprekend dat overheden bur-gers als klant behandelen. Dan zou het toch voor de hand liggen dat de elementen van het klantdenken inmiddels een tweede natuur zouden zijn voor de ambtenaren en politici in het openbaar bestuur. De praktijk lijkt echter uit te wijzen dat de in-voering met de nodige problemen gepaard gaat. Meerdere auteurs hebben zich ver-diept in de invoeringsproblematiek en hebben geprobeerd te verklaren waarom de invoering van elementen van het klantdenken moeizaam verloopt. Kraaijenbrink wijst drie categorieën van oorzaken aan voor de reden waarom Nederlandse ge-meenten zo traag zijn met het invoeren van geïntegreerde dienstverlening: ze kun-nen niet, ze mogen niet of ze willen niet (Kraaijenbrink, 2002). ‘Niet kunkun-nen’ slaat op het gebrek aan kennis en middelen om de benodigde veranderingen met succes te kunnen doorvoeren. ‘Niet mogen’ heeft betrekking op wettelijke beperkingen die het overheden verbieden al te klantvriendelijk te zijn en ‘niet willen’ duidt op het gebrek aan prikkels voor overheden om voor de burger als klant je best te doen. Van Venrooij onderscheidt een zestal oorzaken voor het moeizame tot stand ko-men van ketensako-menwerking in dienstverleningsprocessen. Ook hij constateert het ontbreken van een ‘sense of urgency’ bij de afzonderlijke ketenpartners als een
belangrijke oorzaak daarvoor (Van Venrooij, 2002). Leenes en Tauritz wijten de moeizame introductie van elektronische dienstverlening bij de gemeente Enschede onder andere aan de veronachtzaming van een aantal andere rationaliteiten die het handelen van de gemeente mede bepalen, zoals de juridische, politieke en econo-mische rationaliteit (Leenes & Tauritz, 2002). Van der Meer en Van Dijk consta-teren mechanismen van inertie als verklaring voor het matige succes van loket-integratie bij gemeenten: ‘Het feit dat veel van de besproken veranderingstrajecten trager en moeizamer verlopen dan voorzien, en bovendien veelal het oorspronkelijke ambitieniveau niet geheel halen, heeft in ieder geval van doen met de omstandig-heid dat er binnen gemeentelijke organisaties uiteenlopende – en sterk positiegekop-pelde – perspectieven bestaan op zaken als ‘de klant’, ‘klantgerichtheid’, ‘kwaliteit’, ‘professionaliteit’ en ‘risico’s’ (Van der Meer & Van Dijk, 2002, p. 152).
Overheden worden met andere woorden in hun pogingen de dienstverlening te verbeteren geconfronteerd met diverse dilemma’s. Ieder dilemma ondermijnt in potentie het enthousiasme waarmee Rijk, gemeenten en semioverheden zich inzet-ten voor het verbeteren van de dienstverlening. Een greep uit de niet-limitatieve lijst met dilemma’s kan dit duidelijk maken10:
– Individu versus collectief: overheden hebben hun oorsprong in de noodzaak
col-lectieve belangen te beschermen. De meeste op individuele burgers en bedrijven gerichte overheidsdiensten zijn een uitvloeisel van de constructies die de over-heid inzet om collectieve belangen te beschermen. Vergunningstelsels, belas-tingstelsels, uitkeringsstelsels of registratiestelsels kunnen worden beschouwd als middelen om individuen zich te laten schikken naar de collectieve belangen. Het is onvermijdelijk dat individuele aanvragers soms een vergunning, uitke-ring of aftrekpost moet worden geweigerd. Verbeteuitke-ring van de dienstverlening aan individuele burgers en/of bedrijven staat daarom in potentie op gespannen voet met de taak om het beste na te streven voor het collectief.
– Handhavend versus dienstverlenend: de tegenstelling tussen collectieve en
indivi-duele belangen komt nadrukkelijk naar voren in de discussies over de oorzaken van de cafébrand in Volendam en de vuurwerkexplosie in Enschede. Diverse overheden zijn volgens de ingestelde onderzoekscommissies te toegeeflijk en coulant geweest (Oosting, 2001; Polak & Versteden, 2001) (wat vanuit het perspectief van de betrok-ken bedrijven als klantvriendelijk kan worden opgevat). Er is dan ook sinds de eer-ste kabinetten Balkenende een eer-sterke beweging actief die er voor pleit de handha-vingstaken veel meer prioriteit te geven ten koste van de klantvriendelijkheid.
10 De lijst met dilemma’s is een samenvatting van een eerder gepubliceerd overzicht: Hoogwout, M. (2001). Leuker kunnen we het niet maken, maar willen we het wel makkelijker?: waarom overheden geen haast hebben met het verbeteren van hun dienstverlening. In Klantgericht werken in de publieke
– Privacybescherming versus transparantie: in het belang van de dienstverlening
kan het wenselijk zijn diverse registraties van overheden aan elkaar te koppelen (GBA, Belastingdienst, Rijksdienst voor het Wegverkeer enz). Er kan dan pro-actief worden ingespeeld op latent aanwezige behoeften bij burgers. Door het koppelen van bestanden wordt de burger echter ook transparanter, waardoor de overheid mogelijk ook effectiever fraude kan opsporen. Dit wordt vanuit pri-vacybescherming-perspectief door grote groepen in de samenleving onwense-lijk geacht. De rechtsbescherming van de burger speelt daardoor een belemme-rende rol bij het optimaliseren van de overheidsdienstverlening. Frissen maakt in dit verband dan ook onderscheid tussen de Big Brother versus de Soft Sister (Frissen, 1998).
