De Commissie-De Ruiter: ‘Met alle respect’ (1997)

Voor de kwaliteit en integriteit van de rechtshandhaving vormt het rapport ‘Met alle respect’ referentiepunt voor de evaluatie van latere ontwikkelingen. Het rapport besteedde aandacht aan:67

– de effectiviteit van de rechtshandhaving op Aruba;

– vertrouwensproblemen in de ‘verhoudingen met betrekking tot de straf-rechtelijke rechtshandhaving op Aruba, waaronder in het bijzonder de positie van het OM, het Korps Politie Aruba (KPA) en de relaties met Nederland’;

– ‘aanbevelingen ter optimalisering van de gemeenschappelijke aanpak van de grensoverschrijdende en de georganiseerde criminaliteit in Konink-rijksverband’.

De aanleiding voor het rapport was gelegen in een vertrouwenscrisis tussen functionarissen binnen de rechtshandhaving.68 In de loop van 1995 raakten de verhoudingen tussen de Arubaanse regering en de procureur-generaal (PG) verstoord. Een concrete aanleiding was de rol van de PG in de gecontro-leerde doorlevering van drugs (Cargozaak).69 Een vermeend gebrek aan openheid van de PG hierover droeg bij aan een ernstige vertrouwensbreuk met de regering waardoor een onwerkbare situatie ontstond. Al eerder was gebleken van wantrouwen tussen de Arubaanse en Nederlandse regering en het OM. De regering Eman tekende aan dat zij reeds jarenlang het belang van rechtszekerheid benadrukte, op de koninkrijksagenda probeerde te krijgen en de drugshandel aanpakte, maar dat van Nederlandse zijde de reactie lauw was geweest.70

Onze bespreking beperken wij hier tot de conclusies en aanbevelingen die een algemenere strekking hebben en dus als referentiepunt van belang zijn gebleven. De Commissie-De Ruiter concludeerde als volgt:

– Op het gebied van de rechtshandhaving en met name in de strijd tegen georganiseerde criminaliteit moet vertrouwensherstel plaatsvinden. Ten aanzien van de regering van Aruba is de commissie niets gebleken, wat een op vertrouwen gebaseerde samenwerking in de weg zou staan.

67 Commissie-De Ruiter (1997, p. 7).

68 De Koninkrijkscommissie die het rapport diende te schrijven zou hebben moeten bestaan uit drie leden, van wie er twee feitelijk aangewezen zijn door respectievelijk de Raad van Ministers van het Koninkrijk en de pre-sident van het Gemeenschappelijk Hof van justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba. Over het door de Arubaanse regering aan te wijzen lid van Arubaanse zijde is uiteindelijk geen overeenstemming bereikt. De commissie betreurde het ontbreken van kennis, ervaring en achtergrond van een Arubaans lid, maar onder-streepte dat van Aruba wel medewerking was verkregen (Commissie-De Ruiter, 1997, p. 7-8).

69 Croes meende in 2010 dat in Nederland destijds ten onrechte de indruk leek te bestaan dat de welvaart van Aruba, die scherp contrasteerde met de malaise op de Nederlandse Antillen, te herleiden was tot drugsgelden en dat Nederland om die reden het OM versterkte (Croes, 2010, p. 8-9).

70 De regering Eman liet in de Inleiding onder meer aantekenen: ‘Het wekte de afgelopen jaren dan ook op zijn zachtst gezegd enige irritaties dat nu, bijna tien jaar later, het erop lijkt dat Nederlandse instanties Aruba er van willen overtuigen dat rechtszekerheid en optreden tegen drugshandel belangrijke zaken zijn, en zelfs dat zij nu doen voorkomen alsof Aruba achter blijft en zelfs Nederlandse inspanningen op dit gebied frustreert’ (Commissie-De Ruiter, 1997, p. 10).

