Politieke aspecten van het personeelsbeleid

Volgens diverse respondenten van binnen en buiten het bestuur stelde de MEP-regering enkele tientallen directeuren en hoofden van ambtelijke dien-sten op non-actief en benoemde zij getrouwen in hun plaats; ook zou deze regering om politieke redenen honderden mensen hebben benoemd op lagere functies. Er bestaan geen overzichten van hoeveel ambtenaren op politieke gronden zijn benoemd of ontslagen door de MEP-regering. In som-mige studies van waarborginstituties werd hier wel naar verwezen, maar deze waren niet specifiek op dit punt. Daarnaast beschikken wij over uitspraken van een groot aantal respondenten, die de perceptie dat op grote schaal poli-tieke op non-actief plaatsingen en benoemingen plaatsvonden, breed delen. In 2005 telde de ARA binnen de overheid 73 non-actieven, maar dat cijfer was exclusief de ‘diverse’ hoofden van dienst die op non-actief stonden.511 De gegevens daarover lagen bij de afzonderlijke diensten, aldus de ARA. Volgens respondenten zou de MEP-regering alle directeuren en diensthoofden heb-ben ontslagen die door de AVP waren aangesteld. Een respondent uit de rechtshandhaving stelde dat het om op één na alle diensthoofden ging. Res-pondenten bij een adviesorgaan stelden dat het ging om twintig hoofden van dienst en NRC Handelsblad noemde in 2005 een getal van 25 diensthoofden en 300 ambtenaren.512 De SER wees in 2002 en opnieuw in 2006 op de prak-tijk om ook de leden van de Raad van Commissarissen of Bestuur van Over-heids-nv’s na een regeringswisseling en op politieke gronden te vervangen.513

509 Respondenten uit het bedrijfsleven stellen in vergelijkbare zin dat werkgeversorganisatie ATIA zeer kritisch rapporteert over de kwaliteit van de ambtenaren. Slechte kwaliteit zou het gevolg zijn van politieke benoemin-gen. Het benoemingsproces zou niet transparant verlopen.

510 In het algemeen geldt overigens ook voor deze andere bronnen dat het bewijs voor de politieke achtergrond van benoemingen meestal niet wordt geleverd. Het valt ook niet goed in te zien hoe dat geleverd zou kunnen worden, met uitzondering van die gevallen wanneer direct betrokkenen vertellen dat zij zelf mensen ontslaan of aannemen op grond van hun politieke kleur. Een enkele keer doen zij dat ook.

511 ‘Een ander punt van aandacht is het aantal non-actieven dat in het PIMS-bestand voorkomt (35 in 2002 tegen 73 in 2004). De Rekenkamer heeft deze non-actieven geïnventariseerd voor de periode 2002-2004. Hierbij is geen rekening gehouden met personeelsleden die in het PIMS-bestand niet als non-actief zijn aangemerkt. Zo zijn diverse hoofden van dienst die op non-actief zijn gesteld in het PIMS-bestand nog opgenomen bij de diensten waar zij werkzaam waren voor de non-actief stelling. (...) De overheid zal niet moeten toestaan dat personeel gedurende langere tijd in het ongewisse blijft over zijn rechtspositie en salaris wordt doorbetaald zonder dat hiertegenover arbeidsprestaties staan’ (ARA, 2005b, p. 81-82).

512 NRC Handelsblad stelde in 2005, waarschijnlijk op basis van interviews met politici, dat ‘de afgelopen regeer-periode 25 diensthoofden en 300 ambtenaren op non-actief zijn gezet, terwijl het overheidsapparaat met 2.000 nieuwe mensen is uitgebreid. Volgens Marisol Lopez-Tromp, tweede op de lijst na Oduber, was die uitbreiding noodzakelijk om nieuwe projecten uit te voeren en is er geen sprake geweest van een politieke agenda’ (‘Aru-banen willen waar voor hun stem’, NRC Handelsblad, 23 september 2005).

513 SER (2002, 2006). Swaen stelde dat dit na de regeringswisseling van 2009 wederom was gebeurd; een res-pondent uit een waarborginstitutie bevestigde dit.

Een respondent die bij de overheid werkt, gaf voorbeelden van personen die volgens hem in de jaren negentig op non-actief werden gesteld, maar toen ging het om ‘MEP’-mensen die in ongenade zouden zijn gevallen bij de toen-malige AVP-regering.

