Organisatorische aspecten in de tenuitvoerlegging

Te veel veranderingen in korte tijd in de werkwijze in de JJI’s en daling van het aantal opleggingen hebben een negatieve invloed op de tenuitvoerlegging van de PIJ-maatregel.

Vanaf 2005 hebben zich veel veranderingen voorgedaan in de uitvoering van de PIJ-maatregel. Deze veranderingen hebben het uniform en evidence-based behandelen en opvoeden in JJI’s positief beïnvloed. Echter, de veranderingen hebben op veel verschillende gebieden tegelijkertijd en in kort tijdsbestek plaatsgevonden. Dit heeft ‘projectmoeheid’ bij medewerkers in de hand gewerkt en een juiste implementatie van methodieken vertraagd (zie paragraaf 4.4.3). Daarnaast heeft de afname van het aantal jongeren met een onvoorwaardelijke PIJ-maatregel tussen 2005 en 2008 en de overplaatsing van jongeren met een civielrechtelijke titel naar gesloten jeugd-zorg tussen 2008 en 2010 een negatieve invloed gehad op de uitvoering van metho-dieken en onderwijs. Door de afname van het aantal jongeren met een strafrechte-lijke sanctie konden er verhoudingsgewijs veel minder jongeren deelnemen aan (groeps)gedragsinterventies. Te snelle veranderingen in de werkwijze in JJI’s en daling van de instroom in de PIJ-maatregel hadden dus een negatieve invloed op de tenuitvoerlegging van de PIJ-maatregel.

Door goede monitoring van het strafproces kan redelijk snel bekeken worden of en waar zich daarin veranderingen voordoen.

In het strafproces is de monitoring van gegevens op het niveau van de output van politie, OM en rapporteurs Pro Justitia en rechters redelijk goed vormgegeven (zie hoofdstuk 2). Door deze systematische monitoring kan door onderzoekers redelijk snel bekeken worden of en waar zich veranderingen voordoen en wat deze bete-kenen voor het strafproces en instroom in de PIJ-maatregel en recidive.

Gebrek aan verslaglegging en gebrek aan koppeling van gegevens in het strafproces belemmert de feedback aan en aansturing van betrokkenen.

Gegevens uit systemen van de verschillende ketenpartners zijn niet altijd even goed te koppelen. Zo kunnen gegevens van het NIFP over het aantal aangevraagde dub-belrapportages en adviezen tot oplegging van een PIJ-maatregel van de Pro Justitia-rapporteurs niet makkelijk gekoppeld worden aan vonnissen. Dit betekent dat niet snel zichtbaar is of er een verandering plaatsvindt in bijvoorbeeld het overnemen van adviezen van rapporteurs door rechters. Dit belemmert tijdige aansturing van ongewenste ontwikkelingen.

Daarnaast is de motivering van het al of niet opleggen van de PIJ-maatregel in rech-terlijke uitspraken niet optimaal. Dit belemmert feedback aan rapporteurs over de rol en waarde van hun advies voor rechters bij het al of niet opleggen van een PIJ-maatregel.

Door gebrek aan systematische verslaglegging en monitoring kan (nog) niet objec-tief worden vastgesteld of de PIJ-maatregel wordt uitgevoerd zoals bedoeld en of deze leidt tot gedragsverandering bij jongeren.

Ook bij de tenuitvoerlegging van de PIJ-maatregel, inclusief het STP, is screening, monitoring en verslaglegging van belang. Hiervoor is in 2005 met de komst van werken volgens evidence-based principes meer aandacht gekomen, omdat de nieu-we methodieken verplichten tot het gebruik van screenings- en meetinstrumenten.