– Tussen Aruba en Nederland gemaakte afspraken moeten worden nage-leefd. Op ministerieel niveau moet regelmatig overleg plaatsvinden. Op politieel en justitieel terrein past actieve betrokkenheid van Nederland. – De regelgeving voor strafrechtelijke handhaving op Aruba biedt een goede

basis maar op bestuurlijk terrein wordt nog regelgeving gemist (zoals ten aanzien van toetsing aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur en een Landsverordening (Lv) Openbaarheid van Bestuur).

De situatie rond de rechtshandhaving in Aruba bevatte volgens de commissie elementen van structurele en incidentele aard. De structurele elementen betroffen:

– De positie van het OM: de vacant gekomen positie van de PG moest voor-lopig niet worden vervuld, maar worden waargenomen door de PG van de Nederlandse Antillen, om zo meer afstand scheppen tussen bestuur en OM. Het viel te overwegen een gezamenlijk OM voor de Nederlandse Antillen en Aruba in te voeren. Het gezag van de PG over de politie diende onomstotelijk vast te staan. Verder diende erkend te worden dat de PG een hoge mate van onafhankelijkheid heeft, ondanks de verplichting om bevelen van de Minister van Justitie na te komen. Ten slotte diende de rechtspositie van alle leden van het OM te worden versterkt.

– Het oprichten van een gemengd Nederlands-Antilliaans-Arubaans rechercheteam om continuïteit en effectiviteit van de gezamenlijke aan-pak van de internationale grensoverschrijdende georganiseerde crimina-liteit te realiseren.

– Voor de Landsrecherche (te vergelijken met de Rijksrecherche in Neder-land) bleek het lastig om binnen de kleinschalige Arubaanse verhoudin-gen te functioneren, in het licht van haar bijzondere taak om gevoelige onderzoeken naar overheidsfunctionarissen te doen. Enige afstand en duidelijkheid in gezagsverhoudingen was gewenst. Aanbevolen werd om de twee landsrecherchediensten op de Nederlandse Antillen en Aruba samen te voegen.

De incidentele elementen betroffen de verstoorde persoonlijke verhoudin-gen. Ook waren er vragen rondom een aantal overheidsprojecten:

‘De gebrekkige politieke controle op de regering en het daardoor bestaande gebrek aan openbaarheid maken dat kritische vragen over bepaalde door de regering gedane transacties en verleende opdrachten niet of onvoldoende worden beantwoord. Dit werkt geruchtenvorming en algemene gevoelens van onbehagen in de hand. De commissie doelt hier-bij op de uitbreiding en renovatie van de luchthaven, het Setar Fabela contract, het havenproject en het radarproject.’71

71 Commissie-De Ruiter (1997, p. 21).

Met Nederland sprak Aruba af dat de Landsrecherche zou worden uitgebreid om een van deze zaken uit te zoeken, maar dat gebeurde niet, aldus de com-missie, die vervolgde met te zeggen:72

‘Het is naar de mening van de commissie van het grootste belang voor het vertrouwen in de Arubaanse regering, dat de rond dergelijke zaken levende vragen tot opheldering worden gebracht. Ook als er niets laak-baars is verricht, is het voortduren van de geruchtenstroom schadelijk. De commissie ziet dit echter in de eerste plaats als een zaak van politieke en bestuurlijke controle. Hier ligt een taak voor de volksvertegenwoordiging en ook voor de andere controlerende instanties, zoals de Rekenkamer (…) Zolang het gaat om vragen van politiek en bestuur en er geen concrete verdenkingen zijn van gepleegde strafbare feiten, zijn aan een politieel-justitieel onderzoek bezwaren verbonden. Politie en OM raken zo licht verward in het politieke krachtenspel. Zij nemen in feite een deel van de bestuurlijke controle over. Dat is niet de goede weg. Deze bestuurlijke controle moet dan wel duidelijk en effectief zijn. Deugdelijk bestuur bete-kent hier openheid en controle.’

