Koninkrijksinstituties en de relatie Aruba-Nederland

Het Koninkrijk kent verschillende organen die op enigerlei wijze een rol spe-len bij het waarborgen van deugdelijk bestuur.207 Van deze is de Koninkrijks-regering het hoogste toezichtorgaan in het Koninkrijk der Nederlanden en als zodanig een cruciale waarborginstitutie.208 In andere hoofdstukken kwam de rol van Koninkrijksinstituties op verschillende plaatsen reeds naar voren. In deze paragraaf schetsen wij een beeld op hoofdlijnen van aspecten van de wijze waarop de Koninkrijksregering deze rol vervulde; wij gaan eerst kort in op de rol van de Gouverneur.

De Gouverneur is zowel vertegenwoordiger van de Koninkrijksregering als hoofd van de regering van Aruba en fungeert in beide hoedanigheden als controlemechanisme.209 Als hoofd van de Arubaanse regering heeft de Gou-verneur het recht om te worden geraadpleegd. Dit houdt de bevoegdheid in dat hij kan waarschuwen en aanmoedigen in het wetgevingsproces.210 De Gouverneur kan optreden indien de deugdelijkheid van bestuur in het gedrang komt.211 Dat kan ook het geval zijn wanneer de naleving van rijks-wetten, Algemene Maatregelen van Rijksbestuur en van verdragen hem zor-gen baart. Wanneer een Landsverordening of Landsbesluit met hogere wet-geving en verdragen in strijd is, behoort de Gouverneur ondertekening van deze te weigeren.212 Eén keer weigerde de Gouverneur een Landsbesluit te tekenen, toen hij in 1998 de benoeming van een minister in het kabinet Eman III afwees.213 Zijn besluit is door de Koninkrijksregering bekrachtigd. In ons

207 Tot de Koninkrijksorganen behoren de Koning(in), de gouverneurs van de Landen in het Caribische deel van het Koninkrijk, de rijksministerraad, waarvan de Nederlandse ministerraad en de Gevolmachtigde Ministers deel uitmaken en de rijkswetgever, bestaande uit de Koninkrijksregering (Nederlandse regering en de Gevol-machtigde Ministers), de Staten-Generaal en de Raad van State van het Koninkrijk, die bestaat uit de leden van de Nederlandse Raad van State en gevolmachtigden van de landen). Nehmelman stelt dat ‘ook de Hoge Raad kan worden gezien als Koninkrijksorgaan, aangezien dit rechtscollege alle cassatiezaken beoordeelt bin-nen het Koninkrijk (art. 23 Statuut). Ten slotte kunbin-nen Aruba en de Nederlandse Antillen de Nederlandse Rekenkamer vrijwillig bevoegd verklaren om tevens als Rekenkamer op te treden in hun landen (art. 53 Sta-tuut)’ (2009, p. 37).

208 Vgl. Nauta en Van Gennip Advies (2007, p. 38).

209 Art. 1 lid 1 Reglement van de Gouverneur van Aruba. Dit Reglement regelt de bevoegdheden, verplichtingen en verantwoordelijkheid van de Gouverneur als vertegenwoordiger van de Koninkrijksregering; Koolman (2011, p. 129).

210 Art. 2, lid 2 en 3 Statuut; Koolman (2011, p. 129).

211 Nauta en Van Gennip Advies (2007, p. 38); Reglement van de Gouverneur. 212 Art. 21 Reglement van de Gouverneur; vgl. Koolman (2011, p 129). 213 Tjeenk Willink (2011, p. 29); Koolman (2011, p. 129).

onderzoek is de kwaliteit van het werk van de Gouverneur en zijn Kabinet nauwelijks ter discussie gesteld. Verschillende respondenten waren van oor-deel dat de ouverneur onafhankelijk en onpartijdig te werk gaat.214