Respondenten brachten politiek gemotiveerd personeelsbeleid in verband met de behoefte bij bewindslieden aan loyale ambtenaren.514 Inderdaad bleek een respondent uit het bestuur te twijfelen aan de loyaliteit van dege-nen die door de vorige regering op politieke gronden zouden zijn benoemd: ‘Vaak heb je ook tegenwerking en ben je met interne discussies en stukken bezig en hoor je de oppositiepartij buiten schreeuwen over dezelfde onder-werpen die je misschien gisterenmiddag met een paar directeuren hebt besproken.’ Een respondent afkomstig uit de politiek ziet in dergelijk wan-trouwen, al dan niet gerechtvaardigd, een reden voor de zuiveringen onder hoge ambtenaren:

‘Kijk, het is niet voor niets dat er overal directeuren rondlopen die al lang naar huis zijn gestuurd met een half salaris. Jaren al. Waarom? Omdat zij vaak door de ene partij zijn benoemd als vertrouwensman, en dan komt de andere partij, die zegt: “Ik lust die man niet, weg ermee!” Ze kunnen hem niet officieel ontslaan, want hij heeft niets misdaan. Dus zeg je: “Ga maar lekker thuiszitten, je houdt je salaris.” (…) Dan praat ik over mensen in de hogere regionen, hoge inkomsten, ik ken er die jaren en jaren thuis-zitten. Die klagen niet, die vinden het prima zo.’

De MEP zou niet alleen diensthoofden hebben weggestuurd, maar ook uit electorale overwegingen vele personen een functie bij de overheid hebben beloofd en/of gegeven. Hierbij ging het vooral om lagere functies. Dat zou hebben gespeeld tijdens de gehele regeerperiode, maar met name ook in ver-kiezingstijd. Volgens een gesprekspartner afkomstig uit het OM:

‘gaat het niet aan om op het einde van je regeringsperiode, waarvan je niet zeker weet of dat nog een verlenging gaat krijgen (dat je de verkiezin-gen gaat winnen, dus dat je in het zadel blijft), plotseling een groot aantal mensen in dienst neemt. (…) Het is een soort deel geworden van de poli-tieke cultuur; op het einde van de regering. Je bindt daardoor (maar dat is mijn interpretatie) ook mensen aan je. Dus als iemand die bijvoorbeeld heel actief voor de partij is werkloos is en je weet dat hij de straat op gaat en campagne voor je gaat voeren, dan ben je geneigd (het is fout, maar het is de uitleg die ik geef) om die persoon van tevoren al (dus voordat de verkiezingen er zijn, al tijdens de campagneperiode) te honoreren. Je wordt portier daar. Of je wordt weet ik veel wat daar … Dat geldt niet

514 Verschillende respondenten vergeleken de praktijk met het Amerikaanse systeem, waar de ambtelijke leiding van departementen en agencies doorgaans ook vertrekt met een regeringswisseling. Naar ons oordeel gaat de vergelijking mank: in Aruba is de praktijk niet wettelijk geregeld en wordt de vertrekkende ambtenaar alleen op non-actief gesteld of overgeplaatst en behoudt dus zijn salaris.

alleen maar voor benoemingen, maar bijvoorbeeld ook voor bevorderin-gen. Dat is ook iets wat op alle eilanden gebeurt. Plotseling wordt iemand van de ene functie bevorderd naar hetzij een andere functie die hoger ingeschaald is, hetzij binnen de functie zelf maar met een hogere inscha-ling. Waarom moet je dat zo doen?’

