Evaluatie vooraf

Evaluatie vormt een belangrijk onderdeel van de programmacyclus. Voor de periode 2000–2006 moeten alle programma’s vooraf, halverwege en achteraf geëvalueerd worden.⁶¹De evaluatie geschiedt door de indieners van het programma (vooraf), de beheersautoriteit (halverwege) en de Commissie (achteraf). Over de evaluatie halverwege stelt de Commissie dat er structuren voor de begeleiding van de evaluatie tot stand zijn gebracht, met name door de oprichting van werk- en stuurgroepen en van gespecialiseerde interne evaluatie-eenheden die de beschikking hebben over autonome personele en andere middelen. De evaluatie halverwege moet voor het einde van 2003 zijn afgerond. Hier zal alleen op de resultaten uit de ex-ante-evaluaties worden ingegaan, aangezien de andere twee uiteraard nog moeten plaatsvinden.⁶²

Ex-ante-evaluatie doelstelling 1

In haar Mededeling van juli 2001 heeft de Commissie een hoofdstuk gewijd aan de kwaliteit en het nut van de voorafgaande evaluaties bij de totstandkoming van doelstelling-1-programma’s.⁶³De Commissie stelt dat in alle lidstaten een ex-ante-evaluatie is uitgevoerd, maar dat er is gewerkt met uiteenlopende procedures, wat ertoe heeft geleid dat de rol van de ex-ante-evaluaties verschillend was. De meeste lidstaten hebben een beroep gedaan op een externe onafhankelijke beoordelaar. In Grieken-land, Italië, IerGrieken-land, Noord-Ierland en de regio Nord-Pas de Calais voerde een intern betrokken partij de evaluatie uit, maar losstaand van de met programmering belaste autoriteiten. Spanje is het enige land waar een interne evaluatie is uitgevoerd, met het karakter van een zelfevaluatie.

De kwaliteit van de ex-ante-evaluaties liep per lidstaat uiteen. De Com-missie noemt de evaluatie van Italië een van de «meer systematische benaderingen». Deze bevat een op het niveau van de prioriteiten en sectoren gedetailleerde SWOT-analyse.⁶⁴Men deed een poging de impacts van het plan in te schatten. Bovendien werd de interne coherentie geanalyseerd, om na te gaan of de verdeling van middelen over priori-teiten gerechtvaardigd was.

De Commissie stelt dat het moeilijk te beoordelen is hoe groot de rol van de ex-ante-evaluatie is geweest bij het programmeringsproces. Volgens de Commissie zijn de plannen voor de periode 2000–2006 wat de gekozen strategie betreft van betere kwaliteit dan voorheen. Daarnaast zijn de te bereiken doelstellingen doorzichtiger. De ex-ante-evaluaties hebben hieraan bijgedragen.

Ex-ante-evaluatie doelstelling 2

Uit het Jaarverslag 2000 van de Europese Commissie over de Structuur-fondsen blijkt dat alle 95 enkelvoudige programmeringsdocumenten voor doelstelling 2 vooraf zijn geëvalueerd.⁶⁵Het leeuwendeel van de

evaluaties is extern uitgevoerd door onafhankelijke beoordelaars die door middel van openbare aanbestedingsprocedures zijn geselecteerd.

In de meeste evaluaties zijn de richtsnoeren van de Commissie voor de inhoud gevolgd. Verschillen zijn volgens de Commissie te zien in de mate waarin de evaluaties zijn gecoördineerd op het niveau van de centrale overheid van de lidstaat dan wel autonoom in de regio’s zijn verricht. De Commissie hecht met name belang aan de mate waarin de evaluatie is vormgegeven als een interactief proces tussen beoordelaars en

gebrui-61In vergelijking met het Nederlandse Minis-terie van Financiën hanteert de Europese Commissie een minder vergaande definitie ten aanzien van ex-ante-evaluatie. Zo omvat de definitie van de eerste een vergelijking van twee of meer beleidsalternatieven, waaronder het «nulalternatief» (Regeling Prestatie-gegevens en Evaluatieonderzoek Rijksover-heid, 2002).

