De Arubaanse Werkgroep Deugdelijkheid van Bestuur: ‘Calidad’ Eind april 1995 organiseerde de regering van Aruba op initiatief van de

Gevol-machtigde minister van Aruba in Nederland, de heer A.G. Croes, een Konink-rijkssymposium Deugdelijkheid van Bestuur in Kleine Landen. Aanleiding was het veertigjarig bestaan van het Statuut van het Koninkrijk en in het bij-zonder de aandacht die artikel 43 vraagt voor deugdelijk bestuur. De inleidin-gen bij dit symposium en een weergave van de discussie werden opinleidin-genomen in een bundel met dezelfde titel als het congres. Aan het slot van het sympo-sium stelde de toenmalige minister-president van Aruba, de heer Henny Eman, voor om in Koninkrijksverband een gemengde werkgroep in te stellen met als taak om, mede aan de hand van de resultaten van het symposium, concrete voorstellen te doen voor maatregelen ter bevordering van de kwali-teit van bestuur in Aruba. Dit werd de Werkgroep Deugdelijkheid van Bestuur. De werkgroep diende met realistische voorstellen te komen binnen een vooraf geschetst kader, geënt op de Arubaanse werkelijkheid.59

In 1997 bracht de werkgroep het rapport ‘Calidad’ uit.60 Het rapport had tot doel een proces op gang te brengen ter verbetering van de kwaliteit en inte-griteit van bestuur op Aruba. Het was het eerste rapport waarin expliciet de verbinding werd gelegd tussen de kleinschaligheid van Aruba enerzijds en maatschappelijke en politieke randvoorwaarden en de kwaliteit van bestuur anderzijds. Zo wees de werkgroep op de spanning tussen de interventiebe-voegdheden van de overheid en het gebrek aan personeel en middelen. Ver-der wees de werkgroep op de moeite die het kost om politiek en beleid te objectiveren in een samenleving waarin gezagsdragers en particulieren recht-streeks interacteren:

‘In een kleine samenleving brengen de nauwe sociale contacten een hoge intensiteit van “face to face” interacties met zich mee. Deze zeer directe contacten hebben hun invloed op alle soorten relaties tussen mensen en groepen, zowel die van samenwerking als die van min of meer conflic-tueus karakter. Dat geldt ook voor de relaties die de overheid onderhoudt (…). De feitelijke interacties en percepties over en weer bepalen naast – of vaak in plaats van – de diverse constitutionele regels het bestuurlijk pro-ces en daarbinnen het functioneren van de verschillende actoren, zoals (...) regering en Staten (…) en de politieke partijen.’61

Andere observaties van de werkgroep ten aanzien van polarisatie en patro-nage komen in hoofdstuk 5 van de onderhavige studie aan bod.

Voorstellen ter verbetering van de deugdelijkheid van bestuur moesten vol-gens de werkgroep rekening houden met bovengenoemde omstandigheden

59 De werkgroep bestond uit de heer A.G. Croes (voorzitter), de heer N.E. Henriquez, de heer F.R. de Kort en de heer H. J. Franssen (secretaris).

60 Croes et al. (1997). 61 Croes et al. (1997, p. 45-46).

die ingegeven zijn door kleinschaligheid. Face-to-face interacties waren vol-gens de werkgroep een gegeven, maar een brede mentaliteits- en gedragsver-andering achtte zij zeker nodig. De werkgroep stelde een programma van maatregelen voor dat institutionele waarborgen moest verschaffen tegen risico’s van particularisme. Deze maatregelen werden in december 1997 inte-graal geaccordeerd door de Arubaanse regering.

Het volledige programma van aanbevelingen was bedoeld om voorwaarden te scheppen voor gedrag dat deugdelijk bestuur bevordert. Tegelijkertijd moesten toezicht, controle en sancties ongewenst gedrag afschrikken. De voorstellen van de werkgroep omvatten een zekere mate van ‘juridisering’ van het bestuurlijk handelen door het stellen van procedurele en materiële normen en door een directere inschakeling van politiek onafhankelijke insti-tuten, voor controle op naleving. Het opleggen van sancties zou buiten het politieke proces moeten worden gehouden. De aanbevelingen – die wij hier-onder in cursief weergeven – waren hier-onderverdeeld naar vier terreinen: 1 de positie en het functioneren van politieke partijen;

2 de ambtsvervulling van politieke ambtsdragers; 3 het administratieve apparaat;

4 de relatie burger - overheid.

