De vrijheid van godsdienst
4 Artikel 9 EVRM
4.2 Reikwijdte en beperkingsgronden van artikel 9 EVRM
Vaste lijn in de jurisprudentie van het EHRM is dat lang niet elke daad die voortkomt uit een godsdienstige overtuiging valt onder de vrijheid van godsdienst en onder artikel 9 EVRM.384 De reikwijdte van dit artikel wordt niet enkel bepaald door een individuele interpretatie. Het juridische systeem moet zelf de antwoorden geven, gebaseerd op objectieve criteria en primair gerelateerd aan de uiterlijke verschijning van de uiting, aldus Vermeulen 385 In algemene zin stelt het EHRM dat artikel 9 niet elke gedraging beschermt die wordt gemotiveerd of geïnspireerd door een godsdienst of overtuiging, en dat ieder bij het uitoefenen van zijn vrijheid met zijn specifieke situatie rekening moet houden.386
380
EHRM 2 februari 2010, nr. 21924/05, par.par. 45 (Sinan Işık v. Turkey). 381
Onder meer: EHRM (GK) 10 november 2005, nr. 44774/98, par. 107 (Leyla Şahin v. Turkey); EHRM (GK) 26 oktober 2000, nr. 30985/96, par. 78 (Hasan and Chaush v. Bulgaria).
382
Onder meer: EHRM (GK) 10 november 2005, nr. 44774/98, par. 115 (Leyla Şahin v. Turkey). 383
EHRM 10 juni 2010, nr. 302/02, par. 119 (Jehovah’s Witnesses of Moscow and others v. Russia). 384
EHRM 1 juli 1997, nr. 20704/92, par. 27 (Kalaç v. Turkey); EHRM (GK) 26 oktober 2000, nr. 30985/96, par. 60 (Hasan and Chaush v. Bulgaria); EHRM 2 oktober 2001, nr. 49853/99 (Pichon
and Sajous v. France); EHRM 29 april 2002, nr. 2346/02, par. 82 (Pretty v. the United Kingdom). 385 Ben Vermeulen, ‘Gewetensvrijheid en godsdienstvrijheid in een neutrale staat’, in: F.T.
Oldenhuis (eindred.), Een neutrale staat: kreet of credo?, Heerenveen: Protestantse Pers 2009, p. 89.
386
131
De overtuiging als zodanig, het forum internum, komt een absolute bescherming toe. Dit betekent dat het de staten in geen enkele omstandigheid is toegestaan om aan het
forum internum beperkingen te stellen. De ECRM heeft dit in 1989 bevestigd in de
zaak Darby tegen Zweden: ‘Under Article 9 par. 1 (Art. 9-1), a Contracting State is obliged to respect everyone’s general right to freedom of religion and that right may not be restricted.’387 Gelet op de bewoordingen van het tweede lid van artikel 9 EVRM zijn beperkingen slechts mogelijk ten aanzien van externe uitingen van gedachte, geweten en godsdienst, dus ten aanzien van geopenbaarde manifestaties van religieuze of andere levensovertuigingen. Het EHRM heeft dit aldus verwoord: ‘The fundamental nature of the rights guaranteed in Article 9 par. 1 is also reflected in the wording of the paragraphs providing for limitations on them. Unlike the second paragraphs of Article 8, 10 and 11, which cover all the rights mentioned in the first paragraphs of those Articles, that of Article 9 refers only to “freedom to manifest one’s religion or belief”’.388 Een beperking op deze vrijheid moet zijn voorgeschreven door de wet en noodzakelijk zijn in een democratische samenleving voor een toegestaan doel, dat wil zeggen, zij moet gericht zijn op een wettig doel en moet proportioneel zijn in bereik en effect. In de oordelen van het EHRM is de democratische samenleving een waarde met een groot gewicht. Ik noemde al de Kokkinakis-casus. Daarin sprak het EHRM uit: ‘As enshrined in Article 9, freedom of thought, conscience and religion is one of the foundations of a “democratic society” within the meaning of the Convention. (…) The pluralism indissociable from a democratic society, which has been dearly won over the centuries, depends on it’.389