Het aantal ‘verkiezingsbenoemingen’ konden wij niet achterhalen. Sommige respondenten hebben het over ‘honderden’ banen die vergeven zouden zijn, maar dat cijfer kon niet worden getoetst (dat wil zeggen, uit de cijfers bleek wel dat het overheidsapparaat fors groeide, maar de reden van aanstelling valt op die basis alleen niet te achterhalen). Een respondent uit het bestuur meende dat er ‘door de jaren heen veel, wat ik politieke benoemingen zou noemen, in de overheid (zijn geweest)’. Sommige respondenten gaven con-crete voorbeelden van politieke benoemingen. Ambtenaren vertelden afzon-derlijk over een dienst waar door de MEP-regering naast een zittende inte-rim-directeur op politieke gronden en tegen ambtelijk advies in een andere directeur werd aangesteld. Een respondent afkomstig uit het OM vertelde over de poging van de vorige Minister van Justitie om iemand op het OM geplaatst te krijgen, waartegen de toenmalige waarnemend PG zich verzette. Een respondent uit een adviesorgaan vertelde over de plaatsing op zijn bureau op politieke gronden van een medewerkster die niet geschikt voor de functie was. Verschillende respondenten stelden dat de vorige Minister-pre-sident familieleden aan werk bij de overheid hielp. Een respondent uit de rechtshandhaving gaf het voorbeeld van ‘vijftig of zestig’ mensen die in de verkiezingstijd in 2009 een baan was beloofd, en in de periode dat de MEP-regering demissionair was feitelijk in dienst kwamen bij de Dienst Openbaar Personenvervoer. Hun aanstellingsbesluit hadden zij echter nog niet – aan-stellingsbesluiten laten vaak een jaar op zich wachten – en de nieuwe rege-ring besloot deze niet te tekenen. Dat leidde vervolgens tot rechtszaken tegen het Land; mensen hadden soms hun oude baan opgezegd en kregen nu niet de betrekking die hen in het vooruitzicht was gesteld. Een respondent uit het bestuur bevestigde dat de huidige regering onder dergelijke aanstellingen uit wil komen.

Respondenten stelden niet alleen dat de loyaliteit van politiek benoemde ambtenaren na een regeringswisseling niet vanzelfsprekend werd geacht, ook de geschiktheid van politieke benoemden zou niet vanzelf spreken. Een res-pondent die tijdelijk op Aruba was gestationeerd meende dat politieke benoemingen ten koste van de kwaliteit kunnen gaan:

‘Diensthoofden zijn vaak politiek aangesteld, los van capaciteiten. Er zijn ook goede, maar velen zijn niet capabel genoeg en ongemotiveerd. Bij (een dienst) trekt een deel zich niets aan van de directie, omdat ze den-ken: die gaan toch weg.’

Een respondent bij een adviesorgaan meende dat de kwaliteit van het meren-deel van de politiek benoemde diensthoofden en directeuren onvoldoende was. Respondenten uit het bedrijfsleven gaven het voorbeeld van een dienst waar na onderzoek bleek dat de arbeidsongeschiktheid er 40% zou bedragen: ‘Dat is niet kosjer en er is geen enkele overheid (die) zegt: ik ga mijn eigen apparaat aanpakken … Het kost heel veel geld en dat komt door de politiek. Die heeft een belangrijke rol bij de benoeming van mensen in die diensten.’ Dit verhaal werd bevestigd door een voormalig betrokkene bij deze dienst. Deze vertelde dat begin jaren negentig een toenmalige MEP-minister men-sen naar de opleiding voor deze dienst stuurde, om ze aan een baantje te hel-pen. Die mensen waren niet gemotiveerd en als ze gezakt waren voor de toets, werden ze toch in dienst genomen en te hoog ingeschaald. De respon-dent meende dat de minister onder druk van zijn partij stond.

Te hoge inschaling wijst, naast loyaliteit en kwaliteit, op een derde problema-tisch aspect van politiek gemotiveerd personeelsbeleid: de kosten ervan. Zoals bleek in hoofdstuk 4 was de groei van het ambtenarenapparaat een aanslag op de overheidsfinanciën. Bezoldigingen en bevorderingen waren, aldus de CAD in 2004, niet volgens de regels verlopen. Een CAD-studie over de jaren 2002-2003 wees op het bestaan van situaties waarbij ambtenaren in strijd met geldende regels bepaalde voordelen genoten. De CAD zag dat:515

‘– Benoemingen van personen in hogere schalen dan mogelijk is volgens Bezoldigingsregeling Aruba 1986 (BRA), vooruitlopend op de herziening van de BRA;

– Toekenning van tijdelijke toelagen van 25% op salaris vooruitlopend (al jaren) op de herziening van de Bezoldigingsregeling Aruba;

– Bevorderingen met terugwerkende kracht, soms meer dan 10 jaren.’

Omgekeerd, wanneer mensen ernstig disfunctioneerden, volgden volgens de CAD geen disciplinaire straffen, omdat de procedures eindeloos duurden, maar ook om politieke redenen. Op dit fenomeen wees CAD, in 2009, in rela-tie tot het gehele Land:516

‘Door ministers worden nagenoeg geen disciplinaire straffen opgelegd aan ambtenaren voor het niet naleven van de LMA. Pas als een ambtenaar een misdrijf heeft gepleegd wordt meestal een disciplinaire straf opge-legd. Het niet naleven van gedragscodes heeft dan ook vaak geen conse-quentie voor de ambtenaren. Het opleggen van een disciplinaire straf is qua procedure bijzonder omslachtig en duurt lang. Het dient namelijk bij landsbesluit plaats te vinden, waarbij dus ook de gouverneur betrokken is. Vooral door de omslachtigheid, maar soms ook door de politieke inmenging, wordt nagelaten om een disciplinaire straf op te leggen.