Ad 1 Politieke partijen

Politieke partijen zouden in sterke mate een rekruteringsfunctie vervullen en te weinig zijn betrokken bij de inhoudelijke formulering van beleidsvoorstel-len. Volksvertegenwoordigers steunen de (regerings)partij vaak onvoorwaar-delijk, wat de ruimte beperkt voor inhoudelijke discussies waarin ook maat-schappelijke organisaties kunnen worden betrokken. De Werkgroep stelde voor het wettelijk raamwerk uit te breiden in de vorm van duidelijke – waar nodig afdwingbare – regels. Deze uitbreiding was volgens de werkgroep nodig ten aanzien van de formalisering en het functioneren van, alsook het verwerven en besteden van financiële middelen door de politieke partij. Aan-bevolen werd om rechtspersoonlijkheid van partijen in te voeren. Wat betreft de financiering van partijen en individuele kandidaten pleitte de werkgroep voor minder risico’s van belangenverstrengeling door middel van een wette-lijke regeling, waarin onder meer met straffen afdwingbare maxima voor de omvang van campagnes en giften worden opgenomen.

Ad 2 Ambtsvervulling politici

Uit het het onder 1 gestelde vloeide volgens de werkgroep voort dat de nood-zakelijke tegenwichten ter waarborging van de integriteit van bestuur niet voldoende worden gerealiseerd binnen het politieke proces, en dat andere ‘checks en balances’ nodig zijn, zoals die van gouverneur, rechterlijke macht, Rekenkamer en media. Voor besluitvorming moesten procedures in acht worden genomen. Voor de ministerraad is dat het Reglement van Orde voor de Ministerraad. De commissie bepleitte uitbreiding van dit Reglement op

meerdere punten. Een voorbeeld is dat ministers niet konden deelnemen aan besluitvorming over aangelegenheden waarbij zijzelf of hun verwanten tot in de derde graad belanghebbende zijn. Omwille van de controleerbaarheid en zuiverheid van de ambtsvervulling was het nodig volstrekte openheid te geven over alle andere functies van politieke en bestuurlijke ambtsdragers. Ook dien-den de ledien-den van de Staten van Aruba een openbare opgave te doen van de functies en belangen inclusief hun vermogenspositie die van betekenis (kun-nen) zijn met betrekking tot hun functie als Statenlid. Overtreding hiervan zou ‘in de sfeer van het strafrecht’ moeten komen te liggen.

Gebieden als vergunningverlening en aanbestedingen zijn extra kwetsbaar voor ongewenste beïnvloeding. De werkgroep achtte daarom extra waarbor-gen nodig bij de uitvoering van wat zij ‘kwetsbare handelinwaarbor-gen’ noemde.62 Zo moest geregeld worden wat te doen bij overtreding van comptabiliteitsbepa-lingen, aan de hand van een wijziging van artikel 31 van de Comptabiliteits-verordening. De werkgroep vroeg bijzondere aandacht voor de compleetheid van specifieke vergunningstelsels en effectieve strafrechtelijke vervolging. Ook zou eventueel verkregen voordeel uit beïnvloeding ongedaan gemaakt moeten worden. Verder wees de werkgroep op het belang van de Rekenka-mer in het controleren van kwetsbare bestuurshandelingen. Aanbevolen werd om – in navolging van Nederland – een onderzoek te doen naar processen van vergunningverlening. Ook diende het risico beperkt te worden dat de over-heid onbedoeld criminele activiteiten faciliteert, bijvoorbeeld bij de verstrek-king van subsidies en vergunningen, of het doen van aanbestedingen. Een equivalent van de Nederlandse Wet BIBOB, die moet voorzien in een Bureau bevordering integere besluitvorming openbaar bestuur, achtte de Werkgroep wenselijk. Anders dan Nederlandse en Antilliaanse ambtsdragers konden Arubaanse ambtsdragers niet strafrechtelijk worden vervolgd voor overtre-dingen van wettelijke regels omtrent hun ambtsuitoefening.63 De werkgroep beval aan om:

‘in het Wetboek van Strafrecht van Aruba te bepalen dat met gevangenis-straf van ten hoogste drie jaar worden gegevangenis-straft de ministers:

– die medewerking verlenen aan landsbesluiten, wetende dat daardoor bepalingen van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, de

62 Met kwetsbare handelingen doelt de werkgroep op ‘handelingen door ambtenaren verricht in het kader van hun ambt en waarbij de mogelijkheid reëel aanwezig is dat zij hun positie, bevoegdheden en kennis op een oneigenlijke wijze kunnen gebruiken met als doel zichzelf of een of meerdere burgers onrechtmatig te bevoordelen’ (Croes et al., 1997, p. 65).

