Integriteit en corruptie

Zoals gezegd wordt in de good governance-literatuur vaak ingegaan op vraag-stukken van integriteit en corruptie. De drie begrippen worden vaak door elkaar gebruikt, ook al gaat het bij integriteit en corruptie specifiek om (schendingen van) morele of wettelijke normen20 en omvat deugdelijk bestuur tevens doelmatigheid en transparantie. Vooral de literatuur over integriteit en corruptie is rijk aan institutionele verklaringen die relevant zijn voor dit onderzoek.

Corruptie wordt door onder andere de Wereldbank als schadelijk beschouwd voor economische groei en de kwaliteit van de democratie. Er zijn per land specifieke factoren die corruptie helpen verklaren, maar enkele lijken univer-seel:

‘The causes of corruption are always contextual, rooted in a country’s policies, bureaucratic traditions, political development, and social his-tory. Still, corruption tends to flourish when institutions are weak and government policies generate economic rents … The dynamics of corrup-tion in the public sector can be depicted in a simple model. The opportu-nity for corruption is a function of the size of the rents under a public offi-cial’s control, the discretion that official has in allocating those rents, and the accountability that official faces for his and or her decisions.’21

De Wereldbank verwijst hier naar het werk van neo-institutionalist Robert Klitgaard, die dit inzicht in een simpele formule samenvatte:22

20 Fijnaut en Huberts (2002, p. 4). 21 World Bank (z.j.); vgl. Mauro (1997).

22 Klitgaard (1988, p. 75, 1998, p. 6); vgl. Jain (2001) en Sung (2002).

‘C = M + D - A. Corruption (C) equals monopoly power (M) plus discretion (D) by officials minus accountability (A).’23

Monopoly power

‘Monopoly power’ staat in de literatuur voor de macht economic rents te ver-delen. Het woord rents laat zich moeilijk vertalen – gunsten komt het meest in de buurt. Het gaat dan om de interventiemacht van functionarissen, de macht om in te grijpen in de markt, zoals bij de allocatie van banen, subsi-dies, vergunningen en aanbestedingen.

Discretion

‘Discretion’ staat voor de discretionaire ruimte die functionarissen hebben, de ruimte die de regels een actor laten om zijn eigenbelang (of, in het ver-lengde daarvan, dat van zijn potentiële aanhangers, familie of anderen) te laten prevaleren boven het publieke belang, zonder dat hij in strijd komt met een wettelijke regel. Complexe regels en onduidelijke bevoegdheden kunnen leiden tot minder transparantie en zo de discretionaire ruimte vergroten om af te wijken van het publieke belang.24

Accountability

Samengaan van interventiemacht en discretionaire ruimte kan functionaris-sen gelegenheid bieden rents te verdelen ten bate van zichzelf of vrienden en familie. Deze corruptie kan floreren indien functionarissen niet onder toe-zicht staan van controle-instanties, waardoor overtredingen onopgemerkt blijven. Ook kunnen dergelijke instanties in de praktijk tandeloos zijn, waar-door gesignaleerde corruptie ook onopgemerkt en onbestraft blijft:

‘the watchdog institutions that should scrutinize government perfor-mance, such as ombudsmen, external auditors, and the press, may be ineffectual. And special anticorruption bodies may have been turned into partisan instruments whose real purpose is not to detect fraud and cor-ruption but to harass political opponents.’25

Hier kan wel bij aangetekend worden dat de afwezigheid van toezicht niet automatisch tot corruptie leidt. Gelegenheid tot immoreel gedrag vergroot de kans dat sommigen misbruik van hun positie maken, maar het hangt ook af van het ‘intern’ controlemechanisme, het menselijke geweten, van

afzonder-23 Wanneer deugdelijk bestuur de te verklaren variabele is, kan de formule van Klitgaard in omgekeerde vorm worden gebruikt. De aanname is dan wel dat deugdelijk bestuur het spiegelbeeld is van corruptie (centraal in Klitgaards formule), terwijl deugdelijk bestuur eigenlijk breder is. De formule luidt dan: Deugdelijk Bestuur= A-(M+D). We zullen dit ten behoeve van de betooglijn doen in het slothoofdstuk.