In de praktijk van behandeling, opvoeding en onderwijs in JJI’s worden deze instru-menten (c.q. elektronische formulieren) over het algemeen slecht en niet systema-tisch ingevuld (zie onder andere paragraaf 4.4.2). Als redenen hiervoor worden gebrek aan tijd, bekendheid met de instrumenten en inhoudelijke kritiek op de instrumenten gegeven. Daarnaast is de verslaglegging van informatie in dossiers vaak onvoldoende (zie paragraaf 4.3.2, 4.4.8 en paragraaf 5.2.2). Dit gebrek aan screening, monitoring en verslaglegging belemmert (a) het verkrijgen van informa-tie over de uitvoering van de methodieken en (b) informainforma-tiedeling met derden, zo- als andere JJI’s, rechters, DJI en onderzoekers. Het eerste bemoeilijkt feedback naar professionals over de gevolgen van hun handelswijze. Het tweede bemoeilijkt informatieoverdracht bij overplaatsing en bij de beoordeling van de noodzaak tot verlenging van de maatregel en het vaststellen of deze wordt uitgevoerd zoals be-doeld.

Naast het bemoeilijken van de uitvoering van de PIJ-maatregel belemmert slechte screening, monitoring en verslaglegging ook (a) juiste diagnostiek en het vaststel- len van het juiste aanbod aan behandeling, opvoeding en onderwijs voor jongeren, (b) het vaststellen of de jongere het juiste aanbod heeft ontvangen en (c) het bij-houden van verbeteringen in gedrag en motivatie van jongeren. Omdat de informa-tie op deze gebieden niet systematisch wordt vastgelegd, kan niet objecinforma-tief worden vastgesteld of jongeren de juiste behandeling krijgen en of de PIJ-maatregel leidt tot gedragsverandering. Pas in het natraject van de PIJ-maatregel wordt systema-tisch bijgehouden of jongeren de nazorg accepteren en of zij weer recidiveren. Dit kan, door gebrek aan gegevens, echter niet worden gerelateerd aan de manier waarop de PIJ-maatregel wordt uitgevoerd.

Samengevat, door gebrek aan systematische screening, monitoring en verslagleg-ging kan niet objectief worden vastgesteld of (a) de PIJ-maatregel wordt uitgevoerd zoals bedoeld en b) deze leidt tot gedragsverandering bij jongeren. Hierdoor kan ook geen lering worden getrokken die kan leiden tot verbetering van de kwaliteit. Op dit moment zijn er wel initiatieven zoals stichting 180 (zie paragraaf 4.4.3) en de academische werkplaats (zie paragraaf 4.3.3) die bezig zijn een methode voor Routine Outcome Monitoring te ontwikkelen waarin deze aspecten beter worden geregeld.

Door een tekort aan rapporteurs kon de kwaliteit van de Pro Justitia-rapportages in ieder geval tot en met 2008 niet altijd gewaarborgd worden.

Naast monitoring van het gehele proces van advisering, oplegging en uitvoering van de PIJ-maatregel is het ook belangrijk dat er voldoende formatieplaatsen zijn om (a) het proces goed te laten verlopen en (b) het personeel voldoende op te leiden. In de onderzoeken naar de PIJ-maatregel is niet bekeken of er voldoende financiële en personele middelen zijn voor rechters, officieren en de medewerkers van de RvdK. Wel werd in 2008 nog geconstateerd dat er een tekort was aan rap-porteurs Pro Justitia (zie paragraaf 2.3.1). Dit leidde in enkele gevallen tot de inzet van ondergekwalificeerd personeel (zie paragraaf 2.3.2) waardoor de kwaliteit van Pro Justitia-rapportages niet altijd gewaarborgd kon worden. Het is niet onderzocht of dit probleem inmiddels is opgelost.

Bijscholing van professionals in het strafproces is niet optimaal.

Op het gebied van opleiding van voor de PIJ relevante onderwerpen, zoals kennis over het jeugdstrafrecht, kan geconcludeerd worden dat er een cursusaanbod aan-wezig is voor jeugdrechters, jeugdofficieren en rapporteurs (zie paragraaf 2.3.2 en paragraaf 2.3.1). Op onderdelen lijkt dit niet geheel aan te sluiten bij hun behoefte of worden onderdelen niet gevolgd. Daarnaast lijkt vooral de bijscholing op het ge-bied van (a) de laatste ontwikkelingen in het strafrecht voor rapporteurs en (b)

ver-anderingen en effecten van de uitvoering van de PIJ-maatregel voor rapporteurs, jeugdofficieren en jeugdrechters niet voldoende gewaarborgd.

