Internationale organisaties

6.4.1 Inleiding

Ook internationale organisaties kunnen de kwaliteit van bestuur van een land beïnvloeden. Dat bleek wel uit reacties in Aruba op twee rapporten van internationale organisaties, die wij in deze paragraaf behandelen. Het eerste betreft het rapport uit 2009 van de Financial Action Task Force (FATF), het tweede een rapport uit 2008 van het European Committee for the Prevention

361 Drie respondenten van waarborginstituties. Ter vergroting bij diensthoofden van bewustwording van interne beheersing worden volgens ingewijden ook acties ondernomen, bijvoorbeeld een cursus over doelstellingen, risicoanalyse en control activities.

362 Drie respondenten van waarborginstituties. Ook de ARA ontvangt alle rapporten van de CAD.

of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT), een comité van de Raad van Europa.

6.4.2 Het rapport van de FATF

De FATF is een intergouvernementeel beleidsvormend orgaan dat waakt over de voortgang van de implementatie door staten van de wetgeving en instru-menten, die witwaspraktijken en terrorismefinanciering tegen moeten gaan.363 In dat kader rapporteert zij over en aan de aangesloten landen. In oktober 2009 verscheen het zogeheten Mutual Evaluation Report inzake Aruba.364 Het rapport kwam tot stand na een uitgebreid onderzoek bij onder andere banken, de vereniging van verzekeraars en betrokken overheidsdien-sten, zoals de Centrale Bank, het Meldpunt Ongebruikelijke Transacties (MOT) en het KPA.365

Aruba scoorde volgens de FATF slecht op verschillende criteria inzake de stand van zaken rond de bestrijding van witwassen en de financiering van terrorisme. Bij dertien van de zestien belangrijkste bevindingen en aanbeve-lingen oordeelde de FATF kritisch tot zeer kritisch over Aruba. De FATF plaat-ste vraagtekens bij de weerbaarheid van de financiële sector tegen witwassen en de financiering van terrorisme.366 Wat terrorismefinanciering betreft was overigens het feitelijke risico niet groot, alleen de strafbaarstelling ervan ont-brak.

De FATF stelde dat veel financiële activiteiten niet gereguleerd waren of ten onrechte niet onder toezicht vielen. Bestaande wetgeving bevatte nog te veel lacunes en onduidelijkheden.367 Toezichtactiviteiten van de Centrale Bank Aruba en het MOT waren volgens de FATF onvoldoende op elkaar afge-stemd.368

Twee respondenten van de regering en de rechtshandhaving achtten de kri-tiek van de FATF buiten proportie, onder andere omdat het rapport onvol-doende rekening zou houden met kenmerken van het Arubaanse (en Neder-landse) wetgevingsraamwerk. Zo toonde de FATF volgens respondenten uit de rechtshandhaving geen begrip voor de meldingssystematiek die Aruba van Nederland heeft overgenomen en waarbij een onderscheid wordt aange-bracht tussen ongebruikelijke en verdachte transacties. Het zou er bij de FATF niet in hebben gewild dat een ongebruikelijke transactie niet automa-tisch verdacht is. Aruba had in zekere zin de pech dat het eerder was

geagen-363 www.fatf-gafi.org. 364 FATF (2009).

365 Zie ook de online bijlage (www.wodc.nl) voor een beknopte bespreking. 366 Vgl. het jaarverslag van de Centrale Bank Aruba over 2009 (CBA, 2010, p. 40-43).

367 ‘In general, Aruba’s system of AML/CFT preventive measures is incomplete and lacks coherence and effecti-veness. Aruba should urgently review the structure of the regime, including the legislation and dedicate more resources to the agencies in charge of AML/CFT. Aruba should also give clearly defined tasks and priorities to each of those agencies,’ aldus een conclusie van het FATF-rapport (www.fatf-gafi.org).

368 Overigens was de FATF in een studie uit 2010 positief over Aruba’s aanpak in de voorgaande jaren van de gelegenheid voor witwassen in de Free Trade Zone (zie ook hoofdstuk 9) (FATF, 2010).

deerd door de FATF dan Nederland, dat op dit punt waarschijnlijk hetzelfde commentaar tegemoet kon zien.