24 ‘M+D’ is te zien als de ruimte voor wat de Arubaanse Werkgroep Deugdelijkheid van Bestuur ‘kwetsbare han-delingen’ noemde: ‘Met kwetsbare handelingen worden in dit hoofdstuk bedoeld handelingen door ambtena-ren verricht in het kader van hun ambt en waarbij de mogelijkheid reëel aanwezig is dat zij hun positie, bevoegdheden en kennis op een oneigenlijke wijze kunnen gebruiken met als doel zichzelf of anderen onrechtmatig te bevoordelen’ (Croes et al., 1997, p. 65).

lijke functionarissen of zij van een gelegenheid misbruik maken. Overigens is in de literatuur ook gewezen op een mechanisme van ‘negatieve’ selectie, waarbij integere functionarissen door hun corrupte collegae worden gedwongen het spel mee te spelen of eruit worden gewerkt.26

De effectiviteit van de genoemde waarborginstituties zoals het parlement en de Rekenkamer is cruciaal voor de preventie én bestrijding van corruptie. Rechtshandhavende organen zoals het OM en de recherche, met als ‘sluit-stuk’ de rechterlijke macht, horen daar uiteraard ook bij.27 De effectiviteit van waarborginstituties kan echter worden ondergraven indien deze niet of nau-welijks in de gelegenheid worden gesteld te functioneren of niet onafhanke-lijk kunnen opereren (bijvoorbeeld omdat de machthebbers hun eigen con-troleurs aanwijzen en naar believen kunnen ontslaan). Ook kan het zijn dat de wetgevende en de rechterlijke macht op hun beurt ineffectief zijn in de zin dat zij niet kunnen of willen optreden tegen geconstateerde gevallen van cor-ruptie. Aldus hangt corruptie nauw samen met het functioneren van de for-mele waarborginstituties in een samenleving. Omgekeerd zullen krachtig toe-zicht en handhaving corruptie kunnen beperken. Wat dat aangaat, laat Klit-gaards formule zich ook omschrijven naar een ‘positieve’ variant, waarbij in plaats van ‘C’ wordt gesproken van ‘G’, wat dan staat voor good governance, deugdelijk bestuur. Het resultaat is dan G=A-(M+D). Deugdelijk bestuur is dan de resultante van sterke waarborginstituties enerzijds en beperkte inter-ventiemacht en discretionaire ruimte anderzijds.

Formele instituties – de organisaties en de regels die hun onderlinge relaties bepalen – zijn dus van belang voor de integriteit van het openbaar bestuur. In de analyse van concrete gevallen is het echter ook zaak te kijken naar de rol van informele instituties, door de Wereldbank wel aangeduid als contextuele factoren. Deze zijn, zoals hierboven aangehaald, ‘rooted in a country’s poli-cies, bureaucratic traditions, political development, and social history’. Zo geformuleerd zijn deze variabelen te ruim; wil men ze onderzoeken, dan moeten zij gespecificeerd worden. Het specifieke van de Arubaanse geschie-denis en de informele instituties die daaruit voort zijn gekomen zoeken tal van auteurs in het feit dat Aruba een klein eiland is.28 Kleinschaligheid lijkt een belangrijke invloed te hebben op de maatschappelijke verhoudingen en zo direct of indirect op de effectiviteit van formele instituties.

2.2.3 Kleinschaligheid

Het stelsel van formele instituties in Aruba is grotendeels overgenomen van dat van Nederland. Deze instituties kwamen echter tot stand en functioneren in een samenleving met miljoenen ingezetenen, terwijl Aruba een eiland is

26 Vgl. Simis (1982) met betrekking tot de voormalige Sovjet-Unie. 27 Vgl. Nauta en Van Gennip Advies (2007) met betrekking tot Aruba. 28 Vgl. Oostindie en Sutton (2006) en Croes et al. (1997).

met iets meer dan honderdduizend inwoners. Deze kleinschaligheid kan bij-dragen aan specifieke informele instituties en gedragspatronen en langs die weg aan een ander presteren van overheidsorganisaties.