63 Volgens hoogleraar strafrecht in zowel Groningen als Aruba, De Jong (2006), kent Nederland dergelijke straf-bepalingen sinds 1855 (art. 355 en art. 356 Wetboek van Strafrecht). Deze zijn echter nooit gebruikt. De auteur is van mening dat de strafbepalingen te breed van strekking zijn. Waar de werkgroep Calidad sprak over het tegengaan van niet-integer bestuurlijk handelen, zouden de bepalingen tot gevolg hebben dat elk bestuurlijk handelen van een minister dat in strijd komt met een bepaalde regel strafbaar is gesteld (De Jong, 2006, p. 173). In de overwegingen van de wetgever wordt immers gesproken over de waarborging van een zorgvul-dige uitvoering van bestuurstaken door politieke gezagsdragers. Dat is breder, omdat niet elk onzorgvuldig handelen duidt op een gebrek aan integriteit. Ook in de literatuur was kritiek gerezen op de welhaast ‘oever-loze’ strafbaarstellingen. De auteur sluit zijn betoog af met de oproep dat het OM terughoudend zou moeten zijn met vervolging en zich slechts op niet-integer handelen door ministers zou moeten richten (De Jong, 2006); vgl. Sikkema (2007). Zie ook hoofdstuk 9.

Samenwerkingsregeling Nederlandse Antillen en Aruba, de Staatsre-geling van Aruba of enige andere in Aruba geldende wettelijke reStaatsre-geling worden geschonden;

– die uitvoering geven aan landsbesluiten, wetende dat deze niet zijn voorzien van de vereiste medeondertekening door (een) andere mede-verantwoordelijke minister(s);

– die handelingen verrichten, besluiten nemen of bevelen geven, wetende dat daardoor bepalingen van de bovengenoemde wettelijke regelingen worden geschonden;

– die opzettelijk nalaten uitvoering te geven aan één of meer van de bovengenoemde wettelijke regelingen, voor zover deze uitvoering behoort tot hun verantwoordelijkheid of hun uitdrukkelijk is opgedra-gen.’

Daarnaast beval de werkgroep aan om wettelijk vast te leggen dat veroorde-ling voor deze ambtsmisdrijven kan leiden tot ontzetting uit zowel het actief als het passief kiesrecht. Verder zou een strafrechtelijke veroordeling wegens ambtsmisdrijven gevolgd kunnen worden door een civiele procedure tot ver-haal van de financiële schade die de overheid heeft geleden of om financiële voordelen van het onwettig handelen ten goede te doen komen aan de over-heid.

Ad 3 Administratief apparaat

Een goed en transparant functionerend ambtelijk apparaat was een belang-rijke voorwaarde voor deugdelijk bestuur. Zwakke organisatiestructuren moesten worden verbeterd door bijvoorbeeld meer (naleving van) ambtelijke richtlijnen en regelgeving (met name met betrekking tot kwetsbare handelin-gen zoals bijvoorbeeld vergunningverlening en aanbestedinhandelin-gen), functieschei-ding en interne controle.

De werkgroep beval een bewustwordingstraject aan ten behoeve van ambte-lijke integriteit. Verder dienden controlerende instanties in zowel kwantita-tief als kwalitakwantita-tief opzicht optimaal te worden bemand en de instelling, taken en bevoegdheden van de Landsrecherche formeel te worden vastgelegd. Daarnaast diende het beleid van de regering erop te zijn gericht aanbeve-lingen van controlerende instanties op te volgen. De werkgroep adviseerde een aantal zaken om inbreuken op de ambtelijke integriteit te voorkomen en te corrigeren, zoals regelmatige beoordeling van functioneren, het opnemen van concrete criteria voor oplegging van disciplinaire sancties in (bijvoor-beeld) de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht (LMA) en het aan-wijzen van vertrouwenspersonen voor interne klachten van collega’s over disfunctionerende ambtenaren. Noodzakelijk is verder dat de overheid een behoorlijke financiële administratie opzet en bijhoudt. In dit kader wordt voorgesteld om persoonlijke aansprakelijkheid van ambtenaren voor begro-tingsoverschrijdingen te realiseren.

De werkgroep erkende de verworvenheden zoals FINAR en het Masterplan PBR (vgl. rapporten Commissie-Aarts) en pleitte er onder meer voor om het PBR een permanente status te geven. Ook werden andere suggesties gedaan om de ambtelijke organisatie scherp te houden.

Het aanstellingsbeleid was een belangrijk punt van aandacht. De werkgroep gaf expliciet aan dat politieke benoemingen ‘bijvoorbeeld met als gevolg dat ambtenaren ‘blijven thuiszitten’ evenals benoemingen buiten de bevoegde organen om, ongewenst waren en moesten worden bestreden. Zo mogen benoemingen (en bevorderingen) alleen plaatsvinden in vacatures die behoren tot de vastgestelde formatie en met binnen de begroting beschikbare financiële middelen. De procedure voor werving en selectie van ambtelijke medewerkers moet objectief, doorzichtig en controleerbaar zijn. Voor tijdelijke functies zou-den arbeidscontractanten moeten worzou-den aangesteld, die aan dezelfde eisen onderhevig zijn als vaste krachten.