Vanwege de ernst van de kritiek zou de FATF scherp gaan toezien op de implementatie van de aanbevelingen. De nieuwe regering zegde toe serieus werk te maken van de implementatie van de aanbevelingen,369 een proces dat tijdens ons onderzoek in volle gang was. In november 2010 zond de rege-ring de Ontwerp-Landsverordening voorkoming en bestrijding witwassen en terrorismefinanciering naar de Raad van Advies; 370 tevens werkte de regering aan wetgeving die de identificatie bij financiële dienstverlening beoogt te ver-sterken.371 De invoering van de ontwerp-Lv voorkoming en bestrijding wit-wassen en terrorismefinanciering was voorzien per 1 januari 2011 maar liep vertraging op, met name doordat een Invoeringsverordening nog ontbrak, althans volgens Amigoe. Deze lag op het moment van schrijven bij de Raad van Advies.372

6.4.3 Het rapport van de Raad van Europa / CPT

De naleving van de mensenrechten wordt onder andere gemonitord door het CPT, dat een verlengstuk is van de Raad van Europa en zijn werk een aanvul-ling acht op dat van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.373 Het CPT richt zich specifiek op artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rech-ten van de Mens, dat bepaalt dat niemand zal worden onderworpen aan mar-teling of inhumane of vernederende behandeling of straf. Dit recht vindt nadere uitwerking in het Europees Verdrag ter voorkoming van marteling of inhumane of vernederende behandeling of straf van 1989. Als zodanig onder-zoekt het CPT of de behandeling van gevangenen door de lidstaten van de Raad van Europa in overeenstemming is met dit Verdrag.

Het CPT rapporteerde ook over het Koninkrijk. Een vierde rapport over het Koninkrijk dateert van 2008 en het tweede deel hiervan gaat specifiek over Aruba. Het bezoek aan Aruba vond medio 2007 plaats en het resulterende

369 Zie ook de brief d.d. 8 december 2009 die de Minister van Financiën, mede namens de Staatssecretaris van BZK en de Minister van Justitie stuurde aan de voorzitter van de Tweede Kamer, (FM09-2409, Verslag FATF plenaire vergadering oktober 2009).

370 ‘Ontwerp-Landsverordening houdende nieuwe regels voor de identificatie en verificatie van diensten en de melding van ongebruikelijke transacties ter voorkoming en bestrijding van witwassen en terrorismefinancie-ring bij de verlening van bepaalde diensten’ (Landsverordening voorkoming en bestrijding witwassen en ter-rorisme financiering), ingekomen bij de Raad van Advies op 5 november 2010. Advies: voortgezet in 2011, kenmerk: 217-10, Raad van Advies, Jaarverslag 2010, p. 43. Andere wetgeving die in 2010 door de RvA werd ontvangen betrof de Ontwerp-landsverordening houdende wijziging van het Wetboek van Strafrecht van Aruba (AB 1991 nr. GT 50) en de Landsverordening meldplicht ongebruikelijke transacties (AB 1995 nr. 85) (herziening strafbaarstelling terrorismefinanciering, uitbreiding kring toezichthouders MOT) en het Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van art. 2, eerste lid van de Sanctieverordening 2006 (AB 2007 nr. 24 Sanctiebesluit bestrijding terrorisme- en terrorismefinanciering).

371 Croes, G.G.M., 2010, ‘AML/CFT Recent Developments’, presentatie Symposium Enhancing Integrity in the Dutch

Caribbean, 15 november 2010, op www.cbaruba.org. De presentatie bevat een gedetailleerd overzicht van de

maatregelen.

372 ‘Regelgeving tegen witwassen en financiering terrorisme nog niet klaar’, Amigoe, 9 mei 2011.

373 ‘The CPT was set up by the Council of Europe’s “European Convention for the Prevention of Torture and Inhu-man or Degrading Treatment or Punishment”, which came into force in 1989.’

rapport kan als uitermate kritisch worden bestempeld, met name wat betreft de situatie in politiecellen.