Het EHRM en de ECRM hebben in hun jurisprudentie een nogal restrictieve interpretatie van artikel 9 EVRM ontwikkeld. Als men bijvoorbeeld op religieuze gronden bezwaar maakt tegen een overheidsmaatregel, oordeelt de rechter meestal dat de aangevallen regeling naar objectieve uitleg niet op het specifieke religieuze of levensbeschouwelijke handelen betrekking heeft, zodat de betrokkene geen beroep op de in artikel 9 EVRM gegarandeerde vrijheid toekomt.390 De Nederlandse rechter en het EHRM vatten de in dit artikel geformuleerde vrijheid van godsdienst en levensovertuiging naar de mening van Vermeulen in het algemeen restrictief op.391 Barkhuysen, Van Emmerik en Loof bevestigen de restrictieve uitleg en merken op dat als de Nederlandse rechter de in het geding zijnde handeling al begrepen acht onder de
387 ECRM 9 mei 1989, nr. 11581/85, § 44 (Darby v. Sweden). 388
EHRM 25 mei 1993, nr. 14307/88, par. 33 (Kokkinakis v. Greece). 389 EHRM 25 mei 1993, nr. 14307/88, par. 31 (Kokkinakis v. Greece). 390
B.P. Vermeulen, ‘Artikel 6’, p. 110-111. Vermeulen vermeldt een aantal uitspraken. 391
Zie B.P. Vermeulen, De vrijheid van geweten, p. 193 e.v.; B.P. Vermeulen, Vrijheid, gelijkheid,
132
vrijheid van gedachte, geweten of godsdienst, de beperking dan meestal kan worden gerechtvaardigd op grond van het tweede lid van dit artikel.392
De restrictieve interpretatie van artikel 9 EVRM is voor het eerst expliciet geformuleerd in de Arrowsmith-casus. Arrowsmith claimde dat zij het recht had folders te verspreiden onder troepen in een Brits legerkamp waarin hun terugtrekking uit Noord-Ierland werd bepleit. Artikel 9 EVRM gaf haar het recht haar pacifistische levensovertuiging aldus tot uitdrukking te brengen. De ECRM meende echter dat een subjectief criterium niet voldeed: ‘the term practice as employed in Article 9.1 does not cover each act which is motivated or influenced by a religion or belief’. Zij paste een meer objectief criterium toe: ‘when the actions of individuals do not actually express the belief concerned they cannot be considered to be as such protected by Article 9.1, even when they are motivated by it’.393 Deze lijn van argumentatie is sindsdien consequent gevolgd in latere uitspraken van de ECRM en het EHRM. De termen ‘tot uitdrukking brengen’ en ‘praktische toepassing’ in artikel 9 EVRM bestrijken niet elke daad die voortkomt uit een godsdienst of overtuiging.394 Zo oordeelde het EHRM in de zaak van de apothekers Pichon en Sajous dat hun weigering anticonceptiepillen te verkopen vanwege hun religieuze overtuiging niet kan worden beschouwd als uitoefening van hun godsdienst of levensovertuiging. De vrijheid van godsdienst beschermt alleen die handelingen die op zichzelf beschouwd kunnen worden als een praktische toepassing van iemands godsdienst of overtuiging.395 Anders gezegd, artikel 9 EVRM beschermt slechts handelingen ‘which are aspects of the practice of a religion or belief in a generally recognised form’.396
Het tweede lid van artikel 9 EVRM bevat een relatief korte lijst van beperkingsgronden. In de clausule van dit lid is het begrip wet niet tot de formele wet beperkt, maar kan wet elke wet in materiële zin zijn, en zelfs een beleidsregel, mits deze kenbaar en voorzienbaar is.397 Naast de doelcriteria die deze clausule bevat, vormt de zinsnede ‘in een democratische samenleving noodzakelijk’ een toetsingselement. Er ligt een redelijkheidseis en een proportionaliteitseis in besloten.
