Figuur 45
5e Kaderprogramma 1998-2002*
EU-totaal 2002-2006 Bijdrage
6e Kaderprogramma 2002-2006 TEN Transport 2001-2006 Opleiding + Jeugd Totaal
Naar Nederland
17.500 4.600 3.520 34.596
onbekend 175 onbekend
* Het budget voor de totale periode is circa 15 miljard euro voor de gehele EU.
onbekend
Controle op bestedingen overige geldstromen
De EU-gelden voor projecten voor onderzoek en technologische ontwik-keling worden door de Europese Commissie rechtstreeks, dus buiten de ministeries om, overgemaakt aan derden (vaak zijn dit onderzoeks-instituten en universiteiten). Daardoor zijn er nauwelijks departementale controle-, beheers- en toezichtstaken. De ministers zijn wel betrokken bij de onderhandelingen op Raadsniveau, bij de totstandkoming van het Kaderprogramma.
Bij de TEN-projecten zijn de ministers van Verkeer en Waterstaat (V&W) en EZ jegens de Europese Commissie verantwoordelijk voor de juiste
uitvoering en voor het financieel beheer. Accountantsdiensten van de Ministeries van V&W en EZ hebben reguliere controletaken bij respectie-velijk TEN-Transport en TEN-Energie.
De EU-subsidie voor TEN-Telecom wordt door de Europese Commissie rechtstreeks aan derden betaald. Deze subsidies worden niet gecontro-leerd door de departementale accountantsdienst.
In het beheer van en het toezicht op de uitvoering van de opleiding- en jeugdprogramma’s wordt de Europese Commissie bijgestaan door Europese comités, waarin vertegenwoordigers van de lidstaten zitting hebben. In het Europese Leonardo-Comité en het Socrates-Comité (beide
adviescomités) participeert voor Nederland het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCenW). Behalve dit ministerie is een tweetal intermediaire organisaties betrokken (CINOP en Nuffic), alsmede een aantal sociale partners.
Het Ministerie van VWS en het International Centre van het Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn zijn vertegenwoordigd in het beheerscomité voor het programma Jeugd voor Europa III.
14.4 Nettopositie Nederland
Het verschil tussen het totaalbedrag dat een land in de vorm van afdrachten aan de EU betaalt, en het totaalbedrag dat in de vorm van bijdragen aan dat land door de EU wordt toegekend, bepaalt de budget-taire balans- oftewel de «nettopositie» – van een lidstaat.
De Europese Commissie berekent deze balans sinds de Raad van Berlijn (1999) door de BTW- en BNP-bijdragen van een lidstaat aan de EU te relateren aan de totale ontvangsten van een lidstaat vanuit de EU. Dit verschil wordt vervolgens afgezet tegen het BNP van een land. Een positieve uitkomst van de berekening betekent dat de lidstaat een
«netto-ontvanger» is, een negatieve uitkomt betekent dat de lidstaat een
«nettobetaler» is.
In 2000 was Nederland, volgens deze berekeningswijze, de op twee na grootste nettobetaler van de EU, na Zweden en Duitsland. Het verschil tussen afdrachten aan de EU en de ontvangsten, bedroeg -1737,7 miljoen euro. Dit staat gelijk aan -0,44% van het BNP.92De grootste
netto-ontvanger uit de EU is Griekenland (+3,61%), gevolgd door Portugal (+1,93%) en Ierland (+1,83%).
In Nederland worden vaak andere definities gebruikt om de eigen nettopositie te bepalen. Als de berekening bijvoorbeeld wordt uitgevoerd per hoofd van de bevolking, dan is Nederland de grootste nettobetaler van de EU. In De Staat van de Europese Unie, die wordt uitgebracht door het Ministerie van BuiZa, wordt de nettopositie van Nederland op twee manieren gedefinieerd:93
• de totale afdrachten van Nederland (dus niet alleen BTW- en BNP-bijdragen zoals de EU doet) gerelateerd aan het BNP;
• de optelsom van de netto-afdrachten en ontvangsten van Nederland.
Ook bij deze berekeningswijzen is Nederland de grootste nettobetaler van de EU.
Overigens wordt in geen van deze berekeningen rekening gehouden met allerlei secundaire effecten van het lidmaatschap van de Europese Unie, zoals bijvoorbeeld de positieve effecten op het handelsverkeer door het lidmaatschap van Nederland aan de EU en de verlaging van de rentestand in het kader van de Europese Monetaire Unie.
Nederland verwacht de komende jaren een oploop van de mogelijke totale structurele jaarlijkse afdrachten tot circa 8 miljard euro in 2013. De Nederlandse nettopositie zal in dat geval per saldo verslechteren van ongeveer – 3 miljard euro nu naar ongeveer – 6 miljard euro per jaar na 2006.
