Ambtelijke diensten met een waarborgfunctie .1De Directie Wetgeving en Juridische Zaken

Taken en bevoegdheden

Binnen het departement van Justitie bevordert de Directie Wetgeving en Juri-dische Zaken (DWJZ) ‘door heldere advisering, belangenbehartiging en regelgeving een behoorlijk, doelmatig en rechtvaardig bestuur’, aldus de website van de Arubaanse overheid. 340 DWJZ toetst, stelt kaders, controleert en adviseert en ondersteunt de uitvoering. De directie is betrokken bij het voorbereiden, implementeren en beheren van de landelijke wet- en regelgeving, en draagt zorg voor de afkondiging en invoering van deze.341 DWJZ is op Aruba formeel de enige directie die is belast met het opstellen van wetgeving.342 Hieronder gaan wij alleen in op deze taak.

Productie

Van DWJZ ontvingen wij een overzicht van de wetgeving die bij de directie in behandeling is geweest. In het overzicht tellen wij 73 concept-Landsverorde-ningen en 97 Landsbesluiten houdende algemene maatregelen en ministeri-ele regelingen. Het overzicht betreft de stand van zaken op 18 mei 2010, waarbij zij aangetekend dat sommige voorstellen er al meer dan vijftien jaar liggen. Van de 73 Landsverordeningen bevonden er zich op dat moment nog dertien in ambtelijke voorbereiding. Van 31 Landsverordeningen was het ambtelijk ontwerp klaar; deze bevonden zich in het verdere proces van over-leg in de ministerraad, advisering door de RvA of in de fase van het nader

rap-339 Respondent van waarborginstitutie. Zie ook de Lijst wetgeving van DWJZ d.d. 18 mei 2010, onder nr. 2, nr. 09-029. In april 2011 was deze situatie nog niet gewijzigd, aldus de voorzitter in het jaarverslag over 2010: ‘Een minder positief punt in het verslagjaar is het feit dat de Proeve van een nieuwe landsverordening Raad van Advies niet in werking is getreden. Hoewel met dit ontwerp geen nieuwe bevoegdheden worden beoogd, is de Raad ervan overtuigd dat het ontwerp door haar inrichting en toelichting tegemoetkomt aan allerlei onduide-lijkheden met betrekking tot de positie en taak die de Raad in de afgelopen 24 jaar heeft ervaren’ (RvA, 2011, p. 3).

340 Zie www.overheid.aw.

341 Meer in het bijzonder is DWJZ verantwoordelijk voor de coördinatie van de departementale voorbereiding van wet- en regelgeving ter uitvoering van internationale en regionale verdragen, alsook voor de juridische advise-ring in het algemeen ten behoeve van de Raad van Ministers en individuele bewindspersonen.

342 Respondent van de regering; Swaen (2011, p. 37).

port op het RvA-advies. Eén Landsverordening lag per mei 2010 klaar voor behandeling in de Staten. Ontwerpen blijven soms ‘hangen’ bij de minister-raad. Zo waren twee ontwerpen uit 2007 en één uit 2008 nooit bij DWJZ teruggekomen. Van 29 Landsverordeningen lag bovendien de ambtelijke voorbereiding stil, soms al sinds de jaren negentig, zoals de Lv Gezondheids-raad en de wijzigings-Lv LARA. Van de 97 Landsbesluiten en ministeriële regelingen wachtten er 29 nog op ambtelijke behandeling.

Capaciteit

DWJZ heeft naast een directeur formeel zeven formatieplaatsen voor wetge-vingsjuristen. In totaal heeft DWJZ vijftig formatieplaatsen waarvan er medio 2010 zevenendertig bezet zouden zijn, aldus een respondent in augustus 2010. Enkele bovenformatieplaatsen kunnen door tijdelijke contractanten (uit Nederland) worden vervuld. DWJZ zou echter kampen met structurele onderbezetting en bijgevolg een hoge werkdruk.343 Dit zou de problemen met de kwaliteit van wetgeving die hierboven ter sprake kwamen, mede verklaren. De onderbezetting zou mede het gevolg zijn van het vertrek van vier mede-werkers naar het Bestuurskantoor. Daarnaast heeft DWJZ naar verluidt moeite om adequaat opgeleide wetgevingsjuristen te vinden, zodat binnen de vakdepartementen niet-wetgevingsjuristen en consultants uit de particu-liere sector, wetsteksten opstellen.344 Volgens een oud-politicus is de hoge werklast deels een gevolg van inefficiëntie bij DWJZ.