392
T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik & J.P. Loof, ‘50 jaar EVRM en het Nederlandse staats- en bestuursrecht – ontwikkelingen en vooruitzichten’, p. 350.
393
ECRM 12 oktober 1978, D & R 19, 1980, p. 5 (Arrowsmith v. the United Kingdom). 394
EHRM 1 juli 1997, nr. 20704/92, par. 27 (Kalaç v. Turkey); EHRM (GK) 26 oktober 2000, nr. 30985/96, par. 60 (Hasan and Chaush v. Bulgaria); EHRM 2 oktober 2001, nr. 49853/99 (Pichon
and Sajous v. France); EHRM 29 april 2002, nr. 2346/02, par. 82 (Pretty v. the United Kingdom). 395
B.P. Vermeulen & M.J. Kanne, ‘Kerk en staat en de mensenrechten’, in: L.C. van Drimmelen & T.C. van der Ploeg (red.), Kerk en recht (p. 69-92), Utrecht: Lemma 2004, p. 77.
396
ECRM 15 december 1983 (C. v. United Kingdom); ECRM 5 juli 1984 (V. v. the Netherlands); ECRM 13 maart 1986 (Vereniging Rechtswinkels Utrecht).
397
133
Bij een botsing tussen een wettelijke regeling en de uitoefening van de godsdienstvrijheid beoordeelt het EHRM allereerst of de regeling een beperking van de godsdienstvrijheid inhoudt, om vervolgens na te gaan of de beperking geoorloofd is. Neutraal geformuleerde wettelijke voorschriften en regels die een godsdienstige uiting belemmeren, beoordeelt het EHRM over het algemeen niet als een beperking van de godsdienstvrijheid.398 Vermeulen concludeert dit op grond van diverse oordelen van ECRM en EHRM. Zo stelt de ECRM in de zaak van een antroposofische arts die weigerde te participeren in een pensioenregeling dat ‘the obligation to participate in a pension fund applies to all general practitioners on a purely neutral basis, and cannot be said to have any close link with their religion or beliefs’.399 Het gelijkheidsbeginsel verbiedt bovendien rekening te houden met de subjectieve interpretatie van een minderheid of een individu in die mate dat deze groep of dit individu disproportioneel wordt begunstigd.400 Peters en Boogaard merken echter op dat het er soms op lijkt dat de Europese rechter de beweegredenen van de individuele gelovige niet serieus neemt in tegenstelling tot die van de staat.401 Uitz stelt vast dat het EHRM een onderscheid maakt tussen neutrale bepalingen van de overheid die een negatief effect kunnen hebben op de uitoefening van het belijden van het geloof en bepalingen die zich direct richten op beperking van het belijden. In het laatste geval toetst het EHRM wat minder marginaal.402
Artikel 9 EVRM laat door zijn formulering veel meer ruimte voor afweging van belangen dan artikel 6 Gw, aldus Vermeulen.403 In de Metropolitan Church of
Bessarabia-casus heeft het EHRM uitgesproken dat het toetst of de redenen voor de
beperking proportioneel en relevant en voldoende zijn ten opzichte van het nagevolgde legitieme doel:
It must now be decided whether the ‘interference’ complained of corresponded to a ‘pressing social need’, whether it was ‘proportionate to the legitimate aim pursued’,
398
EHRM 18 december 1996, nr. 21787/93, par. 36-37 (Valsamis v. Greece); EHRM 18 december 1996, nr. 24095/94, par. 37-38 (Efstratiou v. Greece).
399
ECRM 5 juli 1984, 39 D&R 269 (V. v. the Netherlands); Paul M. Taylor, Freedom of Religion, p. 126.