Er is meer aandacht voor het opleiden en begeleiden van het personeel in JJI’s, maar feedback richt zich niet op goede verslaglegging en monitoring.

Sinds het verschijnen van de kritische inspectierapporten in 2007 is in JJI’s meer aandacht gegeven aan het opleiden van personeel (zie paragraaf 4.5). Daarnaast is er een betere begeleiding van het personeel gerealiseerd door een duidelijke rol- en taakverdeling tussen (senior)groepsleiders en methodiekcoaches en door duale aansturing door gedragsdeskundigen en leidinggevenden (zie paragraaf 4.5 en paragraaf 4.2.1). Deze taakverdeling is onder andere vastgelegd in YOUTURN. De begeleiding van personeel door methodiekcoaches richt zich echter vooral op inhou-delijke uitvoering van YOUTURN en niet op andere aspecten zoals het bijhouden van screenings- en meetinstrumenten, verslaglegging, etc. Dit draagt ertoe bij dat de medewerkers niet voldoende feedback ontvangen op hun functioneren waardoor methodieken, zoals YOUTURN maar ook gedragsinterventies, op deze punten niet altijd goed worden uitgevoerd.

Als informatie niet beschikbaar is en niet systematisch wordt teruggekoppeld, blijft onduidelijk in hoeverre de handleidingen van methodieken worden gevolgd. Actoren kunnen dan gaan handelen op basis van eigen inzicht of informatie die zij op andere manieren ontvangen. Het gevaar bestaat dat deze informatie onvolledig en niet actueel meer is en leidt tot kwaliteitsverlies in de uitvoering van de interventie. Er zijn verschillen tussen JJI’s in de aan- of afwezigheid van genoemde knelpunten. De problemen rond systematische gegevensverzameling en begeleiding van het personeel lijken vooral te bestaan tijdens de tenuitvoerlegging van de PIJ-maatregel en minder tijdens het strafproces. Ten aanzien van de tenuitvoerlegging worden in alle onderzoeken verschillen tussen JJI’s geconstateerd in knelpunten en succesfac-toren. De onderzoeken zijn echter geanonimiseerd; de JJI’s worden niet met naam genoemd en dus blijft onbekend of de knelpunten zich steeds bij dezelfde inrichtin-gen voordoen. De inspectierapporten uit 2007 laten zien dat er geen inrichtininrichtin-gen zijn die op alle punten goed scoren. Dezelfde rapporten laten echter ook zien dat bepaalde inrichtingen, die ‘veilig’ werden geacht, op bijna alle gebieden die samen-hangen met een veilig leefklimaat, beter functioneren dan andere inrichtingen. Uit het onderzoek van de Gezamenlijke Inspecties bleek dat een veiliger leefklimaat vooral te maken heeft met de wijze waarop de directie van de inrichting (a) het be-handelbeleid multidisciplinair vorm geeft en (b) de professionele ontwikkeling van medewerkers up-to-date houdt. In 2010 constateerden de Gezamenlijke Inspecties dat alle JJI’s stappen hadden ondernomen voor een veilig leefklimaat. Twee jaar later worden in de onderzoeken, die in het kader van de PIJ-programmering zijn uitgevoerd, nog steeds verschillen gevonden tussen JJI’s op de in de inspectierap-porten genoemde punten (zie hoofdstuk 4). Daarnaast werd voor jongeren die in 2008-2009 verbleven in een inrichting die in 2007 de kwalificatie ‘matig of hoog risico op een onveilig leefklimaat’ kreeg van de inspecties, een relatie aangetoond tussen recidive en ernstig delictverleden (zie paragraaf 6.3). Deze relatie kon niet gelegd worden voor jongeren die in dezelfde periode verbleven in een JJI die in 2007 de kwalificatie ‘laag risico op een onveilig leefklimaat’ kreeg van de inspecties. Dit laat zien dat de, door de inspecties in 2010 geconstateerde, verbeteringen bij het cohort jongeren dat in 2008, 2009 en 2010 in de JJI’s heeft gezeten, nog niet zichtbaar waren.