515 CAD (2004.05, p. 3). 516 CAD (2009.20, p. 8).

Directeuren en diensthoofden vertonen een zekere terughoudendheid gezien de mogelijke conflicten die kunnen ontstaan bij het voorstellen van een disciplinaire straf.

Directeuren/diensthoofden hebben dan vaak de neiging om conflicten te mijden door geen disciplinaire straf voor te stellen. Onze ervaring is dat de gedragscode in LMA in de praktijk weinig gezag heeft door het niet consistent dan wel niet opleggen van disciplinaire straffen. Dit geldt ove-rigens voor Land Aruba als geheel.’

Een Nederlandse respondent uit de rechtshandhaving die op Aruba werkte, meende dat ambtenaren wel degelijk bestraft worden en om die reden voor-zichtig zijn, maar sprak niet zozeer over disfunctioneren maar over gehoor-zaamheid:

‘Iedereen houdt daar z’n mond, want iedereen is bang voor positieverlies. Als je kritiek hebt op de regering, welke dan ook hoor, of het nou deze regering of de MEP-regering waar ik onder werkte was, dat maakte niet zoveel uit hoor, maar als je als ambtenaar in ongenade valt dan is je vol-gende werkplek de bezemkast.’

Respondenten bij een adviesorgaan stelden dat hoofden van dienst sterk afhankelijk zijn van de minister: ‘De minister beslist over zoveel zaken. Dat maakt het ook zo politiek. Veel beslissingen zijn de burger niet bekend. (…) Het gaat dan om rechtspositionele besluiten zoals vakantiedagen, benoemin-gen, dat soort dingen. Het is ook een algemeen bekend iets: de hoofden van dienst staan onder curatele van de minister.’ Volgens een voormalig dienst-hoofd ‘ondergingen MEP’ers en AVP’ers gelaten elkaars bewind’.

De huidige regering kondigde aan te willen breken met de cyclus van zuive-ringen en benoemingen in het Landsapparaat. Er kwam na haar aantreden inderdaad geen bijltjesdag en er werden evenmin allemaal nieuwe directeu-ren en diensthoofden benoemd. Daar wadirecteu-ren sommigen binnen de eigen aan-hang niet gelukkig mee, vertelden twee politici afkomstig uit de AVP:

‘De vorige regering heeft echt mensen ontslagen. Omdat ze bepaalde politieke kleur hadden, deze regering heeft voor een andere manier geko-zen. Waardoor zijn eigen aanhang ook heel boos is. Dat is een van de grootste klachten die wij krijgen als we met de mensen praten. “Waarom zit die persoon daar nog steeds? Die is toch MEP, waarom zit er niemand. Jullie hebben iemand aangenomen die fel MEP was” Dat soort dingen dat krijg je van de bevolking. Maar ik denk dat dit de beste benadering is.’

De andere respondent zei dat sommige aanhangers van de AVP op de radio en in brieven hun teleurstelling daarover tonen, ‘de minister-president maakt er echter een principieel punt van. Hij heeft niet één familielid benoemd.’

Na het aantreden van de AVP-regering in 2009 volgde binnen de bureaucra-tie, zoals eerder gezegd, ook geen bijltjesdag. Bij AZV en de Lotto werden directeuren wel vervangen. Bij de Lotto hing dat samen met verdenkingen van malversaties (zie hieronder). Bij een aantal Landsdirecties en -diensten bracht de regering wel wijzigingen aan in de leiding. De regering benoemde managementteams die feitelijk de leiding overnemen. Dat gebeurde bij de ATA, de Directie Cultuur, de Belastingdienst, en het Korrektie Instituut Aruba (KIA).517 De leiding van het KIA zou volgens de Minister van Justitie onder-steuning nodig hebben, aldus Amigoe.518 Bij de Belastingdienst benoemde de Minister van Financiën in november 2010 een managementteam; de zittende directeur en het waarnemend hoofd van dienst schorste hij en hij ontzegde hen de toegang tot het gebouw. Zij kregen als nieuwe taak het ‘adviseren van het managementteam’, maar mochten hun kantoor niet betreden. Aanlei-ding was een ‘quick scan’ van de Belastingdienst door een accountantskan-toor. Het GEA vernietigde in december 2010 in een voorlopig vonnis in kort geding de besluiten van de minister. Overdracht van taken aan een manage-mentteam had volgens de rechter bij Landsbesluit moeten plaatsvinden.519 In dit geval was, zoals verschillende respondenten uit de omgeving van de rege-ring stelden, sprake van een duidelijke vertrouwensbreuk.