400
B.P. Vermeulen, Vrijheid, gelijkheid, burgerschap, p. 77-79; B.P. Vermeulen, ‘The freedom of religion in article 9 of the European Convention on human rights: historical roots and today’s dilemma’s’, p. 18; Ben P. Vermeulen & Bahija Aarrass, ‘De reikwijdte van de vrijheid van godsdienst in een pluriforme samenleving’, p. 71.
401
Jit Peters & Geerten Boogaard, ‘De rechter en religieuze vragen’, p. 109.
402 Renáta Uitz, Freedom of Religion, Straatsburg: Council of Europe Publishing 2007, p. 49. 403
Ben Vermeulen, ‘Gewetensvrijheid en godsdienstvrijheid in een neutrale staat’, in: F.T. Oldenhuis (eindred.), Een neutrale staat: kreet of credo? (p. 78-107), Heerenveen: Protestantse Pers 2009, p. 95; eveneens: B.P. Vermeulen, ‘The freedom of religion in article 9 of the European Convention on human rights: historical roots and today’s dilemma’s’, p. 23; S.C. van Bijsterveld,
134
whether the reasons given by the national authorities to justify it are ‘relevant and sufficient’ (…).404
De wijze waarop het EHRM het criterium van proportionaliteit hanteerde, maakte deel uit van een afwegingsproces waarin diverse criteria van belang zijn:
(…), the Court leaves to States party to the Convention a certain margin of appreciation in deciding whether and to what extent an interference is necessary, but that goes hand in hand with European supervision of both the relevant legislation and the decisions applying it. The Court’s task is to ascertain whether the measures taken at national level are justified in principle and proportionate. In order to determine the scope of the margin of appreciation in the present case the Court must take into account what is at stake, namely the need to maintain true religious pluralism, which is inherent in the concept of a democratic society (see Kokkinakis, p. 17, § 31). Similarly, a good deal of weight must be given to that need when determining, as paragraph 2 of Article 9 requires, whether the interference corresponds to a ‘pressing social need’ and is ‘proportionate to the legitimate aim pursued’ (see, mutatis mutandis, among many other authorities, Wingrove v. the
United Kingdom, judgment of 25 November 1996, Reports 1996-V, p. 1956, §
53).405
Het EHRM verwierp de tegen het kerkgenootschap genomen maatregel:
In conclusion, the Court considers that the refusal to recognise the applicant Church has such consequences for the applicants’ freedom of religion that it cannot be regarded as proportionate to the legitimate aim pursued or, accordingly, as necessary in a democratic society, and that there has been a violation of Article 9 of the Convention. 406
Het EHRM oordeelde dat de gevolgen van de maatregel van de overheid voor de vrijheid van godsdienst niet in een redelijke verhouding staan met het doel dat de overheid ermee heeft of, daarmee in overeenstemming, niet noodzakelijk is in een democratische samenleving.
404 Het EHRM verwees naar een eerdere uitspraak: EHRM 26 april 1979, nr. 6538/74, par. 62 (The
Sunday Times v. the United Kingdom).
405 EHRM 13 december 2001, nr. 45701/99, par.119 (Metropolitan Church of Bessarabia v.
Moldova). 406
EHRM 13 december 2001, nr. 45701/99, par. 130 (Metropolitan Church of Bessarabia v.