7.5 Ketensamenwerking

Er is sinds de laatste evaluatie van het jeugdstrafrecht door het WODC in 2001 veel geïnvesteerd in het beter laten samenwerken van de ketenpartners in het strafproces.

In het strafproces zijn het Landelijk Kader Forensische Diagnostiek Jeugd (FDJ), het Justitieel Casus Overleg (JCO), het Landelijk Instrumentarium Jeugdstrafrechtketen (LIJ) en de veiligheidshuizen geïntroduceerd. Het Landelijk Kader FDJ, het JCO en de veiligheidhuizen hebben door middel van overleg verbeteringen gebracht in de samenwerking tussen partners en de afstemming van taken en producten. De samenwerking tussen ketenpartners in het strafproces is verbeterd, maar er zijn verbeteringen mogelijk in de (papieren) informatieoverdracht en afstemming van taken.

Hoewel de overlegstructuur tussen ketenpartners in het strafproces lijkt te zijn verbeterd (zie hoofdstuk 2), zijn er nog verbeteringen mogelijk in de (papieren) informatieoverdracht en afstemming van taken. Met het LIJ, wat op het moment van het verschijnen van dit rapport wordt ingevoerd, kan een stap gezet worden om de informatie-uitwisseling op het gebied van het signaleren van problemen, het screenen van jongeren en het uitvoeren van een risicotaxatie te verbeteren (zie paragraaf 2.2.2).

Ook wat betreft de berechting lijkt op het gebied van informatie-uitwisseling nog ruimte voor verbetering. Zo blijkt dat een duidelijke onderbouwing van uitspraken aan de hand van sanctie- en behandeldoelen maar mondjesmaat is terug te vinden in de adviezen en vonnissen (zie paragraaf 2.4.1 en 2.4.2). Dit kan tot gevolg heb-ben dat de motivering van een advies, vordering of vonnis niet voor alle partijen, waaronder de jongere zelf, begrijpelijk is.

De doorlooptijden van de rapportages zijn niet veel verbeterd, waardoor een deel van de rapportages te laat voor de zitting aanwezig is en jongeren langer in voorlopige hechtenis zitten.

De doorlooptijden van jeugdstrafzaken waarin Pro Justitia wordt gerapporteerd, zijn sinds de invoering van het landelijk kader FDJ nauwelijks verbeterd (zie paragraaf 2.3.1). In 2008 was nog steeds 20% van de rapportages pas op de zitting beschik-baar voor de rechters of moest de zitting worden aangehouden omdat de rappor-tage ontbrak. Dat laatste heeft tot gevolg dat de jongere langer dan nodig in voorlopige hechtenis blijft, waardoor de PIJ-maatregel later van start gaat dan wenselijk is en passende behandeling dus pas later geboden kan worden. Met de recente opheffing van het onderscheid tussen opvang- en behandelinrichtingen kan overigens al eerder (algemene) behandeling aangeboden worden. Echter, aan het weigeren van de behandeling zijn in dat stadium van het proces nog geen conse-quenties verbonden, zoals een verlenging van de PIJ-maatregel, en kan er nog niet worden geanticipeerd op een langdurig traject. Een korte doorlooptijd van jeugd-strafzaken blijft dus van belang voor een adequate aanpak van jongeren. Oorzaken voor de lange duur van doorlooptijden van dubbelrapportages zijn niet systematisch onderzocht. Er zijn aanwijzingen dat het gebrek aan voldoende rapporteurs in 2008 een rol heeft gespeeld. Ook het feit dat het meerdere pogingen kan kosten om een jongere te onderzoeken, kan bijdragen aan een vertraging van het onderzoek. Als de PIJ-maatregel contrair wordt beëindigd, mist men de fase van het STP. Naast de oplegging is de vordering tot verlenging van de PIJ-maatregel een ander belangrijk terugkerend onderdeel van het strafproces. Op dit punt geven medewer-kers van JJI’s aan dat het voorkomt dat de vordering tot verlenging van de

