13 INLEIDING DEEL 3

Nederland draagt, net als alle andere lidstaten, bij aan de begroting van de EU; jaarlijks rond de 5 miljard euro. Tegelijkertijd ontvangt Nederland ook gelden uit de EU-begroting, in de vorm van subsidies: jaarlijks ongeveer 2,5 miljard euro.

Dit deel van het EU-trendrapport gaat over het financieel management van EU-gelden die Nederland afdraagt aan de EU en ontvangt vanuit de EU en die in Nederland worden besteed. Aan de ontvangstenkant gaat het alleen over EU-beleid waaraan EU-subsidies zijn gekoppeld. Dat geldt lang niet voor al het Europese beleid. Zo is veel nationale milieuwetgeving direct gerelateerd aan het Brusselse beleid, zonder dat voor de lidstaten voor de uitvoering daarvan EU-subsidie kunnen krijgen. Dergelijke

onderdelen van het EU-beleid vallen buiten het bestek van dit deel van het rapport.

13.1 Betrokkenen bij de EU-subsidiegelden en afdrachten aan de EU

Management

In Nederland is een groot aantal organisaties betrokken bij het management van de geldstromen van en naar de EU-begroting. In de voorbereidende fase worden de belangrijkste posities ingenomen door de bewindspersonen van Buitenlandse Zaken (meer in het bijzonder de staatssecretaris van Europese Zaken) en Financiën. Zij oefenen vooral invloed uit op het opstellen van de jaarlijkse EU-begroting. De minister van Financiën is verantwoordelijk voor het coördineren en ontwikkelen van de Nederlandse bijdrage aan het beheer- en controlebeleid voor Europese gelden. Omdat hij nationaal deze verantwoordelijkheid draagt, wijst de minister van Financiën departementen in financieel beheer-brieven ook op tekortkomingen. Deze taken worden uitgevoerd door de Directie Accountancy Rijksoverheid (DAR).

Besteding

Ook bij de besteding van EU-subsidies in Nederland zijn verschillende instanties betrokken, in dit geval zowel op Rijks- als op decentraal niveau, maar ook bedrijven en particulieren.

Het meeste EU-geld komt via het Rijk binnen en wordt van daar uit doorgesluisd naar de uiteindelijke ontvanger (de «eindbegunstigde» – dit kan bijvoorbeeld een boer zijn, of een opleidingsinstituut). Dit geld wordt verantwoord in de rijksbegroting en aanverwante stukken, terwijl de administratie ervan vaak buiten het Rijk plaatsvindt door zogenoemde betaalorganen en beheersautoriteiten. Een dergelijk traject volgen bijvoorbeeld EU-landbouwsubsidies en ook de meeste EU-subsidies voor werkgelegenheidsprojecten. Een ander deel van het EU-geld wordt door de Europese Commissie rechtstreeks, dus zonder tussenkomst van de rijksoverheid, overgemaakt naar decentrale bestuursorganen zoals provincies en gemeenten, of zelfs direct naar de eindbegunstigde. Deze subsidies (bijvoorbeeld voor onderzoek door universiteiten) worden meestal niet verantwoord in de rijksbegrotingsstukken.

13.2 Controlerende instanties in Nederland

De besteding van aan Nederland toegekende EU-subsidies worden door verschillende Europese en nationale instanties en met een verschillende invalshoek gecontroleerd.

Controles vanuit de EU

Vanuit de EU kan de Europese Commissie interne controles uitvoeren.

Daarbij toetst zij de uitvoering in Nederland met name aan de van toepassing zijnde subsidie- en controleverordeningen.

De Europese Rekenkamer verricht op basis van artikel 248 van het EG-verdrag onafhankelijke externe controles. Daarbij controleert zij de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven in Nederland en schenkt zij ook aandacht aan het financieel beheer.