De bevoegdheden van de Koninkrijksregering zijn beperkt, maar indien lan-den ernstig tekortschieten mag zij ingrijpen. Artikel 43 van het Statuut lid 1 bepaalt dat: ‘elk der landen zorg (draagt) voor de verwezenlijking van de fun-damentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deug-delijkheid van het bestuur.’ Hoewel dit dus een verantwoordeug-delijkheid van de landen zelf is, valt uit lid 2 van ditzelfde artikel op te maken dat het waarbor-gen van deze rechten een aangelewaarbor-genheid van het Koninkrijk is. Indien geconcludeerd wordt dat een landsorgaan in het Caribische deel van het Koninkrijk niet of niet voldoende voorziet in hetgeen het ingevolge het Sta-tuut, een verdrag, een rijkswet of een Algemene Maatregel van Rijksbestuur (AmvB) moet verrichten, kan de Koninkrijksregering ingevolge artikel 51 van het Statuut bij AMvB de vereiste voorzieningen treffen. Voor Nederland wordt in dit onderwerp in de Grondwet voorzien. De relatie tussen Neder-land en de Caribische Neder-landen is wat dat betreft niet symmetrisch. Oud-minis-ter en oud-voorzitOud-minis-ter van de Werkgroep Deugdelijkheid van Bestuur Croes, merkte dienaangaande op:215

‘De zorg voor de verwezenlijking van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van bestuur is bij de landen en de waarborging daarvan is bij het Koninkrijk (lees Neder-landse organen in de Koninkrijksfunctie). Wij in de West moeten er dus voor zorgen dat alles functioneert zoals het in een rechtstaat behoort en het Koninkrijk (lees Nederland) moet dus controleren of wij dat goed doen, en, als wij het daar aan de overkant, te bont maken, moet het Koninkrijk (lees Nederland) ingrijpen.’

De Koninkrijksregering kan ook wetgevende en bestuurlijke maatregelen van de landen schorsen en vernietigen216 en aanpassingen van de Staatsregeling tegenhouden. Dit laatste is in relatie tot Aruba nog nooit gebeurd.217

De verstandhouding tussen Nederland en Aruba was door de jaren heen niet vrij van complicaties. In hoofdstuk 3 bleek al dat de Arubaanse regering zich in de tweede helft van de jaren negentig ergerde aan de opstelling van Neder-land in relatie tot de rechtshandhaving. Van NederNeder-landse zijde was men in deze periode niet te spreken over de wijze waarop politiek en korpschef acteerden richting OM. Croes spreekt van een delicate balance of powers tus-sen de verantwoordelijken in ‘de West’ en Nederland, in het bijzonder in

rela-214 Respondenten afkomstig uit de rechtshandhaving. 215 Croes (2010, p. 1-2).

216 Art. 50 lid 1 Statuut.

217 Tjeenk Willink (2011, p. 30 in verwijzing naar Borman, 2005). Nauta en Van Gennip Advies (2007, p. 56-57) wijzen ook op de verschillende instrumenten van bijstand en samenwerking tussen Aruba en Nederland, die zijn gebaseerd op art. 36 e.v. van het Statuut. Tot 10 oktober 2010 bestond de Samenwerkingsregeling, die in 75 artikelen gebieden van samenwerking benoemde.

tie tot dergelijke vraagstukken van rechtshandhaving. In 2006 poogde Neder-land in het kader van de aanstaande staatkundige hervormingen, de macht van Den Haag te versterken door de Nederlandse Minister van Justitie, als lid van de Rijksministerraad, bevoegdheid toe te kennen een aanwijzing te geven aan de PG van de toenmalige Nederlandse Antillen. Verzet vanuit het Cari-bisch gebied en een negatief advies van de Raad van State van het Koninkrijk verhinderden dit.218

De relatie tussen het Koninkrijk (in het bijzonder Nederland) en Aruba is gevormd door uiteenlopende gebeurtenissen in de tijd. We kunnen deze op grond van ons onderzoek, dat zich primair op Aruba richt, niet volledig in kaart brengen. Wel schetsen we, op basis van veelal Nederlandse openbare (Kamer)stukken en hetgeen in interviews met respondenten meermaals naar voren kwam, enkele aspecten van de relatie die relevant zijn in het licht van deugdelijk bestuur.

Allereerst leverde Nederland, zoals bleek in hoofdstuk 4, een bijdrage aan het FDA, dat bedoeld is om de zelfredzaamheid van Aruba te bevorderen. De fondsen werden (en worden tot 2014) onder meer ingezet ter versterking van deugdelijk bestuur en in het bijzonder de rechtshandhaving en de vreemde-lingenketen. Na 2009 zijn de stortingen door Nederland in het FDA conform plan gestopt.