PIJ-maatregel door de rechter tegen het advies van de JJI wordt afgewezen (zie para-graaf 5.2.2). Hoewel dit niet vaak lijkt voor te komen, heeft het wel grote gevolgen. Een jongere heeft dan wel verlof gehad, maar stroomt uit zonder het STP te hebben genoten. Omdat de nazorg wordt voorbereid in het STP, is deze bij afwezigheid van een STP vaak niet goed geregeld.

Onverwachte contraire beëindiging van de PIJ-maatregel lijkt het gevolg van een verschillende nadruk op de criteria die gelden voor oplegging en verlenging van de PIJ-maatregel: ernst van het delict, mate van gevaar voor de samenleving, het belang van de verdere ontwikkeling van de jongere. Behandelaars in de JJI’s lijken vooral de nadruk te leggen op de ontwikkeling van de jongere en de noodzaak tot behandeling (zie paragraaf 2.4.6). Wil een verlengingsvordering worden toegewe-zen, moet echter ook aangetoond kunnen worden dat de inrichting (a) de noodzake-lijke hulp heeft geboden en (b) er desondanks nog aan het gevaarscriterium wordt voldaan. In een aantal gevallen blijkt dit moeilijk aan te tonen, op grond waarvan de rechter de PIJ-maatregel soms eerder beëindigt dan de JJI had voorzien. In gevallen waarin er weinig informatie voorhanden is over het gevaar dat de jongere vormt voor de samenleving, anticiperen JJI’s te weinig op een afwijzing van de vordering tot verlenging.

Tijdens de intramurale fase van de PIJ-maatregel verloopt samenwerking met ande-re aanbieders van zorg beter dan uitwisseling van informatie tussen JJI’s onderling en met onderwijsinstellingen.

Tijdens de intramurale fase van de PIJ-maatregel is samenwerking op verschillen- de gebieden van belang, maar lijkt dit wisselend te verlopen. Ten eerste is er de samenwerking met instellingen van buiten voor het verzorgen van therapieën en interventies die de JJI zelf niet kan bieden. Deze samenwerking lijkt goed te ver-lopen (zie paragraaf 4.4.4). Ten tweede worden veel jongeren met een PIJ-maat-regel overgeplaatst vanwege (a) behandeling in een speciale leefgroep, (b) inci-denten en (c) uitstroom naar de regio van herkomst. Informatie-uitwisseling over deze jongeren verloopt minder goed (zie paragraaf 4.3.2). De eerdergenoemde problemen in verslaglegging zorgen ervoor dat niet alle informatie over de actuele behandeling, opvoeding en onderwijsactiviteiten van jongeren in hun dossier staat. Dit belemmert een snelle en adequate voortzetting van de behandeling van de jon-gere. Met de komst van de netwerk- en trajectberaden sinds 2008 kan de informa-tie-uitwisseling potentieel verbeterd worden. Een derde belangrijke samenwerking is die tussen school en JJI (zie paragraaf 4.2.2). Door een duidelijkere taakverdeling tussen deze beide partijen is, sinds de komst van YOUTURN de informatie-uitwisse-ling verbeterd. Echter, onderwijsmedewerkers ervaren dat de behandeinformatie-uitwisse-ling belang-rijker wordt geacht dan onderwijs en voorts dat zij weinig invloed hebben op deze prioriteitsstelling. Het dilemma wat hier lijkt te spelen, is dat onderwijs aan deze jongeren belemmert wordt door hun gedragsproblemen, maar dat het behandelen van deze gedragsproblemen ook onder schooltijd wordt uitgevoerd en dus van de onderwijstijd afgaat. Als vierde is samenwerking van scholen in de JJI met de scholen van herkomst van belang (zie paragraaf 4.2.2). Informatieoverdracht over de onderwijskenmerken van de jongere is nagenoeg afwezig. Dit belemmert een snelle aansluiting van onderwijs bij het niveau van de jongere. Ook onderhouden scholen in JJIen nauwelijks contact met scholen waar jongeren naar uitstromen. De invoering van netwerk- en trajectberaden heeft de informatie-uitwisseling tus- sen ketenpartners verbeterd, hoewel de afstand tussen regio van uitstroom en JJI belemmerend werkt.