Behalve ambtenaren heeft het Land ook arbeidscontractanten en adviseurs in dienst. Hier verrichte de CAD ook onderzoek naar. We bespreken een en ander kort.

7.4.2 Arbeidscontractanten en adviseurs

Arbeidscontractanten

De loonkosten van het Land worden mede bepaald door het inhuren van zogeheten ‘arbeidscontractanten’ voor bepaalde tijd (wat mag voor maxi-maal vijf jaar). Zowel de MEP-regering als de AVP-regering maakte gebruik van contractanten. Contractanten zijn personen met een bepaalde expertise, die geen ambtenaar zijn maar wel als ambtenaar worden ingehuurd.520 De CAD vermeldde (in haar rapport over aanbestedingen) niet hoe lang al arbeidscontractanten worden aangesteld en om hoeveel personen het gaat. Er zou volgens een respondent uit de AVP-regering een maximum van onge-veer twaalf contractanten ‘per bureau’ gelden, waarbij afwijkingen naar boven of beneden mogelijk zijn. Ministers zouden niet op eigen houtje men-sen in kunnen huren; iedere aanstelling van een contractant zou in de Minis-terraad worden beoordeeld.

517 ‘Managementteam voor Directie Cultuur’, Amigoe, 20 oktober 2010. 518 ‘Management team op komst voor KIA’, Amigoe, 22 november 2010.

519 ‘Rechter maakt korte metten met schorsing directeuren Belastingdienst’, Amigoe, 22 november 2010. 520 ‘Overigens acht de Rekenkamer het afsluiten van arbeidscontracten in strijd met de geest van artikel V.18 van

de Staatsregeling van Aruba (…) waarin wordt bepaald dat de rechtspositie van ambtenaren bij landsverorde-ning wordt geregeld. Kennelijk had de wetgever voor het overheidspersoneel alleen ambtenarenstatus voor ogen’ (ARA, 2005b, p. 7).

Het aantrekken van contractanten is niet omgeven met verhalen over poli-tieke bevoordeling en is ook geen praktijk die alleen onder de MEP-regering plaatsvond.521 Ook de huidige regering heeft contractanten in dienst, maar heeft wel beperkingen gesteld aan hun salariëring. Respondenten uit het bestuur motiveren de inzet onder verwijzing naar de personeelsstop voor de overheid. Contractanten vullen lacunes in de bezetting, zonder dat structu-reel nieuw personeel hoeft te worden aangetrokken. Het aanstellen van con-tractanten valt namelijk niet onder de Landverordening Materieel Ambtena-renrecht, maar onder de aanbestedingsregels van de CV 1989. Contractanten zijn daardoor flexibeler: ze kunnen worden ontslagen, wat in het geval van ambtenaren nauwelijks mogelijk is. Arbeidscontractanten kunnen meer sala-ris krijgen dan ambtenaren omdat op hen de Bezoldigingsregeling Aruba niet van toepassing is, en dat is ook wat er gebeurt. De CAD vindt het ‘eigenaar-dig’ dat hier de CV 1989 geldt, terwijl dat voor ambtenaren, die voor onbe-paalde tijd in dienst worden genomen, niet het geval is. De aanbestedings-regels werden overigens niet in acht genomen.522

Adviseurs of consultants

Ten aanzien van inhuren van adviseurs of consultants zou volgens de CAD de CV 1989 moeten worden gevolgd, maar dat is ‘normaliter’ niet het geval. Adviseurs en consultants bleken vaak een bezoldiging te genieten die hoger was dan die van een minister; zij bouwden echter geen pensioen op. Zij zou-den door de minister op basis van diens persoonlijke voorkeur worzou-den geko-zen en nagenoeg volledig voor het Land dan wel de minister werken. Tevens bestond er geen zichtbare afbakening van hun opdrachten, of een raming van hun kosten per opdracht. Voor opdrachten werden geen contracten