Om te beginnen zijn de sociale relaties in een kleine gemeenschap relatief multiplex, wat wil zeggen dat mensen elkaar tegenkomen in verschillende sociale rollen.29 Naarmate een politieke gemeenschap kleiner is, neemt de kans toe dat de burger en de functionaris behalve in een formele, ook in een informele relatie staan tot elkaar. Hoe geringer het inwonertal, des te groter de kans dat zij tevens familie, kennissen, buren, vrienden of vijanden van elkaar zijn. Het optreden van de functionaris in zijn formele rol kan daardoor leiden tot sancties en beloningen vanuit zijn sociale omgeving. Wie als bestuurder ongunstig beschikt op een verzoek van een naaste ‘heeft thuis ook wat uit te leggen’; denk aan de politieagent die een bekeuring uitschrijft voor zijn buurman. Voor politici met bestuursmacht betekent kleinschaligheid dat een beslissing die zij nemen, al is het voor een hele branche van de econo-mie, gevolgen kan hebben voor een beperkt aantal direct herkenbare bedrij-ven. De gevolgen van besluiten zijn met andere woorden minder anoniem in een kleine samenleving. Daar komt bij dat hoe minder inwoners een land heeft, des te minder kiesgerechtigden er zijn en hoe zwaarder elke stem weegt. De verleiding om voorkeursbehandelingen te verstrekken aan speci-fieke kiezers of groepen van kiezers is dus relatief groot, wat niet wil zeggen dat het een automatisme is. Multiplexiteit compliceert met andere woorden de onpartijdige vervulling van openbare functies. Waar van overheidswege interventiemogelijkheden bestaan, is ook de kans aanwezig dat functionaris-sen die zullen aanwenden ten bate van de eigen sociale relaties of ten koste van tegenstanders. Kleinschaligheid en interventionisme kunnen dan leiden tot favoritisme en patronage.30

Kleinschaligheid impliceert vaak niet alleen sociale maar ook fysieke nabij-heid. Waar normoverschrijdend gedrag geheimhouding en vertrouwelijkheid vereist, biedt fysieke en sociale bereikbaarheid gelegenheid voor het maken van afspraken. In de woorden van Felson: ‘physical and social contact can facilitate corrupt symbioses’.31 Na verloop van tijd kan het verlenen van gun-sten bepaalde verwachtingen creëren bij de sociale omgeving. Zo ontstaat een zichzelf versterkend proces waarbij informele sociale relaties de vervul-ling van formele rollen blijvend bemoeilijken.

Positieve keerzijde van multiplexiteit en fysieke nabijheid is dat een functio-naris eenvoudiger op zijn misstappen kan worden aangesproken. Ook de fysieke nabijheid, zeker op een klein eiland, maakt functionarissen toeganke-lijker voor de individuele burger.32 Maar ook dan is het risico van favoritisme

29 Verbrugge (1979).

30 Vgl. Oostindie en Sutton (2006) over ‘exaggerated personalism’ dat in kleine landen vaak gepaard gaat met ‘governmental pervasiveness’.

31 Felson (2009).

niet denkbeeldig. Het wordt dan moeilijk het ambt respectievelijk de kiezer van de persoon te scheiden.

Het effect van schaalgrootte op stemgewicht wijst op nog een ander feno-meen. In een kleinschalige samenleving wordt het functioneren van formele politieke instituties verhoudingsgewijs sterk bepaald door het sociaal kapi-taal van de personen die erin opereren. Sociaal kapikapi-taal staat voor de kwanti-teit en kwalikwanti-teit van het sociale netwerk van een persoon.33 Waar iedere stem zwaar telt, moet een politicus een verhoudingsgewijs goede netwerker zijn, wil hij veel burgers ertoe verleiden op zijn partij of op hem te stemmen; dat is het kwantitatieve aspect. Persoonlijke aandacht voor afzonderlijke kiezers levert verhoudingsgewijs veel op en daardoor zullen kiezers en kandidaten een directere relatie onderhouden dan in grote samenlevingen. Kwalitatief gaat het om de statuur – financieel of qua macht – van de leden van het net-werk. Beide aspecten komen samen waar het bezit van veel rijke of invloed-rijke vrienden een politicus in staat stelt nieuwe kiezers te werven en, een-maal aan de macht, dingen voor hen gedaan te krijgen. Het belang van soci-aal kapitsoci-aal bij verkiezingsuitslagen vergroot ook de kansen van een politicus binnen zijn politieke partij. Binnen kleinschalige samenlevingen krijgt de leuze uit de jaren zeventig dat ‘het persoonlijke politiek is’ een bijzondere betekenis. Kleinschaligheid kan dus leiden tot vormen van corruptie: favo-ritisme en patronage. Of dit ook het geval is, hangt zoals gezegd mede af van de effectiviteit van de waarborginstituties. De vraag dient zich dan aan in hoeverre de functionarissen binnen deze instituties zich kunnen onttrekken aan de gevolgen van kleinschaligheid.34