135
De doctrine van de margin of appreciation impliceert dat het EHRM aan de staten in beginsel veel ruimte geeft bij de interpretatie van de beperkingsclausule van artikel 9 lid 2 EVRM. Een gevolg van de formulering van artikel 9 EVRM en de opstelling van het EHRM is dat staten over veel vrijheid beschikken om te bepalen of een beperking van de godsdienstvrijheid noodzakelijk is. De reden daarvoor is, zo maakt Carolyn Evans duidelijk, dat het voor het EHRM moeilijk, zo niet onmogelijk, is om zich te baseren op (bijna-)universele Europese concepties bij het bepalen van de wijdte van de
margin of appreciation in conflicten op het terrein van de vrijheid van godsdienst.407
Het is dan ook volgens Vermeulen en Aarrass nog nauwelijks relevant of de wet of de maatregel die de vrijheid van godsdienst beperkt, gericht is op een van de doeleinden vermeld in artikel 9 lid 2 EVRM. De toets waar het echt op aankomt, is of de wet of maatregel noodzakelijk en proportioneel is. 408 In hoofdstuk 1, paragraaf 2.2 is reeds besproken dat het EHRM erkent dat de autoriteiten van de staat op grond van hun directe en voortdurende contact met de vitale krachten in hun land in principe in een betere positie zijn dan de internationale rechter om een oordeel te geven over de noodzaak van een beperking.409
Daar komt bij dat het EHRM naar het oordeel van Vermeulen en Aarrass de beperkingsclausules van artikel 9 EVRM heeft opgerekt als gevolg van een verruiming van het concept van de vrijheid van godsdienst. Ze gebruiken het beeld van communicerende vaten. Als de vrijheid van godsdienst wordt verruimd, gaat een ruimere interpretatie van de beperkingsgronden hiermee gepaard. Wanneer religieuze uitingen niet meer beperkt zijn tot de begrensde sfeer van traditionele religieuze praktijken, maar zich op allerlei wijzen kunnen manifesteren in de publieke sfeer, is het begrijpelijk dat het EHRM de nationale staat een grote marge laat om in het democratische besluitvormingsproces te beslissen over de nationale normering.410 Artikel 9 lid 2 EVRM erkent openbare gezondheid en openbare orde als doelen van overheidsbeleid. Het EHRM interpreteert deze ruim voor de beperking van godsdienstvrijheid. In een bepaalde zaak gaf het er een naar de mening van Taylor ongebruikelijke breedte aan door een verband te leggen met religieuze harmonie en tolerantie. Het stelde dat de overheid een legitiem doel nastreeft door het verbieden van de rituele slacht aan een bepaalde joodse groepering met als argument ‘protection of
407
Carolyn Evans, Freedom of Religion under the European Convention on Human Rights, Oxford: Oxford University Press 2001, p. 144.
408 Ben P. Vermeulen & Bahija Aarrass, ‘De reikwijdte van de vrijheid van godsdienst in een pluriforme samenleving’, p. 75-77.
409 ECRM 7 december 1976, nr. 5493/72, par. 48 (Handyside v. the United Kingdom). 410
Ben P. Vermeulen & Bahija Aarrass, ‘De reikwijdte van de vrijheid van godsdienst in een pluriforme samenleving’, p. 76-77. Vergelijk: A.J. Nieuwenhuis, ‘Over schillen en sferen: het wisselende gewicht van de vrijheid van godsdienst’.
136
public health and public order, in so far as organisation by the State of the exercise of worship is conducive to religious harmony and tolerance’.411
Het EHRM acht het gerechtvaardigd dat de staat beperkingen oplegt aan religieuze uitingen om de belangen van de diverse groepen met elkaar te verzoenen en te waarborgen dat het geloof van eenieder wordt gerespecteerd. In de zaak van de Zwitserse onderwijzeres Lucia Dahlab overwoog het EHRM dat het verbod tot het dragen van de islamitische hoofddoek door een vrouwelijke leerkracht in beginsel gerechtvaardigd was en proportioneel ten opzichte van het beschermen van de rechten en vrijheden van anderen, de openbare orde en de openbare veiligheid. Het EHRM woog het recht van de vrouw haar religie te uiten af tegen de behoefte om de leerlingen te beschermen tegen religieuze druk door het bewaren van religieuze harmonie. Naar de mening van het EHRM was het dragen van een islamitische hoofddoek onder