Controles in Nederland

Welke Nederlandse instantie is betrokken bij de controle, is vaak afhan-kelijk van hoe het geld Nederland binnenkomt (via het Rijk of direct op decentraal niveau). De departementale accountantsdiensten zijn veelal verantwoordelijk voor de controle van de gelden die op rijksniveau binnenkomen. Als de uitvoering in handen is van decentrale bestuurs-organen daarentegen, worden vaak accountants van die bestuursbestuurs-organen (bijvoorbeeld accountants van de provincie) ingeschakeld bij de controle.

Op basis van de Comptabiliteitswet heeft de Algemene Rekenkamer de taak om een onafhankelijke externe controle uit te voeren op gelden die via het Rijk lopen, waaronder EU-subsidies. Sinds 1 mei 2002 is de Algemene Rekenkamer bovendien bevoegd tot controle bij vrijwel alle eindbegunstigden van EU-subsidies die níet tot het Rijk behoren, voor zover uit deze subsidies verplichtingen voortvloeien welke bij of krachtens de oprichtingsverdragen van de Europese Gemeenschappen op de Staat rusten.⁷⁵

Aansprakelijkheid ministers

Binnen de Nederlandse, gedecentraliseerde eenheidsstaat is deze verantwoordingswijze en verantwoordelijkheids-verdeling, ook voor de controle, een hele logische. Echter, vanuit de communautaire gedachte, waarin uitsluitend de lidstaten verdragspartij zijn, blijven ministers aansprakelijk voor een wettige en regelmatige besteding van aan

Nederland toegekende EU-subsidies. Immers, de lidstaat wordt vertegen-woordigd door haar regering. De Europese Commissie zal dan ook de lidstaat aanpreken indien zij tekortkomingen in de uitvoering aantreft.

Uiteindelijk kan zij zelfs de lidstaat voor het Hof van Justitie van de EG dagen, maar niet provincies of gemeenten.

Vanuit de gedachte dat ministers aansprakelijk zijn, ook voor EU-regelgeving die door decentrale bestuursorganen op zijn/haar beleidsterrein wordt uitgevoerd, is per 1 mei 2002 een wet van kracht geworden die ministers toezichtsbevoegdheden geeft bij decentrale bestuursorganen die EU-subsidie ontvangen.

Het is niet toevallig dat deze wet tegelijkertijd met de hiervoor genoemde nieuwe bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer van kracht werd.

Het kabinet was namelijk van mening dat van ministeriële verantwoorde-lijkheid (waar de Algemene Rekenkamer op zou kunnen controleren) pas sprake kon zijn als er ook sprake was van ministeriële toezichtsbevoegd-heden. Bij de plenaire behandeling van het wetsvoorstel heeft de Tweede Kamer bedongen dat zij jaarlijks op de hoogte wordt gesteld van alle decentraal beheerde en bestede EU-subsidies en over de inrichting van beheer, controle en toezicht ten aanzien van deze subsidies.

13.3 Leeswijzer

Hoofdstuk 14 bespreekt de uitvoering van EU-beleid in Nederland. Daarbij komen opzet, uitvoering en controle aan bod.

Hoofdstuk 15 gaat in op de rechtmatige en doelmatige besteding van

75Alleen bij natuurlijke personen die géén beroep of bedrijf uitoefenen (bijvoorbeeld studenten) heeft de Algemene Rekenkamer geen wettelijke controlebevoegdheid.

EU-geldstromen in Nederland, op basis van onderzoek van de Algemene Rekenkamer zelf, maar ook dat van andere controleurs, zoals de Europese Rekenkamer.

Hoofdstuk 16 geeft een samenvatting van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar het financieel management van de verschillende soorten geldstromen die Nederland vanuit Brussel ontvangt. De belang-rijkste conclusies uit deze onderzoeken worden in hun samenhang bekeken en er worden voorzichtige conclusies getrokken.

Hoofdstuk 17 geeft, op basis van een inventarisatie die de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij de ministeries en bij een aantal decen-trale bestuursorganen, een beeld van de actuele stand van zaken rond omvang, aard, en het financieel management van de EU-geldstromen in Nederland.

In hoofdstuk 18 worden de belangrijkste bevindingen van dit deel gerecapituleerd.

14 UITVOERING EU-BELEID IN NEDERLAND: BEGROTING,