Een onderzoek door de Rekenkamer van Aruba in samenwerking met de AR van Nederland kon hier ingezet worden. Ook bepleitte de commissie het ont-werpen van een regeling voor politiële bijstand ter vergroting van de capaci-teit van politiekorpsen binnen het Koninkrijk. Ten slotte dienden vanuit Nederland uit te zenden personen beter te worden voorbereid op de Aru-baanse samenleving, zeker bij inzet op gevoelige terreinen als politie en justi-tie.

Het rapport kwam uit in oktober 1996 en leidde na overleg tussen de rijksregering en de Arubaanse regering op 29 november 1996 tot het Konink-rijksbesluit dat bijna alle aanbevelingen ter uitvoering zouden worden over-genomen. Uiteindelijk kwam er geen gemeenschappelijk OM voor de Neder-landse Antillen en Aruba.73

In hoeverre nog steeds sprake is van genoemde problemen komt aan bod in hoofdstuk 9 over de rechtshandhaving.

3.4 Concluderend

In dit hoofdstuk stond de vraag centraal welke aanbevelingen studies bevat-ten die sinds 1993 verschenen met betrekking tot de staat van bestuur en

72 Commissie-De Ruiter (1997, p. 21-22).

73 Het Koninkrijksbesluit vroeg ook om een onderzoek van de ARA en de Algemene Rekenkamer Nederland naar de besluitvorming rond de vier projecten waarover vragen waren gerezen en die De Ruiter noemde (ARA, 1998); de Algemene Rekenkamer was medeverantwoordelijk voor het onderzoek. De rekenkamers waren overigens van oordeel dat de besluitvorming zonder afstemming met hen had plaatsgevonden en strikt genomen dus op gespannen voet stond met hun onafhankelijkheid (ARA, 1998, p. 8-9).

rechtshandhaving van Aruba. We behandelden drie centrale studies uit de tweede helft van de jaren negentig. De aanleidingen tot en aanbevelingen uit deze studies geven een beeld van de zorgen die toen leefden en de oplos-singsrichtingen waar toen aan werd gedacht. De Commissie-Aarts(-Muyale) werd ingesteld om de follow-up op het Protocol van 1993 te monitoren. In haar zesde en laatste rapportage uit 1998 constateerde Aarts dat Aruba een sterke economie had, maar zwakke overheidsfinanciën en dat de verhouding tussen regering en volksvertegenwoordiging onvoldoende evenwichtig was. Op het vlak van deugdelijk bestuur viel het nodige te verbeteren, maar in dit verband wees Aarts op het feit dat de regering Eman op dat moment bezig was aanbevelingen uit het rapport Calidad te implementeren.

Het rapport Calidad was in 1997 opgesteld door de Arubaanse Werkgroep Deugdelijkheid van Bestuur, die in het leven was geroepen naar aanleiding van een door de Arubaanse regering georganiseerd Koninkrijkssymposium. De werkgroep was van oordeel dat de kleinschaligheid van de Arubaanse samenleving tot directe contacten leidde tussen bestuur en burgers, in een mate die de formele regels en democratische procedures op de proef kon stellen. De politiek werd gekenmerkt door partijen die meer een rekruterende dan een representerende functie vervulden. Calidad bepleitte het introduce-ren van rechtspersoonlijkheid voor partijen en het reguleintroduce-ren van hun finan-ciering. Checks and balances die de deugdelijkheid van bestuur moesten waarborgen, dienden te worden versterkt. In het algemeen bepleitte de werk-groep een juridisering van het politiek en bestuurlijk proces, onder meer door de strafbaarstelling van bepaalde ambtsdelicten. Met betrekking tot het administratief apparaat dienden ‘kwetsbare handelingen’ in de sfeer van aanbestedingen en vergunningverlening beter gestroomlijnd te worden, via regelgeving, functiescheiding en controle. Ook dienden de aanbevelingen van controlerende en adviserende lichamen opgevolgd te worden. Benoe-mingen binnen het ambtelijk apparaat dienden niet politiek gemotiveerd te zijn, maar te passen binnen de formatie en transparant te verlopen. De kwali-teit van het personeel zou vooral door scholing moeten worden verbeterd en minder door technische bijstand vanuit Nederland. Zowel bestuur, ambtelijk apparaat als de Arubaanse media en de bevolking dienden zich bewust te zijn van het belang van deugdelijk bestuur. De regering Eman liet in een reactie op Calidad weten de aanbevelingen integraal over te willen nemen.74 In het rapport Met alle respect – verschenen in 1997 naar aanleiding van sig-nalen van een conflict tussen OM en bestuur en van problemen bij de aanpak van grensoverschrijdende criminaliteit – constateerde de Commissie-De Rui-ter een vertrouwensprobleem binnen de rechtshandhaving. De commissie constateerde echter ook dat dit oplosbaar was, dat afspraken dienden te worden nagekomen, dat Nederland zich daarin actief kon opstellen en dat bestuurlijke regelgeving versterkt kon worden. De commissie bepleitte een gemeenschappelijke PG en Landsrecherche voor de Nederlandse Antillen en