De oorzaak van de verslechtering van de nettopositie is drieledig:
– hogere Nederlandse afdrachten voor uitgaven in het kader van de (beoogde) uitbreiding van de EU;
– een kleinere onderuitputting op de EU-begroting;
– enigszins teruglopende Nederlandse ontvangsten uit EU-beleid.
92Bron: website EU, DG Begroting, Tabel
«Operational budgettary balance (after UK correction) based on UK rebate definition»
(september 2001).
93Zie De Staat van de Europese Unie. Tweede Kamer, 2002–2003, 28 604, nr. 1.
Bij de berekening van dit saldo is geen rekening gehouden met mogelijke toekomstige beleidsintensiveringen, noch met besparingen ten gevolge van door het (demissionaire) kabinet-Balkenende gewenste beleids-hervormingen.94
14.5 Conclusie
De opzet van het financieel beheer van EU-geldstromen in Nederland is de afgelopen jaren verbeterd. Zo worden landbouwsubsidies op basis van gecertificeerde declaraties met de Europese Commissie afgerekend, en kunnen betalingen slechts plaatsvinden door erkende betaalorganen.
Met de nieuwe controleverordeningen voor de structuurfondsperiode 2000–2006 lijken de voorwaarden te zijn gecreëerd, althans in opzet, om ook het financieel beheer van structuurfondsen in Nederland te verbe-teren.
De Nederlandse nettobetalerspostitie zal naar verwachting in de komende jaren oplopen. In de berekening hiervan worden allerlei secundaire effecten echter niet meegenomen.
94Zie Tweede Kamer, 2002–2003, 23 987, nr. 15, p. 4.
15 RECHT- EN DOELMATIGHEID BESTEDING EU-GELDEN IN NEDERLAND
De juiste besteding van EU-gelden in Nederland wordt vanuit verschil-lende hoeken gecontroleerd. In dit hoofdstuk worden interne controles door ministeries (§ 15.1.1), door de Europese Commissie (§ 15.1.2), en externe controles van de Europese Rekenkamer (§ 15.1.3) en de Algemene Rekenkamer (§ 15.1.3) kort samengevat. De resultaten van deze onder-zoeken worden in § 15.2 in verkorte vorm weergegeven en in § 15.3 worden op basis van deze resultaten conclusies getrokken over recht- en doelmatige besteding van EU-gelden in Nederland.
15.1 Onderzoek naar EU-geldstromen
Verschillende instanties onderzoeken of de besteding van EU-gelden in Nederland rechtmatig en doelmatig gebeurt: ministeries, de Europese Commissie, de Europese Rekenkamer en de Algemene Rekenkamer.
15.1.1 Interne controle in Nederland
Ieder ministerie dient van de EU-subsidieregelingen die het onder zijn hoede heeft, zelf te controleren of deze juist worden uitgevoerd. Vaak zijn bij deze controles verschillende actoren betrokken: de departementale accountantsdiensten, de Algemene Inspectiedienst van het Ministerie van LNV, de douane en interne controlediensten van bijvoorbeeld product-schappen betrokken.
Declaraties die bij de Commissie worden ingediend voor betaalde landbouwsubsidies moeten vooraf worden gecertificeerd (dit wil zeggen:
van een verklaring worden voorzien dat de declaratie juist is). De
departementale accountantsdienst van het Ministerie van LNV geeft deze verklaring af en verricht daarvoor de controlewerkzaamheden.
Sinds 1 mei 2002 beschikken alle ministers over de bevoegdheid om EU-subsidies tot op het niveau van eindbegunstigden op recht- en doelmatige besteding te controleren.95
Lopende en na afsluiting van de uitvoering van programma’s moeten beheersautoriteiten evaluatierapporten opstellen ten behoeve van de Europese Commissie. In Nederland worden deze rapporten veelal opgesteld door departementale accountantsdiensten en accountants van provincies. De Commissie stelt regels voor de inhoud van de evaluatie-rapporten. In Nederland wordt een beperkte invulling gegeven aan deze verplichtingen. Er is nauwelijks aandacht voor de effecten van het beleid.
15.1.2 Onderzoek door Europese Commissie
De juiste uitvoering van EU-subsidieregelingen in Nederland wordt ook door ambtenaren van de Commissie regelmatig gecontroleerd. Dit is de interne controlefunctie van de EU. Verslagen van de Commissie over deze controles zijn niet openbaar, maar worden rechtstreeks door de
commissie aan de gecontroleerde eindbegunstigde, dan wel aan het betrokken departement gestuurd. Andere, openbare bronnen, zoals de speciale verslagen van de Europese Rekenkamer en het Jaarverslag geven overigens wel een beeld van de uitkomsten van de controles door de Commissie.