6.3.2 De Centrale Accountantsdienst (CAD)

Taken en bevoegdheden

De CAD is de interne accountant van het Land Aruba. Artikel 9 CV 1989 bepaalt dat de CAD, onder verantwoordelijkheid van de Minister van Finan-ciën, controle uitoefent op ’s Lands centrale begrotings- en financiële admi-nistratie en op de financiële admiadmi-nistraties van de ministeries (‘interne beheersing’). De CAD is conform artikel 24 lid 3 LARA uitvoerend deskundige voor de Rekenkamer. De bevoegdheden van de CAD zijn niet, zoals het geval is bij RvA en ARA, nader uitgewerkt bij Landsverordening.345 Rapporten van de CAD zijn in beginsel niet openbaar. De CAD onderzoekt administratieve processen niet op integriteit. Wanneer de dienst signalen krijgt van onrecht-matig handelen, mag zij niet zelf aangifte doen bij de Landsrecherche, maar dient zij andere instanties, zoals de ARA, in te lichten. De CAD stuurt al haar rapporten naar de ARA.346 De CAD constateert en adviseert, maar kan niet afdwingen dat haar aanbevelingen worden opgevolgd.

343 Swaen (2011, p. 37) en vier respondenten uit de politiek, rechtshandhaving en ambtenarij. Het hoofd DWJZ kaartte de problematiek in detail aan bij de minister van Justitie en Onderwijs in een brief van 24 september 2010.

344 Swaen (2011, p. 37); respondent van een waarborginstitutie. Dat anderen dan DWJZ wetgeving voorbereiden blijkt ook uit de ontvangen overzichten.

345 Op de voormalige Antillen was dit wel het geval (Nauta & Van Gennip Advies, 2007, p. 48). 346 Aldus respondenten van een waarborginstitutie en de rechtshandhaving.

Kanttekeningen bij de taken en bevoegdheden van de CAD

In 2002, 2004 en 2009 attendeerde de RvA de regering erop dat naar het oor-deel van de Raad de bevoegdheden van de CAD onvoldoende waren waar het ging om de controle op overheids-nv’s en rechtspersonen met een publiek-rechtelijke taak. Volgens de Raad diende artikel 9 van de Comptabiliteitsver-ordening 1989 op dit punt te worden uitgebreid.347

De CAD zelf signaleerde aanhoudende onduidelijkheid over de criteria waar zij ’s lands administratie aan geacht wordt te toetsen. ‘Er is’, aldus de dienst in enkele van haar rapporten, ‘geen wettelijke grondslag voor de vorm en de inhoud van de jaarrekening, noch voor de waarderings- en resultaatbepa-lingsgrondslagen’.348 Met andere woorden: er ontbrak een goedgekeurd stel-sel van financiële verslaglegging. De CAD zou noodgedwongen werken met toetsingsprocedures die zijn ontleend aan andere landen of internationale organisaties.349

Capaciteit

Volgens respondenten zou de CAD al geruime tijd onderbemenst zijn. Uit cij-fers die de CAD ter beschikking stelde, blijkt dat de formatie op negentien personen staat. In 2001 werkten er feitelijk 24 mensen bij de dienst; dit aantal nam sinds 2006 geleidelijk af, en bedroeg in 2011 twaalf. De functie van direc-teur wordt sinds medio 2008 waargenomen door een accountant.350 De capa-citeit zou volgens verschillende respondenten kunnen worden uitgebreid met ongeveer vijf accountants.351 Een knelpunt bij het werven van accoun-tants zou zijn dat juist voor accounaccoun-tants het bedrijfsleven lonkt, aldus een politicus. Het veronderstelde personeelstekort zou overigens deels worden gecompenseerd doordat de CAD sinds 2004 alleen nog betrokken was bij controle van de interne beheersing en de jaarrekeningen niet beoordeelt. Hieronder valt te lezen waarom.