Dat schuldsanering in het geval van Aruba – in tegenstelling tot de Neder-landse Antillen – niet nodig was, nam niet weg dat Nederland zich verschil-lende keren bezorgd toonde over de ontwikkeling van de overheidsfinanciën. Dat was reeds zo in de tweede helft van de jaren negentig219 en opnieuw ten tijde van het bewind van de MEP, toen Nederland zich zorgen begon te maken over de oplopende begrotingstekorten en staatsschuld. Die namen toe, ook in de periode dat het economisch beter ging. In 2008 ontving Aruba, zoals in hoofdstuk 4 opgemerkt, van Nederland een substantieel bedrag in het kader van een overeenkomst over de verdeling van de opbrengsten van het Plant Hotel, een zaak die in de voorgaande jaren tot een slepend en soms hoog oplopend conflict met het kabinet Oduber had geleid. De MEP-regering was geruime tijd ontevreden over het bedrag dat Nederland voor zijn deelne-ming wilde betalen. In oktober 2007 was dit voor minister-president Oduber aanleiding om de medewerking van Aruba aan het overleg over de staatkun-dige hervorming op te schorten.220 Aruba kon dit doen omdat artikel 55 van het Statuut bepaalt dat een rijkswet die een wijziging van het Statuut beoogt, zoals bij de hervorming het geval was, de uitdrukkelijke instemming van alle

218 Croes (2010, p. 7-8); zie ook hoofdstuk 9.

219 In juni 2001 verwees de Staatssecretaris van BZK naar een IMF-studie uit 2001 en de waarschuwingen van de Centrale Bank van Aruba dat de ontwikkeling van de overheidsfinanciën begrotingsrisico’s met zich mee-bracht, in het bijzonder de personeelsuitgaven van de overheid, de invoering van het stelsel van pensioen-voorzieningen en de invoering van de Algemene Ziektekostenverzekering (Kamerstukken II, vergaderjaar 2001-2002, 27 916 nr. 1) waarin verslag wordt gedaan van een werkbezoek van een parlementaire delegatie aan de Nederlandse Antillen en Aruba. Bij een eerder bezoek aan Aruba in juni 1999 kwam dit punt ook aan de orde. In Kamerstukken zijn de verslagen van opeenvolgende werkbezoeken terug te vinden.

Koninkrijkspartners vereist.221 Het MoU waarmee de Plant-zaak werd afge-handeld, maakte mede de weg vrij voor de staatkundige hervorming die op 10 oktober 2010 haar beslag kreeg.

De financiering van technische (personele) bijstand was ook een vorm van ondersteuning die Nederland verschafte en die, zoals Croes in 2010 ook stelde, mede gezien kan worden als compensatie voor de schaalnadelen van bestuur op een klein eiland. Volgens Croes worden vanuit Nederland niet altijd de plaatselijke verhoudingen in het Caribische deel van het Koninkrijk ingevoeld. Croes pleitte ervoor dat rechters met ervaring in de West na terug-keer naar Nederland bij konden dragen aan besluitvorming en konden hel-pen wantrouwen weg te nemen.222 Dit punt sluit aan op wat vier responden-ten stelden in relatie tot de personen die vanuit Nederland, meestal voor een periode van vijf jaar, overkwamen om technische bijstand te verlenen.223 Naar hun oordeel verbleven deze vaak te kort in Aruba om begrip te ontwik-kelen voor de lokale situatie; het verloop onder bijstanders was bovendien hoog. Een punt van frictie kon ook de honorering van deze bijstanders zijn, die soms aanzienlijk meer verdienden dan Arubaanse ambtenaren.224 De vestigingsplaats van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie na het ingaan van de nieuwe Koninkrijksverhoudingen was één van de zaken die naar voren kwamen in de brief van de Staatssecretaris van BZK van 25 april 2009. Volgens een hoge ambtenaar meende de Arubaanse regering dat vesti-ging op het eiland goed zou zijn voor de uitstraling, de economie en het onderwijs van Aruba. Omdat uiteindelijk volgens de staatssecretaris geen overeenstemming met Aruba kon worden bereikt, werd het land op dit punt in 2009 door het Koninkrijk ‘overruled’. Het Hof en de daarbij behorende grif-fie zetelen formeel in elk van de landen van het Koninkrijk, maar werden fysiek gevestigd op Curaçao. De zittingen van het Hof kunnen in principe op ieder van de eilanden plaatsvinden.225