95Wet van 17 januari 2002 tot wijziging van de Comptabiliteitswet houdende uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van de besteding van gelden die ten laste komen van de begroting van de Europese Unie (achtste wijziging van de Comptabiliteitswet), Staats-blad nr. 39, 2002.
15.1.3 Onderzoek door Europese Rekenkamer
De Europese Rekenkamer heeft op grond van artikel 248 van het EG-Ver-drag uitgebreide controlebevoegdheden in alle lidstaten. Zowel voor onderzoeken die uitmonden in speciale verslagen, als voor de verklaring van betrouwbaarheid, leggen controleteams van de Europese Reken-kamer bezoeken af in Nederland. Dit gebeurt tussen de tien en twintig keer jaar.
Tijdens die controlebezoeken worden meestal ook eindbegunstigden van een bepaalde EU-subsidie bezocht. Vaak wordt het controleteam van de Europese Rekenkamer vergezeld door ambtenaren van het departement dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van de betreffende subsidie-regeling. Ook ambtenaren van de Algemene Rekenkamer wonen de controlebezoeken soms bij. De bevoegdheid om eindbegunstigden in het onderzoek te betrekken had de Europese Rekenkamer overigens al lang voordat de Algemene Rekenkamer deze kreeg.
In het algemeen bieden de rapporten en verslagen van de Europese Rekenkamer onvoldoende basis om conclusies te trekken over specifieke aspecten van het beheer van EU-gelden en de naleving van EU-regel-geving door de lidstaat Nederland. Niet alle lidstaten worden namelijk in ieder onderzoek betrokken. Bovendien wordt bij bevindingen vaak niet vermeld om welke lidstaat het gaat. De controleaanpak van de Europese Rekenkamer ten behoeve van de verklaring van betrouwbaarheid is namelijk gericht op het afgeven van een verklaring over het financieel beheer Europabreed, niet per lidstaat.
De Europese Rekenkamer zal met ingang van de controle over 2002 de jaarlijkse verklaring van betrouwbaarheid zodanig inrichten dat per sector een (kwalitatief) beeld over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven van EU-subsidies kan worden verkregen.
15.1.4 Onderzoek door Algemene Rekenkamer
Per 1 mei 2002 heeft de Algemene Rekenkamer met de achtste wijziging van de Comptabiliteitswet de bevoegdheid gekregen om de rechtmatige en doelmatige besteding van EU-subsidies tot op het niveau van de eindbegunstigde te controleren. Dit betekent concreet dat de Algemene Rekenkamer behalve bij het Rijk en de daarmee verbonden organisaties ook onderzoek mag doen bij publieke en private instellingen, bedrijven en personen (bijvoorbeeld boeren) die subsidie ontvangen van de EU.
Met deze nieuwe bevoegdheid kan de Algemene Rekenkamer beoordelen of het beheer, de controle en het toezicht van de minister op besteding van EU-subsidies voldoen aan de Europese eisen, zoals deze zijn vastgelegd bij of krachtens de oprichtingsverdragen van de Europese Gemeenschappen.
15.2 Resultaten van onderzoeken
Zoals hiervoor aangegeven verrichten ministeries, de Europese
Commissie, de Europese Rekenkamer en ook de Algemene Rekenkamer regelmatig onderzoek naar de besteding van EU-gelden in Nederland. In deze paragraaf worden enkele resultaten van deze onderzoeken
besproken.
15.2.1 Controlebevindingen ministeries
Op basis van de onderzoeken door departementale accountantsdiensten, de Algemene Inspectiedienst, de douane en interne controlediensten van bijvoorbeeld productschappen doen de ministeries die verantwoordelijk zijn voor een of meer Europese subsidiestromen, jaarlijks verslag van hun controlebevindingen, zowel in accountantsrapporten als in speciale verslagen voor de Europese Commissie.
Zo maken ministeries melding van fraude en onregelmatigheden waarmee meer dan 4 000 euro dan wel 10 000 euro is gemoeid (afhanke-lijk van de geldstroom). Onder «onregelmatigheden» wordt verstaan:
handelingen die in strijd zijn met de regelgeving en onverschuldigde of te hoge, betalingen op grond waarvan de subsidie ten onrechte (tot een te hoog bedrag) wordt of is toegekend.
De Europese Commissie doet jaarlijks verslag van deze meldingen door de lidstaten. De bedoeling is dat lidstaten alles in het werk stellen om ten onrechte uitbetaalde subsidies terug te vorderen.96Als de melding tijdig wordt gedaan en voldoende inspanning wordt verricht om de ten onrechte uitbetaalde gelden terug te vorderen, legt de Commissie geen boete op aan de lidstaat.
Nederland meldde in 2000 en 2001 de volgende gevallen:
Traditionele eigen middelen
EOGFL-Garantie
Structurele maatregelen