Productie

Het mogelijke tekort aan personeel nam niet weg dat respondenten van uit-eenlopende signatuur de CAD als een productieve dienst beschouwden.352 Afgaande op de 199 rapporten die wij ontvingen, moet de CAD in de periode 2004-2009 gemiddeld ongeveer iedere twee weken een rapport hebben uitge-bracht en in sommige jaren wekelijks (zie bijlage 8). De CAD controleerde

347 Advies aan de minister-president, d.d. 4 maart 2002, kenmerk 10-02; Jaarverslagen RvA (2005, p. 11; 2010). Dit zou ook gelden voor de bevoegdheden van de ARA.

348 Vgl. een respondent van een andere waarborginstitutie.

349 Die zijn gebaseerd op een baten- en lastenstelsel waardoor de kosten goed tot uitdrukking komen, terwijl Aruba in het verleden het kasstelsel gebruikte. Er zijn internationale verslagregels zoals IPSAS (International Public Sector Accountancy Standards) waar Aruba bij zou kunnen aansluiten zonder zelf het wiel opnieuw te moeten uitvinden, aldus respondenten. Nederland is hier overigens niet op aangesloten. De interne beheer-sing toetst de CAD aan ‘universele’ COSO-criteria. Dit zijn internationale richtlijnen voor interne beheerbeheer-sing, inclusief risicoanalyse en risicobeheersingscomponenten (www.coso.org).

350 E-mail ontvangen van de CAD, d.d. 5 mei 2011. 351 Vier respondenten uit de politiek en een waarborginstitutie.

352 Aldus zes respondenten van waarborginstituties, rechtshandhaving, maatschappelijk middenveld en politiek. De relatie tussen waarborginstituties en regering 127

ieder jaar de zogeheten ‘grote controleobjecten’, kleinere minder frequent maar wel periodiek.

Uit de rapporten die verslag doen van de interne controles, rees het beeld op van een hardleerse overheid die ‘tekortkomingen in de administratieve orga-nisatie en interne controle van het Land als geheel’ jaar in jaar uit niet wist op te heffen. In hoofdstuk 7 zullen we hier een aantal voorbeelden van geven. De gebreken kwamen volgens de CAD voort uit interne beheersingsproblemen bij de diensten, die ook de CAD voor een moeilijke opgave stelden. De CAD kon de administratie wel willen controleren, maar als de interne beheersing tekortschoot waren cijfers niet te vertrouwen.353 De zaken werden er niet eenvoudiger op wanneer beleid bovendien geen, of onvoldoende concrete, doelstellingen heeft.354

Sinds 2004 lukte het de CAD niet meer om de sterk geautomatiseerde belas-tinginkomsten te controleren. Het ontbrak de dienst aan de hiervoor beno-digde EDP-auditkennis.355 De CAD zou hier herhaaldelijk over aan de bel hebben getrokken.356 Belastingen zijn goed voor 80 tot 90% van de inkomsten van het Land.

Tot 2004 publiceerde de CAD onderzoeksrapporten over de kwaliteit van de jaarrekeningen van het land Aruba. De jaarrekeningen van 1997 en 1998 voorzag de CAD nog van accountantsverklaringen; deze waren afkeurend.357 Sinds 1998 zijn de jaarrekeningen formeel niet meer gecontroleerd omdat de CAD ze niet controleerbaar achtte. Tot 2004 onderzocht de CAD ze nog wel, maar gaf zij geen accountantsverklaring meer af. Na 2003 zette de CAD ook het onderzoeken van de jaarrekeningen op een laag pitje, omdat er geen ver-beteringen over de jaren te zien waren en de dienst dit onderzoek verspilling van middelen vond.358 De dienst meende in 2010 dat de situatie rond de jaar-rekeningen sinds 1998 in feite niet was veranderd.