Zoals al bleek, maakte Nederland zich in april 2009 ook zorgen over de mede-werking van de toenmalige Arubaanse regering aan diverse verbeterplannen in de vreemdelingenketen en binnen de rechtshandhaving, kwesties die wij in hoofdstuk 8 en hoofdstuk 9 behandelen. Tevens ontving de staatssecretaris signalen van integriteitskwesties (zie hoofdstuk 7). Een bron van deze

signa-221 Nehmelman (2009, p. 46). 222 Croes (2010, p. 12).

223 Zo draagt Nederland ten behoeve van waarborging van rechtszekerheid en mensenrechten bij aan de recht-spraak door personele bijstand te leveren aan het gemeenschappelijk Hof van het Caribische deel van het Koninkrijk en de OM’s van de landen. Met de bijstand zijn jaarlijks gemiddeld 22 rechters en gemiddeld tien officieren van Justitie beschikbaar gesteld (Rijksbegroting, hoofdstuk IV, 2011, zie www.rijksbegroting.nl/2010/ voorbereiding/begroting,kst132820b_4.html. De rijksbegroting voor 2011 meldt dat de veranderingen in de staatkundige structuur van oktober 2010 hierin geen verandering zullen brengen.

224 Zo ontvangen leden van de rechterlijke macht een toeslag op het lokale salaris. Croes stelde dat ‘op grond van de nieuwe inschaling van leden van het OM – die en marge van de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof wordt ingevoerd – op Aruba een substituut officier met 9 dienstjaren meer verdient dan onze minister-presi-dent’ (Croes 2010, p. 5). Twee respondenten uit de rechtshandhaving.

225 Per 10 oktober 2010 zijn de bij het Hof aangesloten landen: Aruba, Bonaire, Curaçao, Saba, Sint Maarten en St. Eustatius (http://gemhofvanjustitie.org/). Vgl. art. 15 lid 3 van de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof.

len was mede de Vertegenwoordiging van Nederland in Oranjestad (VNO).226 Een weekbericht van VNO dat begin 2009 onbedoeld in de openbaarheid kwam bevatte informatie, afkomstig van een gesprekspartner van VNO, en schetste een weinig vleiend beeld van de politieke verhoudingen binnen de MEP en tussen de regering en het OM. Minister-president Oduber sprak van ‘onherstelbare schade’ aan de relatie met Nederland en Minister van Justitie Rudy Croes beschuldigde Nederland van spionage.227 Na vragen uit de Tweede Kamer besloot de Nederlandse regering dat er een onderzoek moest komen. De MEP-regering stelde aanvankelijk alleen onderzoek door een Aru-baanse instantie acceptabel te vinden. Een respondent uit de MEP meende dat de regering destijds zich vooral had gestoord aan wat zij zag als optreden van Nederland op basis van ‘roddels’.

Al met al waren de verhoudingen tussen Nederland en de MEP-regering geruime tijd moeizaam tot ronduit gespannen.228 Daar kwam bij dat de MEP de nadruk legde op Arubaanse autonomie in koninkrijksverband.229

De AVP-regering die in 2009 aantrad, stond meer op het standpunt dat bin-nen het Koninkrijk samenwerking het uitgangspunt moest zijn – niet alleen met Nederland overigens maar ook met andere landen en de Europese Unie. Tot dusver hadden volgens deze regering binnen het Koninkrijk een gemeen-schappelijke visie en agenda ontbroken, en overheersten wantrouwen en politieke conflicten.230 De regering meende ook dat, waar mondiaal de uitda-gingen toenamen en landen strategische partnerschappen aanuitda-gingen, Aruba dat ook moest doen. Dat zou onder meer kunnen door zich nadrukkelijker te oriënteren op de Europese Unie, en in het bijzonder op de status van ultra-perifeer gebied (UPG). Deze UPG-status biedt mogelijkheden en schept

ver-226 VNO vertegenwoordigt Nederland bij de regering van Aruba. Daarnaast kunnen Europese Nederlanders er terecht voor vragen over hun rijbewijs, stemrecht of voor consulaire bijstand in noodsituaties (www.rijksover-heid.nl). Respondenten opperden dat de terughoudende opstelling van Nederland in reactie op dergelijke sig-nalen was ingegeven door de wens te voorkomen dat Aruba de staatkundige hervormingen zou tegenhouden, zoals ook de gang van zaken rond het Plant Hotel in 2007 toonde.