74 Zie bijlage 7 voor een overzicht van de realisatie van dit streven.

Aruba, versterking van de rechtspositie van de leden van het OM en de oprichting van een Nederlands-Arubaans rechercheteam voor de aanpak van grensoverschrijdende misdaad. Voorts moest er een bijstandsregeling komen voor de politiekorpsen in het Koninkrijk en Nederland diende uit te zenden personeel beter voor te bereiden op de Arubaanse samenleving. Vragen rond overheidsprojecten dienden beantwoord te worden door samenwerking tus-sen de Arubaanse en Nederlandse rekenkamers. Waar zwakke controle en verantwoording tot geruchten leidden, dienden in de eerste plaats de verant-woordelijke waarborginstituties hun rol op zich te nemen en niet in de eerste plaats politie en justitie.

We kunnen constateren dat de Commissie-De Ruiter en de Arubaanse Werk-groep Deugdelijkheid van Bestuur andere accenten leggen. Waar de laatste pleitte voor ‘juridisering’ en strafbaarstelling van bepaalde ambtshandelin-gen, zocht de Commissie-De Ruiter het overwegend in versterking van bestaande waarborgmechanismen. Politie en OM moesten volgens de com-missie niet verstrikt raken in een politiek krachtenspel, zolang er geen ver-denkingen van strafbare feiten waren. Croes stelde in zijn dissertatie echter dat oplossingen binnen de monistische verhoudingen van Aruba en andere kleine Caribische samenlevingen te gauw worden gezocht in versterking van de parlementaire democratie.

‘Het politieke kader waarbinnen de politicus in de Caribische rijksdelen functioneert is onlosmakelijk verbonden met de maatschappelijke reali-teit van kleinschalige gemeenschappen. (...) Te vaak wordt er van uitge-gaan dat de politieke en bestuurlijke processen wel zoals in Nederland zullen – of in ieder geval behoren te – verlopen, omdat de constitutionele regelingen op de Nederlandse regelingen gebaseerd zijn. Als de processen toch anders verlopen, volgt meestal een conclusie als: de parlementaire democratie functioneert niet goed (…) moet nog groeien, of Nederland moet ingrijpen (en meer onderdelen van Nederlandse regelgeving invoe-ren). Als de Caribische feiten in opstand komen tegen de Europese theorie wordt dus geprobeerd de feiten aan te passen en wordt de toepasselijk-heid van de theorie niet ter discussie gesteld.’75

Volgens meerdere bronnen liet, zoals we ook in hoofdstuk 5 zullen laten zien, het Arubaanse parlement in de praktijk zijn tanden weinig zien. Volgens een van hen moeten daarom andere middelen ingezet worden ‘en dan kom je op de juridisering’. Zoals nog zal blijken volgde de Arubaanse regering deze lijn van redeneren en sloeg de weg in van juridisering om de deugdelijkheid van bestuur te versterken. Het kabinet-Eman leek doordrongen van de noodzaak dat de deugdelijkheid van bestuur versterkt diende te worden en was bereid daarnaar te handelen.

4 Ontwikkelingen in de Arubaanse