In de politiecellen in Aruba zou sprake zijn van fysiek en verbaal geweld door de politie, het opsluiten van vreemdelingen en zeer barre leefomstandighe-den. Toegang tot artsen of medische hulp zou er moeilijk, zo niet onmogelijk zijn. Ook het Centrum voor opvang van illegale asielzoekers was op veel pun-ten vatbaar voor verbetering. In het reguliere gevangeniswezen (KIA) waren de omstandigheden minder alarmerend. Daar waren sinds een vorig onder-zoek van het CPT in 1994, verbeteringen doorgevoerd, maar er was volgens het comité nog wel sprake van gevallen van onder andere slechte behande-ling van gedetineerden door het personeel en onderbehande-linge agressie tussen gedetineerden. Te veel personen waren in een cel geplaatst en er waren te weinig activiteiten voor de gedetineerden, aldus het CPT.

Op grond van artikel 8 lid 5 van het Verdrag deed het CPT het dringende for-mele verzoek om de politiecellen per direct te sluiten.374 Aruba heeft hier gevolg aan gegeven. Het comité produceerde alleen al voor Aruba acht pagina’s met aanbevelingen375 en wilde binnen een halfjaar een implementa-tieplan van het Koninkrijk zien. De Rijksministerraad besloot dat Aruba elk halfjaar een voortangsrapportage zou opleveren.376

Uit de rapportages tot mei 2010 komt naar voren dat inderdaad verbeterin-gen, werden doorgevoerd, met name met betrekking tot de politiecellen.377 Arubaanse inspecties van het gevangeniswezen krijgen vorm en de leefom-standigheden voor arrestanten zouden op enkele punten verbeterd zijn. Een aantal belangrijke aanbevelingen zijn echter (nog) niet gerealiseerd, zoals adequate toegang van arrestanten tot medische hulp. In 2011 zal het CPT opnieuw een bezoek brengen aan Aruba.378

GRECO

Net als het CPT is ook de Group of States against Corruption (GRECO) inge-steld door de Raad van Europa (in 1999). Het doel van deze organisatie waar Nederland en 48 andere landen bij zijn aangesloten, is het vergroten van de wettelijke, institutionele en praktische capaciteit van lidstaten ter bestrijding van corruptie, onder meer door periodieke evaluaties.379 In de derde en meest recente evaluatieronde stonden anticorruptiewetgeving en de transpa-rantie van partijfinanciering centraal (zie paragraaf 5.2.2). GRECO sprak zich richting Nederland ook uit over het Caribische deel van het Koninkrijk,

waar-374 CPT (2008, p. 67). 375 CPT (2008, p. 95-103).

376 De Lange en Vegter (2010). Dit meest recente rapport is al voorafgegaan door twee eerder gepubliceerde stu-dies.

377 De Lange en Vegter (2010, p. 6).

378 Aldus het CPT op zijn website, zie ‘States to be visited by the Council of Europe anti-torture Committee in 2011’, www.cpt.coe.int/en/visits/2010-12-09-eng.htm.

379 Website van Raad van Europa en GRECO: www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco. De landenrapportages zijn vanaf hier te downloaden. In de rapporten van de eerste twee evaluatierondes (2002 en 2005) wordt het Cari-bische deel van het Koninkrijk niet besproken.

onder Aruba. Dit viel namelijk buiten het toepassingsbereik van de Criminal Law Convention on Corruption die Nederland in 2002 ondertekende.

‘Moreover, GRECO recommends that due priority be given, in the process of political reform currently underway in the Kingdom of the Nether-lands, to ensuring that the legislation of all countries in the Kingdom is in line with the Convention and its Additional Protocol.’380

Uit bovenstaande blijkt dat de aanvullende waarborgrol van internationale instituties zoals de FATF, het CPT en de GRECO aanzienlijk kan zijn. Deze instanties kunnen een beroep doen op internationale verdragen. Ongunstige rapportages kunnen de reputatie van een land aantasten en dat kan stimule-ren tot het aanbstimule-rengen van verbeteringen. De invloed van internationale instituties loopt voor een belangrijk deel via het Koninkrijk, dat mede bepaalt bij welke verdragen en internationale afspraken Aruba betrokken is.