62Zie verder: Europese Commissie (2000) Werkdocument N° 8 – De evaluatie halverwege de looptijd van uit de Structuur-fondsen gefinancierde acties, Brussel, 5 december 2000.

63Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Econo-misch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s (Brussel, 5 juli 2001). Resultaten van de programmering van de bijstandsverlening uit de structuurfondsen voor de periode 2000–2006 (doelstelling 1).

64SWOT: Strengths, Weaknesses, Opportu-nities, Threats.

65Verslag van de Commissie. De structuur-fondsen in 2000 (twaalfde jaarlijks verslag).

Brussel, 3 oktober 2001.

kers (de opstellers van de plannen). Volgens de Commissie kenmerken de beste evaluaties zich door een proces van «constructieve dialoog» tussen beoordelaars en opstellers van de enkelvoudige programmeringsdocu-menten. Dit kwam vooral tot uiting in de verbeterde technische aspecten van de documenten.

Concluderend stelt de Commissie dat de voorafgaande evaluaties voor doelstelling 2 hebben geleid tot kwaliteitsverbetering in de program-mering.

Ex-ante-evaluatie doelstelling 3

Het jaarverslag geeft enige voorlopige conclusies over de ex-ante-evalu-atie van doelstelling 3. Vrijwel alle evaluex-ante-evalu-aties zijn door de Commissie bestempeld als acceptabel en werden uitgevoerd door externen. Het ontbrak de meeste evaluaties wel aan een goede link met de program-ma’s. Verder was het vaak niet duidelijk wat er met de uitkomsten van de ex-ante-evaluaties zou worden gedaan.

11.4 Additionaliteitstoets

Een centraal beginsel van de structuurfondsen is dat Europees geld bovenop nationaal geld moet komen. EU-subsidies mogen dus niet in de plaats komen van «structurele» nationale middelen. Voor elke doelstelling wordt daarom eerst vastgesteld hoeveel deze nationale middelen

minimaal moeten zijn.

In de periode 2000–2006 is de toets die wordt verricht om de additiona-liteit van de bijstandspakketten te verifiëren vereenvoudigd ten opzichte van de vorige periode. Waar voorheen een jaarlijkse toetsing was voorgeschreven, hoeft er in de periode 2000–2006 nog maar op drie momenten te worden getoetst: voorafgaand, halverwege de looptijd en aan het eind. De toets wordt voor doelstelling-1-regio’s (arme regio’s) apart verricht, waarbij de lidstaat gemiddeld aan het beginsel moeten voldoen. Voor doelstelling 1 wordt rekening gehouden met de structurele overheidsuitgaven of daarmee gelijk te stellen uitgaven. Doelstellingen 2 en 3 worden tezamen getoetst op nationaal niveau, waarbij alleen

rekening wordt gehouden met de uitgaven voor het actieve arbeidsmarkt-beleid.

In het jaarverslag 1999 over de structuurfondsen⁶⁶gaat de Commissie in op het Speciale Verslag van de Europese Rekenkamer over additionali-teit.⁶⁷De Commissie stelt daarin dat haar voorstel om naleving van de additionaliteitseis kracht bij te zetten door middel van financiële sancties, werd afgewezen door de lidstaten.

Uit het Jaarverslag 2000 van de Europese Commissie over de structuur-fondsen blijkt dat er bij de additionaliteitstoets opvallende stijgingen in de structurele uitgaven voor doelstelling-1-beleid zijn geconstateerd⁶⁸. In Ierland namen de overheidsuitgaven voor doelstelling 1 toe met 98%, in Griekenland met 30% en in Italië met 20%. Alleen in Duitsland was sprake van een afname. Omdat het land in de vorige periode een uitzonderlijk hoog peil van overheidsuitgaven kende wegens de hereniging van Oost en West-Duitsland, beschouwt de Commissie deze afname niet als een overtreding van het additionaliteitsbeginsel.

