Figuur 30 In miljarden euro's, prijspeil 1999
Bron: Europese Commissie, Jaarverslag Structuurfondsen 2002, Brussel.
0 5 10 15 20 25 30
136 136 22
22 24 24
5
3 2 1
0,7 0,7
136 22
24
5
3 2 1
0,7
Programmering
Het tweede principe van de organisatie van het structuurbeleid, program-mering, houdt in dat er in perioden wordt gewerkt waarvoor meerjaren-programma’s worden ontwikkeld.
Lidstaten kunnen kiezen uit twee soorten programma’s: óf een enkel-voudig programmeringsdocument, óf een communautair bestek dat weer is uitgewerkt in een aantal operationele programma’s.
Een communautair bestek is een uiteenzetting van de strategie en de prioriteiten van de lidstaat, de specifieke doelstellingen, de bijdrage van de structuurfondsen en de overige financiële middelen. Een lidstaat kan slechts één communautair bestek per doelstelling hebben. Het
communautair bestek moet door de Commissie worden goedgekeurd.
Het operationeel programma is een uitwerking van een communautair bestek. Het is een door de Commissie goedgekeurd document dat erop gericht is het communautair bestek uit te voeren en waarin meerjaren-maatregelen worden beschreven.
Een enkelvoudig programmeringsdocument is één enkel document dat door de Commissie is goedgekeurd en waarin de gegevens zijn samenge-bracht die anders in een communautair bestek en operationeel
programma worden opgenomen.
De Europese Commissie onderhandelt over de inhoud van de
communautaire bestekken, enkelvoudige programmeringsdocumenten en operationele programma’s met de lidstaten en stelt ze uiteindelijk vast. Na goedkeuring van het enkelvoudig programmeringsdocument of opera-tioneel programma gaat de Commissie de eerste betalingsverplichting aan in de vorm van een voorschot van 7%. Volgende betalingen doet de Commissie alleen op basis van werkelijk betaalde en door de lidstaten
gecertificeerde uitgaven. Een saldo van 5% wordt bij de afsluiting van de programma’s betaald nadat de Commissie alle vereiste documenten heeft ontvangen en goedgekeurd.
Voor de periode 2000–2006 zijn er nieuwe financiële prikkels geïntrodu-ceerd om programmamanagers te stimuleren de effectiviteit van
programma’s te vergroten. Door middel van de prestatiereserve wordt een deel van het budget (4%) wordt tot 2003 achtergehouden en dan verdeeld over de programma’s die tot het beste resultaat leiden. Verder is de
«n+2»-regel ingevoerd. Deze wordt hierna behandeld in § 10.2.2.
Partnerschap
Direct verbonden aan het programmeringsprincipe is het principe van partnerschap.45In de programmering dient nauwe samenwerking te zijn tussen de Europese, nationale en bijvoorbeeld regionale en lokale autoriteiten. Ook economische en sociale partners kunnen deel uitmaken van het partnerschap. Het partnerschapsprincipe laat onverlet dat de Commissie bevoegd blijft op het gebied van beheer en uitvoering van de begroting van de EG.
Additionaliteit
Ten slotte geldt bij de uitvoering van het structuurbeleid het principe van de additionaliteit. Dit houdt in dat de EU alleen projecten financiert die zonder de subsidie niet gerealiseerd zouden zijn.46Uitgaven ten laste van de structuurfondsen mogen dan ook niet in de plaats komen van de structurele overheidsuitgaven van de lidstaten maar moeten daar additioneel aan zijn. Deze «additionaliteitseis» wordt op macroniveau voorafgaand, halverwege en aan het einde van de looptijd van de programma’s getoetst.
Programma’s en projecten (het microniveau) worden bovendien nooit volledig bekostigd met geld uit de structuurfondsen. Er is altijd sprake van cofinanciering met middelen uit de publieke of private sector in de lidstaten. Doorgaans wordt 50% van de kosten gedekt door EU-subsidies.
In achterstandsgebieden kan dit aandeel oplopen tot 75%.
10.1.3 Opzet financiële regelgeving Beheer, betaling en toezicht
De algemene bepalingen rondom de structuurfondsen in de periode 2000–2006 zijn neergelegd in Verordening (EG) Nr. 1260/1999 van de Raad.