6.5 Concluderend

In dit hoofdstuk gingen wij na in hoeverre de waarborginstituties in de onderzoeksperiode beschikten over het instrumentarium dat hun werk ver-eiste, de eventuele tekortkomingen daarin, hun capaciteit en de relatie met de Arubaanse instituties die wel over doorzettingsmacht beschikken, de rege-ring en de Staten (onderzoeksvraag 4).

De Arubaanse waarborginstituties controleren of de regering handelt in lijn met uitgangspunten van doelmatigheid, rechtmatigheid en zorgvuldigheid. Gebleken is dat de waarborginstituties van het Land Aruba op hoofdlijnen beschikten over bevoegdheden die hun waarborgrol mogelijk maken, maar een knelpunt waren enkele procedureel-organisatorische voorzieningen die een adequate respons van de uitvoerende macht moesten borgen. Ook meenden de ARA en de RvA onvoldoende zeggenschap te hebben over de benoeming van eigen personeel, mede vanuit de gedachte dat met meer zeg-genschap de kans op politieke beïnvloeding afneemt.

Wat de organisatorische randvoorwaarden betrof stelden alle waarborginsti-tuties te kampen met vacatures. Het zou lastig zijn om in Aruba voldoende adequaat opgeleid personeel te vinden. De waarborginstituties ondervonden in uiteenlopende mate de gevolgen van onderbezetting. De ARA had op dit punt vermoedelijk de meeste problemen mee en haar productie leek eronder te lijden. Bij de RvA waren de achterstanden in het werk zeer beperkt. De CAD was productief, maar dat kwam mede omdat zij een taak afstootte (con-trole van de jaarrekeningen). Voor de CAD en de ARA was de kwaliteit van de

380 De GRECO onderkent dat Nederland weinig kan doen om de wetgeving van autonome landen zoals Aruba te beïnvloeden, maar zegt te hopen dat de ontwerpwetboeken Strafrecht de vereisten van de Conventie en het Protocol tegen corruptie in dezelfde mate weerspiegelen als de Nederlandse wetgeving (GRECO, 2008, p. 7-8).

administratieve gegevens waar zij hun bevindingen op baseerden een aan-houdend punt van zorg. Zo dreigde een vicieuze cirkel, waarbij onzorgvuldig-heid het toetsen van doelmatigonzorgvuldig-heid en rechtmatigonzorgvuldig-heid in de weg gaat staan. Het grootste knelpunt trof alle waarborginstituties: de zwakke respons op hun bevindingen. Kritiek werd niet zelden politiek geduid, wat kon leiden tot aanvallen en verdachtmakingen, ook in de media. De CAD leek hiervan gevrijwaard, maar haar bevindingen waren niet openbaar en haar aanbeve-lingen werden net als die van de ARA gedurende lange tijd genegeerd. De RvA stelde zelf een nieuwe Landsverordening op, teneinde in de Memorie van Toelichting haar rol en bevoegdheden te verduidelijken en onder de aan-dacht te brengen.

Sinds 2009 lijken enkele veranderingen te zijn ingezet. De relatie tussen Aruba en Nederland klaarde op na het aantreden van de AVP-regering, die een groter gewicht toekent aan samenwerking in koninkrijksverband. Onder de regering van de MEP was sprake van een reeks van conflicten tussen Nederland en Aruba. De ARA, betrokken bij de ontwikkeling van het Compta-bel Bestel, participeert in de inhaalslag die de huidige regering wil maken op het gebied van de jaarrekeningen. Partners uit de wetgevingsketen, waaron-der de Raad van Advies, hervatten in 2010 het wetgevingsoverleg. Na kritiek van de FATF in 2009 en de CPT in 2007 heeft Aruba zich ingezet voor de reali-satie van de aanbevelingen van deze organireali-saties.

In het volgende hoofdstuk staat een aantal integriteitskwesties die in Aruba gespeeld zouden hebben, centraal. De rol en de invloed van de waarborg-instituties komen dan opnieuw aan bod.