meer moeilijk te verzoenen met de boodschap van tolerantie en respect voor anderen.412 In de Leyla Şahin-casus wordt deze jurisprudentie bevestigd: ‘In democratic societies, in which several religions coexist within one and the same population, it may be necessary to place restrictions on freedom to manifest one’s religion or belief in order to reconcile the interests of the various groups and ensure that everyone’s beliefs are respected (see Kokkinakis, cited above, p. 18, § 33). This follows both from paragraph 2 of Article 9 and the State’s positive obligation under Article 1 of the Convention to secure to everyone within its jurisdiction the rights and freedoms defined therein. (…)’.413 In de arresten in deze zaak aanvaardt het EHRM het verbod tot het dragen van de islamitische hoofddoek op Turkse universiteiten mede met het oog op de handhaving van de orde binnen de universiteit. Het accepteert in feite het argument van de Turkse staat dat de openbare orde in artikel 9 lid 2 EVRM niet alleen betrekking heeft op de orde in de straat en de orde binnen en tussen groepen, maar ook verwijst naar de constitutionele beginselen waarop een staat is gegrondvest, in het concrete geval het seculiere karakter van de staat.414 Onder de openbare orde rekent het EHRM dus ook de orde binnen een bepaalde organisatie, zoals een universiteit,415 en de handhaving van de vrede tussen rivaliserende religieuze partijen.416
411
EHRM (GK) 27 juni 2000, nr. 27417/95, par. 84 (Cha’are Shalom Ve Tsedek v. France); Paul M. Taylor, Freedom of Religion, p. 309.
412
EHRM 15 februari 2001, nr. 42393/98, 4 (a) (Dahlab v. Switzerland). 413
EHRM (GK) 10 november 2005, nr. 44774/98, par. 106 (Leyla Şahin v. Turkey). 414
Vermeulen en Aarrass merken over de Leyla Şahin-casus op dat er geen enkel bewijs was van wanorde veroorzaakt door studentes die een hoofddoek droegen of door anderen die daar agressief op reageerden. Dit is dus echter niet het punt waar het om gaat, zie: Ben P. Vermeulen & Bahija Aarrass, ‘De reikwijdte van de vrijheid van godsdienst in een pluriforme samenleving’, p. 76.
415
EHRM 29 juni 2004, nr. 44774/98, par. 99 (Leila Şahin v. Turkey). 416
EHRM 14 december 1999, nr. 38178/97, par. 45 (Serif v. Greece); EHRM 16 december 2004, nr. 39023/97, par. 92 (Supreme Holy Council of the Muslim Community v. Bulgaria).
137
Het EHRM benadrukt in de zaak van de Leyla Şahin dat de praktijk van het dragen van de hoofddoek in de verschillende Europese staten zeer uiteenloopt en dat er mede om die reden een ruime beoordelingsvrijheid aan de staten moet worden gelaten of deze praktijk door de vrijheid van godsdienst wordt beschermd. Het EHRM stelt zich op het standpunt dat het zich in zaken die de verhouding tussen religie en staat betreffen terughoudend dient op te stellen. In zijn motivering wijst het erop dat in een democratische samenleving de opvattingen over de juiste verhouding tussen die twee redelijkerwijs nogal uiteen kunnen lopen. Om die reden moet aan de rol van de nationale besluitvormingsorganen speciale betekenis worden toegekend: ‘(…) where questions concerning the relationship between State and religions are concerned, on which opinion in a democratic society may reasonably differ widely, the role of the national decision making body must be given special importance’.417 De onmiddellijke betekenis van dit arrest voor Nederland is naar de mening van Loenen gering. Neutraliteit van de staat en pluriformiteit van de samenleving worden hier op geheel andere wijze bevorderd en gehandhaafd.418 De neutraliteit van de staat wordt in Nederland inderdaad anders geïnterpreteerd dan in Turkije, maar het argument van de openbare orde is een argument binnen een zorgvuldig opgebouwd betoog dat een veel ruimere strekking heeft. Dit oordeel van het EHRM staat bovendien binnen het grote verband van zijn besluiten en oordelen over grondrechten. Het is daarbij uitgesproken door de Grote Kamer, wat impliceert dat het een belangrijk arrest is. In hoofdstuk 4 kom ik op de mogelijke betekenis van dit oordeel terug.