De informatie die in het Jaarverslag 2000 van de Europese Commissie is opgenomen over de additionaliteitstoets voor doelstellingen 2 en 3 geeft geen kwantificering of uitsplitsing naar lidstaten.

66The Structural Funds in 1999, Eleventh annual report, European Commission.

67Europese Rekenkamer, speciaal verslag Nr.

6/99 betreffende het additionaliteitsbeginsel, 9 maart 2000.

68Verslag van de Commissie. De structuur-fondsen in 2000 (twaalfde jaarlijks verslag).

Brussel 3 oktober 2001.

In 2000 heeft de Europese Rekenkamer de toetsing van het additionali-teitbeginsel onderzocht voor de periodes 1989–1993 en 1994–1999. De controles werden verricht bij de Commissie en ter plaatse in Spanje, Duitsland, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk.

De Europese Rekenkamer constateerde onder meer dat de regelgeving op het punt van de additionaliteit vaak verschillend wordt geïnterpreteerd door de lidstaten, en dat de regels ter toetsing ontoereikend en niet praktisch zijn, en niet altijd worden nageleefd.

De voornaamste aanbeveling van de Europese Rekenkamer is dat de verificatie van de additionaliteit eenvoudiger, concreter en beter uitvoerbaar gemaakt moet worden. De regels moeten duidelijker in de uitvoeringsbepalingen worden omschreven, aldus de Europese Reken-kamer.

De Commissie stelt in haar antwoord dat de toetsing van additionaliteit in de periode 2000–2006 eenvoudiger, concreter en praktijkgerichter is geworden.

Crowding out

Het Centraal Planbureau heeft een poging gedaan om te meten of Europese steun in de plaats komt van nationale steun.⁶⁹Het Centraal Planbureau gebruikt daarvoor de term crowding out (verdringing). Dit begrip houdt niet precies hetzelfde in als het additionaliteitsbeginsel van de Europese Commissie. Het Centraal Planbureau maakte namelijk een berekening voor één periode en vergeleek arme met rijke regio’s. Bij additionaliteit wordt gekeken naar hoogte van de nationale steun in de huidige periode in vergelijking met de vorige periode. Niettemin hebben beide begrippen uiteraard wel betrekking op hetzelfde verschijnsel:

EU-subsidies die in de plaats komen van «structurele» nationale middelen.

Uit de berekening van het Centraal Planbureau blijkt dat het verschijnsel

«crowding out» zich inderdaad voordoet. Voor elke euro uit Brussel krijgen de arme (doelstelling-1)-regio’s gemiddeld 17 cent minder aan nationale of private steun dan zou kunnen worden verwacht als de mate van «regionale achterstand» de richtsnoer zou zijn voor de hoogte van de nationale steun.

Het blijft uiteraard een schatting, omdat de alternatieve situatie (geen EU-steun in de arme regio’s) zich niet tegelijkertijd heeft voorgedaan. De vraag blijft derhalve of de regio’s ook minder nationale steun zouden hebben gekregen in afwezigheid van EU-steun.

11.5 Certificering

Voor de periode 2000–2006 geldt dat de Europese Commissie slechts betalingen doet op basis van declaraties van werkelijk gemaakte en gecertificeerde uitgaven. Voor het initiële voorschot van 7% van het totaalbedrag worden de uitgaven achteraf verantwoord en zonodig verrekend.

In de vorige periode (1994–1999) gold nog een 100%-voorschotregime en was certificering alleen bij de eindafrekening vereist.

In hoeverre de nieuwe, in principe strengere regels voor certificering daadwerkelijk worden toegepast in de lidstaten is niet uit publiek

beschikbare informatie gebleken. Aangezien de meeste programma’s pas in de loop van 2001 zijn goedgekeurd, is daadwerkelijke certificering nog niet overal aan de orde geweest.

69Centraal Planbureau, 2002, Funds and Games: The Economics of European Cohesion Policy. ISBN 90–5833–098–2.

11.6 Financiële controles