In de fase van het STP en uitstroom uit de inrichting is de samenwerking tussen ketenpartners erg belangrijk voor een goede resocialisatie van de jongere. Op dit

gebied is een aantal belangrijke veranderingen doorgevoerd die deze samenwerking hebben verbeterd. In 2008 zijn de netwerk- en trajectberaden ingevoerd. Hierin wordt al vanaf de binnenkomst in de JJI’s overlegd met de ketenpartners, zoals de RvdK, de reclassering en de gemeente, die de jongeren helpen resocialiseren. Hier-door is de informatie-uitwisseling verbeterd (zie paragraaf 5.1). Wel geldt dat de afstand tussen regio van uitstroom en de JJI een belangrijke factor is in een goede samenwerking. Met name bij jongeren met een PIJ-maatregel is dit een punt van aandacht omdat zij vaak verblijven in een JJI die niet in de regio van uitstroom ligt. Daarnaast wordt opgemerkt dat vooral de samenwerking met gemeenten nog niet altijd goed verloopt. Als vertegenwoordigers van de gemeente bij de netwerk- en trajectberaden aanwezig zijn, wordt dit als positief ervaren. Hoewel de informatie-uitwisseling beter geregeld lijkt dan voorheen, is er weinig zicht bij ketenpartners op wat er gedaan wordt met de adviezen van de trajectberaden door de verschillende ketenpartners. Terugkoppeling op dit gebied lijkt te ontbreken.

De samenwerking tussen JJI en de reclassering is met de invoering van de pilot vrijwillige nazorg verbeterd.

Sinds 2008 is de samenwerking en taakverdeling tussen de volwassenreclassering en de JJI’s ten aanzien van het STP en nazorg (beter) vormgegeven in de pilot vrij-willige nazorg (zie paragraaf 5.3.1). Met de komst van de pilot vrijvrij-willige nazorg is de taakverdeling tussen ketenpartners beter opgeschreven. Tijdens het verlof en het STP blijft de JJI verantwoordelijk voor de jongere zolang de PIJ-maatregel nog niet beëindigd is. Tijdens de nazorg ligt de regie bij de reclassering. Deze taakverdeling wordt echter onduidelijk als een jongere ook nog door de ITB in de nazorg wordt begeleid. De samenwerking uit zich in:

a het opstellen van het STP-plan door de ITB, maatregelplan door de reclassering en de afstemming daartussen;

b het motiveren van de jongere voor de vrijwillige nazorg;

c het regelen van praktische zaken zoals werk, scholing en een woning. Het afstemmen van de STP-plannen en het maatregelrapport verloopt volgens medewerkers goed.

Samenwerking tussen JJI en reclassering is nauwelijks aanwezig als er geen STP is. Hoewel de samenwerking tussen de reclassering en de JJI in het algemeen is ver-beterd, is deze samenwerking nauwelijks aanwezig als de jongere geen STP ont-vangt (zie paragraaf 5.3.1). Dit geldt voor 25% van de jongeren met een PIJ-maatregel. Dit heeft grote gevolgen voor de begeleiding van de jongeren die dan vaak stroef verloopt. Daarnaast vergt, tijdens het STP, ook het motiveren van de