227 ‘Aruba beschuldigt Nederland van spionage’, Amigoe, 5 februari 2009. Respondenten bevestigden de gang van zaken rond het ‘lek’, dat eigenlijk geen lek was. Het bewuste bericht was per abuis, behalve naar de minister van Justitie en de Staatssecretaris van BZK, ook naar een Arubaanse ambtenaar gemaild, die het ver-volgens aan een minister verstrekte.

228 Uitspraken van leden van de PVV in de Tweede Kamer speelden hierin ook een rol. Een voorbeeld is een motie waarin lid Brinkman de regering verzoekt om ‘initiatieven te nemen om te komen tot het verbreken van alle staatsrechtelijke banden met de Nederlandse Antillen en Aruba’ (Kamerstukken II, vergaderjaar 2007-2008, 31 200 nr. 21).

229 De MEP-regering kwam ook met Nederland in aanvaring over de Nederlandse plannen voor een visumplicht voor Antillianen en Arubanen, die de gelijkheid van burgers binnen het Koninkrijk aan zou tasten, alsook over de Nederlandse wens dat het homohuwelijk ook in het Caribische deel van het Koninkrijk zou worden erkend, wat niet overeen zou komen met de plaatselijke cultuur. Over dit laatste punt merkt de Raad van Advies in een andere context overigens op: ‘hoe de bevolking van Aruba denkt over gelijkgeslachtelijke huwelijken is (...) nimmer empirisch onderzocht’ (RvA, 2011, p. 47).

230 ‘De relatie tussen de Koninkrijkspartners heeft zich gedurende deze periode vooral gekenmerkt door onder-ling wantrouwen. Hierdoor is nimmer bewust gezocht naar de gemeenschappelijke belangen die de basis zouden moeten vormen voor een gezonde samenwerking. Evenmin is er sprake geweest van het formuleren van een toekomstvisie voor het Koninkrijk, waarbij wordt nagegaan hoe – uitgaande van de gemeenschappe-lijke belangen – synergie en een win-winsituatie voor de Koninkrijkspartners kan worden bereikt. Er is dan ook nooit getracht een agenda voor het Koninkrijk vast te stellen en bestaat er al meer dan een halve eeuw een ‘Koninkrijksregering’, zonder een regeerprogramma. Het gevolg is dat het Koninkrijk zich niet tot een stra-tegisch partnerschap heeft kunnen ontwikkelen. Daarentegen is het onderling wantrouwen blijven bestaan, hetgeen heeft geresulteerd in slepende politieke conflicten’ (Visie Arubaanse regering op het Koninkrijk, december 2010); vgl. Eman (2011, p.155 e.v.).

plichtingen. Dit zou Aruba voordeel op kunnen leveren en zo kon men een ‘krampachtige defensieve houding’ ter bescherming van de ‘autonomie’ ver-mijden. Ook Nederland diende zich te realiseren dat hier iets te winnen valt. Nederland zou het ontwikkelen van een visie op het Koninkrijk echter in eer-ste instantie als een Nederlandse aangelegenheid zien. Tegelijk zouden er weeffouten in het Statuut zitten die Nederlandse instellingen eenzijdig bevoegdheden toekennen, wat het wantrouwen in het Caribische deel van het Koninkrijk voedde. De AVP-regering bepleitte daarom het versterken van Koninkrijksinstituties en intensivering van samenwerking tussen instituties in Nederland en de landen in het Caribisch gebied – politieke partijen, parle-menten, adviesorganen. In mei 2011 leek in ieder geval op een aantal punten de samenwerking inderdaad te worden verdiept, zoals tussen de Staten en de Tweede Kamer.231