– Waardevrij versus betrokken: het rationele bureaucratiemodel van Weber, dat
nog steeds als basis dient voor de inrichting voor de meeste overheidsbureau-cratieën, is er op gericht om persoonlijke betrokkenheid van ambtenaren zo veel mogelijk te minimaliseren. Ambtenaren moeten burgers helpen ‘sine ira et studio’. Het onpersoonlijke karakter van de bureaucratie moet ongewenste uitwassen zoals cliëntelisme, corruptie en willekeur voorkomen. Optimale dienstverlening vraagt juist de persoonlijke betrokkenheid van de ambtenaren aan het loket en inleving in de situatie van de klant. Het ideaal van de rationele bureaucratie is daarmee minder goed toegesneden op de moderne opvattingen over klantenbinding en bezieling van de dienstverleners.
– Opvoeden versus verwennen: omdat de overheid taken heeft in het algemeen
be-lang, kan zij zich niet alleen dienstverlenend opstellen. Veelal wordt ook een ge-dragsbeïnvloedend element wenselijk geacht. Het scheiden van huisvuil wordt door veel huishoudens als ingewikkeld en onpraktisch uitgelegd. Toch wordt het huisvuil scheiden gepromoot omdat het collectief er vanuit gaat, dat dit wenselijk is voor het milieu. Daartegenover staat dat burgers een hoog niveau van dienstverlening vanzelfsprekend gaan vinden. Zij raken verwend en stellen steeds meer eisen aan de dienstverlening door overheden.
– Primaat bij de burger versus primaat bij het gekozen bestuur: het
dienstverle-nend opstellen door de overheid betekent beter luisteren naar de wensen en be-hoeften van burgers en daar de dienstverlening op aanpassen. Vele gemeenten houden in dit verband al burger- en klantonderzoeken. Burgers wordt in deze onderzoeken – buiten de gekozen politici om – om hun mening gevraagd. Vaak worden deze meningen als richtinggevend beschouwd voor het handelen van de overheidsorganisatie. Dergelijke directe klantonderzoeken ondermijnen daar-mee in potentie het systeem van de representatieve democratie. Veel problemen waarvoor de overheid staat zijn juist te complex om ze aan de vluchtige één-dimensionale, in een enquête gevatte mening van burgers over te laten. Bekkers en Zouridis spreken in dit verband van “de Januskop van de overheidsdienst-verlening” (Bekkers & Zouridis, 1998).
– Hiërarchie versus marktwerking: in het algemeen wordt er vanuit gegaan dat
het systeem van marktwerking beter is voor dienstverlening aan individuele klanten. Marktpartijen worden met winst beloond als ze goed aan de vraag van klanten kunnen voldoen en verliezen hun klant aan een concurrent als ze dat niet doen. Ze hebben daardoor een sterke prikkel om klanten goed te behan-delen. Het bedrijfsleven wordt daardoor ook steevast als voorbeeld aangehaald om de mogelijkheden van betere dienstverlening te benadrukken. Overheden kennen de prikkel van de markt niet. Hun klanten kunnen niet naar de concur-rentie overlopen. Berg stelt dan ook dat met de keuze voor het onderbrengen van een taak bij de overheid, men zich bij voorbaat al neerlegt bij de minder klantvriendelijke kanten van het overheidssysteem (Berg, 1998).
– Autonomie versus samenwerken: de meeste overheden en semi-overheden
wer-ken vanuit een autonome wettelijke taak. In deze wettelijke grondslag is meest-al niet veel opgenomen over de beheersing van het ongemak dat de wettelijke taak individuele burgers aandoet. Voor het verbeteren van dienstverlening is integratie en dus samenwerking met andere overheden en instanties gewenst. Dit betekent vaak het afstaan of delen van een stuk wettelijk toegekende auto-nomie. Veel overheden hebben moeite met het delen van deze autonomie omdat het gepaard kan gaan met minder controle en hogere (afstemmings)kosten en mogelijk zelfs bedreigend kan zijn voor het bestaansrecht als zelfstandig over-heidslichaam. Daarbij speelt dat juist in de geïndividualiseerde dienstverlening naar mogelijkheden voor een sterkere profilering van de eigen organisatie wordt gezocht.
Overheden die elementen van het klantdenken willen invoeren zullen oplossingen moeten vinden voor dergelijke dilemma’s. Deze dilemma’s lijken ieder voor zich gelegen in al langer bestaande ideeën over het functioneren van overheden. Het gaat dan om ideeën zoals de neutraliteit van de ambtenaar, het belang van een juri-dische basis voor overheidshandelen en de rol van de overheid als beschermer van het collectief belang.
Ik zal deze al langer bestaande ideeën in het vervolg van het onderzoek aanhalen als het ‘beleidsuitvoeringsdenken’. De invoering van elementen uit het klantden-ken, zoals geïntegreerde dienstverlening, klantgerichte ketensamenwerking of een digitaal loket, stuit bijna per definitie op kenmerken van het beleidsuitvoerings-denken die daar haaks op staan. De invoering van het klantbeleidsuitvoerings-denken leidt daarom naar verwachting tot spanningen. Deze spanningen kunnen zowel betrekking heb-ben op de relatie tussen bestuur en ambtelijke organisatie als op de relatie tussen burger en overheid of die tussen dienstverleners en managers binnen overheidsor-ganisaties.
1.4 Een onderzoek over het klantdenken