De relatie met het bestuur

Tegenover de zwakke respons op haar bevindingen staat dat de CAD een ruime mate van onafhankelijkheid geniet bij de keuze van onderzoeksobjec-ten. De Minister van Financiën bemoeit zich hier niet mee.359 De CAD krijgt van de diensten in de praktijk toegang tot alle relevante stukken.360

Proble-353 Aldus twee respondenten van een waarborginstitutie; vgl. ARA Jaarverslag 2000-2004 (2005b, p. 47). 354 Aldus twee respondenten van een waarborginstitutie. Zie ook het rapport CAD 2009.20 inzake de huur van

overheidsgebouwen. Ook de RvA wees hier bij herhaling op (o.a. RvA, 2009, p. 40-44).

355 Electronic Data Processing (EDP). Een EDP-audit bestaat uit ‘de onafhankelijke en onpartijdige beoordeling van de betrouwbaarheid, beveiliging, effectiviteit en efficiency van geautomatiseerde informatiesystemen, de organisatie van de automatiseringsafdeling en de technisch/organisatorische infrastructuur van de geautoma-tiseerde gegevensverwerking’ (www.edpaudit.nl).

356 Aldus twee respondenten van een waarborginstitutie. 357 Zie ook ARA (2005b, p. 46).

358 Bij deze koersbepaling speelde ook de aanwezigheid van beroepsnormen mee. Een registeraccountant mag onder genoemde omstandigheden geen accountantsverklaring afgeven, zo stellen twee ingewijden. 359 Twee respondenten van een waarborginstitutie. Een voormalig lid van een waarborginstitutie verhaalde wel

van een geval omstreeks 2003 waarbij de ministers van Justitie en Vreemdelingen en van Volksgezondheid de CAD in een brief verboden een onderzoek te doen; dit was in strijd met art. 9 CV (de Minister van Financiën is verantwoordelijk). De brief zou zijn uitgelekt naar Diario, maar konden wij niet traceren.

men bij de informatievergaring hebben niet met onwil te maken, maar met de al genoemde gebrekkige administratieve organisatie en interne beheer-sing, waardoor informatie soms ook ontbreekt.361 Hoofden van dienst kun-nen suggesties doen voor onderzoek, maar volgens respondenten gebeurt dit zelden.

De Minister van Financiën ontvangt alle CAD-rapportages, de andere minis-ters alleen voor zover het hun eigen terrein betreft. De vorige Minister van Financiën reageerde volgens verschillende respondenten in het geheel niet op de rapportages van de CAD.362 Sinds het aantreden van de AVP-regering in oktober 2009 zendt de CAD naar eigen zeggen een totaalpakket van haar rap-portages niet alleen naar de Minister van Financiën, maar ook naar de Minis-ter-president. De hoop is dat dit overzicht genereert en bijdraagt aan samen-hang in te realiseren verbeterplannen.

Ontwikkelingen rond de CAD sinds eind jaren negentig

In rapport Calidad was de aanbeveling opgenomen dat de regering de CAD optimaal moest bemannen. In 2010 leek niettemin nog sprake van een perso-neelstekort. De gevolgen daarvan bleven in zoverre beperkt, dat de CAD zich ging beperken tot haar interne-controletaak en de controle van de jaarreke-ningen achterwege liet. Controle van de jaarrekejaarreke-ningen was feitelijk niet mogelijk wegens inadequaatheid van de gegevens, een probleem waarin sinds de jaren negentig geen verbetering in optrad. Een tweede aanbeveling van Calidad was dat de regering diende te reageren op aanbevelingen van de CAD. Tot aan 2009 was hier geen sprake van, maar inmiddels lijkt er een ver-betering te zijn ingetreden. Volgens een functionaris uit kringen rond de hui-dige regering, heeft deze begin 2011 twaalf van de veertien CAD-onderzoeken die sinds 2009 verschenen in behandeling. De CAD stelde in de onderzochte periode, met uitzondering mogelijk van een incident in 2003, geen inmen-ging of druk vanuit de politiek ondervonden te hebben; diensten werkten naar vermogen mee aan haar onderzoeken.