Tekort aan voldoende gekwalificeerd personeel, dat onder meer zou voortko-men uit de kleinschaligheid van Aruba, was tevens punt van aandacht. De overheid zou zich volgens de werkgroep intensief moeten bezighouden met het scheppen van mogelijkheden tot bijscholing – bijvoorbeeld via stages en andere werkervaring in Nederland – in plaats van terug te vallen op techni-sche bijstand uit Nederland. De Werkgroep gaf in overweging om de aanbe-velingen van onder andere de Commissie-Biesheuvel64 op dit punt over te nemen. Verder wees zij op het belang van flexibele honorering van ambtena-ren zodanig dat deskundigheid en bijzondere prestaties worden beloond.

Ad 4 De relatie burger-overheid

Het laatste deel van het rapport handelt over burgerschapszin. Niettegen-staande breed aanwezige gevoelens van nationaal bewustzijn en trots, was het volgens de werkgroep nodig dat de burgers inzien dat de overheid func-tioneert ten behoeve van de publieke zaak en dat zorg en aandacht voor de kwaliteit van die overheid (uiteindelijk) in hun eigen belang is. In het rapport zijn hieromtrent een aantal aanbevelingen terug te vinden, zoals onderwijs aan burgers waaronder ook de jeugd over de staatsinrichting. De overheid moest op haar beurt transparant functioneren (het goede voorbeeld geven). Dit laatste moet worden bevorderd door het definitief invoeren van een Landsver-ordening Openbaarheid van Bestuur (op dat moment in behandeling bij de Staten).

Ten aanzien van bezwaar en beroep wordt gewag gemaakt van de dan net in werking getreden Landsverordening Administratieve Rechtspraak (LAR). Wat betreft de ontwikkeling van de administratieve rechtsbescherming en de afstemming ervan op Aruba, adviseerde de werkgroep onder meer om ont-wikkelingen nauwlettend te volgen en via regelmatige evaluaties het stelsel van bezwaar en beroep te verfijnen.

Voor het welslagen van de hierboven samengevatte reeks van aanbevelingen achtte de werkgroep actieve betrokkenheid van de Arubaanse regering onmisbaar. Zo zou elke minister binnen het programma de nodige maatrege-len moeten nemen voor de tot zijn of haar verantwoordelijkheid behorende diensten en andere overheidsinstellingen – en de minister van Algemene Zaken (AZ) voor algemene maatregelen en de samenhang. Na politieke besluitvorming zou er een ‘integraal implementatieprogramma’ moeten komen in de uitvoering waarvan ook externe expertise vereist kon zijn. De minister van AZ zou bijgestaan moeten worden door een Task Force.

In het nawoord benadrukte de werkgroep dat duurzame maatschappelijke, politieke, bestuurlijke en ambtelijke mentaliteitsverandering een langdurig proces is. Een speciale opmerking wijdde de werkgroep aan de media: ‘Alerte en kritische publiciteitsmedia vormen een belangrijke schakel in de relatie tussen overheid en samenleving en zijn onmisbaar voor het democratische gehalte en de kwaliteit van de overheid, mits de wederzijdse verantwoorde-lijkheden worden gerespecteerd.’65 De werkgroep toonde zich verder bewust van voorstelbare moeilijkheden in de realisering van de aanbevelingen en benadrukte daarom nogmaals het belang van een overheid met plichtsbesef: ‘Een goede overheid werkt bij voortduring aan vergroting van haar eigen kwaliteit.’ De Werkgroep sloot af met een oproep en een wens: ‘De gemeen-schap van Aruba moet zich er voor inzetten dat Aruba het volgend millen-nium kan ingaan als een van de best georganiseerde landen ter wereld. Moge dit rapport daartoe bijdragen.’

De Arubaanse regering sprak begin 1999 in een voortgangsrapportage de ver-wachting uit het verbeterprogramma op korte termijn uit te kunnen voeren.66 Daarbij maakte ze onderscheid tussen wetgeving die eenvoudiger en dus op kortere termijn te realiseren zou zijn en ‘weerbarstige’ onderwerpen. De een-voudige categorie zou onder meer bestaan uit wijzigingen van het Reglement van Orde voor de Ministerraad. Ook de strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers zou eenvoudig te realiseren zijn, alsmede het instellen van rechts-persoonlijkheid van politieke partijen. Als weerbarstige onderwerpen werden aangemerkt de financiering van politieke partijen, BIBOB, de positie van de Algemene Rekenkamer en de herziening van arttikel 31 van de Comptabili-teitsverordening.

65 Croes et al. (1997, p. 73).

66 Kamerstukken I, vergaderjaar 1998-1999, 26 200 IV, nr. 214a, p. 2.