Voor de periode 2000–2006 is in de verordening nauwkeuriger dan voorheen omschreven hoe verantwoordelijkheden zijn verdeeld tussen de Europese Commissie en de lidstaat. De lidstaat draagt de verantwoorde-lijkheid voor de doeltreffende uitvoering en het toezicht. Zij wijst hiertoe per programma een beheersautoriteit en een betalingsautoriteit aan.
Bovendien roept zij voor elk programma een toezichtcomité in het leven.
De beheersautoriteit is onder meer verantwoordelijk voor:
• de verzameling van financiële en statistische informatie en de verslaglegging over de uitvoering van het programma (30-juni-rapportage);
• de interne controle op de doeltreffendheid en transparantie van de programma-uitgaven;
• de organisatie van de evaluatie halverwege de looptijd;
• bijsturing van de uitvoering op eigen initiatief of op verzoek van het toezichtcomité.
45Artikel 8 van Verordening 1260/99.
46Artikel 11 van Verordening 1260/99.
De betalingsautoriteit draagt zorg voor:
• het opstellen en toezenden van de betalingsaanvraag;
• certificering van de tussentijdse uitgavendeclaraties en de einddeclaratie;
• het ontvangen van de betalingen van de Commissie en de daaropvol-gende betaling aan de eindbegunstigden.
Het toezichtcomité heeft als hoofdtaak toe te zien op de doeltreffendheid en de kwaliteit van de uitvoering van het programma.47Daartoe heeft het de volgende bevoegdheden:
• goedkeuring van het programmacomplement;
• goedkeuring van de selectiecriteria voor te financieren projecten;
• betrokkenheid bij de evaluatie halverwege de looptijd, waar de eerste resultaten, het gebruik van de financiële middelen en het toezicht op de uitvoering worden onderzocht;48
• goedkeuring van jaarverslag en eindverslag.
Voor elk programma moet gedurende de looptijd een zogeheten 5%-controle worden uitgevoerd, ingevolge artikel 10, lid 2 Verordening 438/2001. Deze controle houdt in dat op basis van een «passende
steekproef» 5% van de subsidie wordt getoetst om inzicht te verkrijgen in de effectiviteit van de beheer- en controlesystemen en om de gedane aangiften van uitgaven te controleren. De verordening laat in het ongewisse welk orgaan de controle moet (of mag) uitvoeren; artikel 10 spreekt alleen van «de lidstaten».
Hoewel financiële controle, beheer en toezicht primair verantwoordelijk-heden zijn van de lidstaten, houdt ook de Europese Commissie de vinger aan de pols. Zo houdt ze jaarlijks een vergadering met de beheersauto-riteit en doet ze eventueel aanbevelingen voor aanpassingen in de
uitvoering. Daarnaast heeft de Commissie zitting in het toezichtcomité, als lid met een raadgevende stem. Bovendien kan de Commissie te allen tijde besluiten controles ter plaatse uit te voeren, of de lidstaat daartoe
verzoeken.49 Certificering
Certificering is het afgeven van een waarborg dat financieel beheer en controle op orde zijn. Artikel 9 van Verordening 438/2001 bepaalt dat alle tussentijdse en definitieve uitgavenstaten moeten worden gecertificeerd door een afdeling binnen de betalingsautoriteit die functioneel onafhan-kelijk is van de diensten die de betalingen goedkeuren. Declaraties moeten gebaseerd zijn op werkelijk gemaakte uitgaven.
Evaluatie
Ter beoordeling van de doeltreffendheid van de structurele bijstands-verlening dient vooraf, halverwege de looptijd en achteraf een evaluatie te worden uitgevoerd. Voor iedere evaluatie is aangegeven welke aspecten in ieder geval dienen te worden beoordeeld. De evaluatie vooraf geschiedt door de indieners van het programma, de evaluatie halverwege de looptijd wordt gedaan door de beheersautoriteit en een eindevaluatie door de Commissie.50
47Artikel 35 van Verordening 1260/99.
48Artikel 42 van Verordening 1260/99.
49Artikel 38, lid 2 van Verordening 1260/99.
50Artikel 40 en 41 van Verordening 1260/99
10.2 De middelen voor structuurbeleid 10.2.1 Verdeling over de lidstaten
Bij het structuurbeleid is vooraf bekend hoeveel iedere lidstaat maximaal mag besteden. Figuur 31 toont de verdeling van het totaalbedrag uit de structuurfondsen over de verschillende lidstaten.
België