Een praktisch aspect van kleinschaligheid dat de kwaliteit van bestuur beïn-vloedt, is een relatief lage graad van specialisatie. De overheid in een kleine gemeenschap heeft een schaalnadeel omdat zij met minder mensen alle taken moet vervullen die van een overheid in het algemeen verwacht worden. Dit betekent dat er relatief hoge vaste kosten zijn die op de gehele gemeen-schap drukken: ‘Many government functions tend to be very expensive per capita when the population is small, due to the fact that certain expenses are not divisible in proportion to the number of users.’35 Bovendien is de pool van geschikte functionarissen relatief klein ten opzichte van het aantal te ver-vullen publieke taken. Daardoor neemt de kans toe dat functies beschikbaar komen voor mensen met een lagere opleiding, deskundigheid of competen-ties dan in een grotere samenleving geëist wordt.36

De lage specialisatiegraad slaat ook institutioneel neer. Zo heeft een klein land als Aruba slechts één bestuurslaag. Daardoor komen bevoegdheden die in een grotere samenleving over verschillende bestuursniveaus en functies

33 Putnam (1993, 2000); Burt (2000).

34 Oostindie en Sutton (2006, p. 20-24) inventariseerden verschillende effecten van kleinschaligheid op de kwali-teit van bestuur.

35 Briguglio (2003, p. 20).

36 Nauta en Van Gennip spreken in dit verband van statusincongruentie (2007, p. 17); vgl. Oostindie en Sutton (2006, p. 20, 23).

zijn verdeeld, vaker in één hand te liggen. Dit vergroot de interventiemoge-lijkheden van de individuele functionaris; hij gaat bij wijze van spreken niet alleen over een deel van de landsbegroting maar ook over individuele ver-gunningaanvragen. De lage specialisatiegraad raakt ook de controlerende instituties en dat geldt ook voor de civil society, bijvoorbeeld omdat de media minder divers kunnen zijn en bovendien – multiplexiteit – sneller verknoopt kunnen zijn met de politiek.

Kleinschaligheid is dus, vanwege multiplexiteit van sociale relaties, het belang van sociaal kapitaal en een lage specialisatiegraad, een risico voor de kwaliteit van bestuur. Op zichzelf hoeft kleinschaligheid er niet automatisch toe te leiden dat bestuurders formeel meer mogelijkheden hebben om gun-sten te verdelen, maar zij zullen wel vaker in hun functie met bekenden in aanraking komen. De schijn van belangenverstrengeling is dan snel gewekt, ook wanneer de functionaris soms feitelijk maar weinig ruimte heeft om per-sonen te bevoordelen.

De hierboven beschreven elementen van het theoretisch raamwerk bieden ons de gelegenheid om, door verschillende bevindingen ten aanzien van zowel instituties als concrete casus met elkaar in verband te brengen, zicht te krijgen op de vraag hoe ‘duurzaam’ of hoe incidenteel eventuele afwijkingen van deugdelijk bestuur zijn. Bij casus gaat het, zoals verderop zal blijken, om vergunningverlening, de uitgifte van land of het inhuren en benoemen van personeel. Wanneer afwijkingen vooral op één of enkele terreinen van open-baar bestuur en in beperkte periodes voorkomen, ligt het voor de hand van meer incidentele problemen te spreken dan wanneer afwijkingen een grote spreiding laten zien in de tijd en qua gebieden waarop deze te vinden zijn. Gecombineerd met algemenere bevindingen over het functioneren van insti-tuties (wet- en regelgeving, controlerende organen) krijgen we derhalve zicht op het al of niet aanwezig zijn van structurele problemen in de Arubaanse samenleving en het staatsbestuur.