Macht en onmacht in een beleidsdebat

De machtsstrijd over het arbeidsmigratiebeleid die twintig jaar lang woedde tussen Sociale Zaken en Justitie en waarin de toelating van gezinnen van arbeidsmigranten een centraal twistpunt vormde, werd ‘gewonnen’ door Sociale Zaken.209 Justitie wist wel een rem op de overkomst van gezinnen te bedingen in de vorm van de wachttijd en het huisvestingsvereiste. In die zin weerspiegelt de beleidsontwikkeling tussen 1955 en 1975 de compro-missen die tussen de betrokken overheidsgeledingen werden gesloten. Jus-titie had gezinshereniging echter liefst in het geheel niet toegestaan maar zag zich steeds opnieuw gedwongen significante concessies te doen. Dit roept de vraag op, waarom de argumenten van Justitie niet meer gewicht in de schaal legden.

Justitie’s twijfel aan tijdelijkheid

Het verzet van Justitie tegen gezinshereniging kwam voort uit de over-tuiging dat daarmee de tijdelijke aard van het verblijf van arbeidsmigran-ten te niet werd gedaan. Al in 1947 weigerde minister Van Maarseveen (kvp) van Justitie ontheemde gezinnen uit Duitse kampen in Nederland toe te laten omdat ‘we ermee blijven zitten, als de conjunctuur omslaat’.210

Exact hetzelfde argument werd in 1960 door minister Beerman van Justitie ingebracht tegen de werving van gehuwde Italiaanse arbeidsmigranten.211

209 Vgl. De Lange 2007: 82, 168.

210 Aantekening minister op rapport Interdepartementale commissie tewerkstelling verplaatste personen in Nederland, 13 mei 1947. na ind 5.023.5026 174.

Waarom Justitie gezinsmigratie als vestigingsmigratie beschouwde, werd slechts zelden expliciet gemaakt. Eén enkele keer, in een ministerraadver-gadering in 1962, verklaarde minister Beerman dat uitzetting van gezinnen onmogelijk was, ‘omdat sociale verdragen, vestigingsverdragen etc. zich daartegen verzetten’.212 Deze opmerking dient echter als strategische reto-riek van de minister te worden beschouwd.213 Beerman maakte niet duide-lijk om welke internationale verdragen het precies zou gaan.214 In interne discussies over gezinsmigratie tussen ambtenaren van Justitie speelden internationale verdragsverplichtingen, met uitzondering van het Europees Gemeenschapsrecht, geen enkele rol. Internationale verdragen zouden pas invloed gaan uitoefenen op het Nederlands vreemdelingenbeleid vanaf het moment dat er door Kamerleden, belangenorganisaties en vooral juristen een beroep op werd gedaan.215 In de jaren vijftig en zestig gebeurde dat nog niet. Het appèl van de minister op internationaalrechtelijke beperkingen maakte dan ook weinig indruk in de ministerraad.

Overigens bleek de uitzetting van vrouwen en kinderen inderdaad problematisch, maar niet vanwege juridische obstakels. Steeds wanneer publieke ruchtbaarheid werd gegeven aan het voornemen van Justitie om gezinsleden van arbeidsmigranten die hier onrechtmatig verbleven de grens over te zetten, brak er zo’n storm van protest uit, niet alleen in de pers maar ook in het parlement, dat Justitie van zijn voornemen af moest zien. De politieke en publieke steun voor het strenge gezinsherenigingsbeleid was zeer zwak. Vanuit het gewicht dat aan het gezin werd toegekend, als hoeksteen van de samenleving en ‘normative core of the nation’216, werd aan vrouwen en kinderen een moreel recht toegekend om bij hun man of vader te zijn.217 Waarschijnlijk droegen deze ervaringen ertoe bij dat Justi-tie veronderstelde dat de tijdelijkheid van het verblijf van gezinnen niet zou kunnen worden afgedwongen.

212 Nota minister van Justitie, mede namens ministers van Volkshuisvesting en Bouwnijverheid, Maatschappelijk Werk en Sociale Zaken en Volksgezondheid, aan ministerraad, 17 oktober 1962. na ind 1.

213 De Lange (2007: 84) wijst erop dat bewindslieden vaker ‘hun beleid, waarvoor zij om andere redenen gekozen hadden, legitimeerden als verplichtingen volgens (…) internationale afspraken’. 214 Artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, dat dateert uit 1950, garan-deert weliswaar het recht op gezinsleven van ieder mens, dus ook van arbeidsmigranten, maar het Hof van Straatsburg zou dit artikel pas in 1985 van toepassing verklaren op het nationaal gezins-migratiebeleid. Zie paragraaf 3.3 en 4.2.

215 De Lange 2007: 403-404. 216 Van Walsum 2008: 133-135.

217 Wellicht kwam daar nog bij, dat het oppakken en uitzetten van kinderen, zo kort na de Tweede Wereldoorlog, bijzonder gevoelig lag. In mediaberichten over de uitzetting van Italiaanse vrouwen en kinderen in 1965 werd verwezen naar deportaties tijdens de oorlog. Schrover 2008: 15.

Minstens zo belangrijk echter in de standpuntbepaling van Justitie was de veronderstelling, dat met gezinshereniging de wens van de arbeidsmi-grant om naar zijn land van herkomst terug te keren verloren ging. Het uit-gangspunt was ‘dat gehuwde buitenlanders, voor zover hun gezin zich ook in Nederland bevindt, zekere attaches hebben op grond waarvan het aanne-melijk is dat zij niet zo spoedig terugkeren naar het land van herkomst’.218

Zeker wanneer kinderen in Nederland opgroeiden, vrienden maakten, naar school gingen, werd terugkeer steeds minder waarschijnlijk. Dit was cru-ciaal, omdat de veronderstelling van tijdelijk verblijf geheel rustte op de intenties van de arbeidsmigranten zelf. In wet of regelgeving was niets vast-gelegd dat hen verplichtte na een zeker aantal jaren Nederland te verlaten. Sterker nog, omdat het hoge verloop onder arbeidsmigranten veel kosten met zich mee bracht voor het bedrijfsleven, werd verlenging van verblijf en arbeidscontract verwelkomd. Sociale Zaken en het bedrijfsleven benadruk-ten steeds opnieuw dat het overgrote deel van de migranbenadruk-ten volstrekt niet van plan was om zich definitief in Nederland te vestigen en dat het dus in orde was om toelating en verblijfsduur te laten afhangen van de vraag op de arbeidsmarkt. Justitie was er echter van overtuigd dat gezinshereniging een dynamiek in gang bracht die leidde tot permanente vestiging.

Die redenering lijkt zo zinnig, dat de vraag rijst waarom Justitie haar niet met meer kracht heeft ingebracht in de beleidsdebatten. Iedereen was het er immers over eens dat Nederland geen immigratieland was of kon worden: waarom heeft Justitie zijn tegenspelers er niet van weten te overtuigen dat dit fundamentele axioma werd ondermijnd door gezinshereniging?

De overtuigingskracht van argumenten

In interdepartementale debatten tot het midden van de jaren zestig gaf Justitie nog geregeld uiting aan de angst dat gezinshereniging zou leiden tot lang-durig verblijf. Daarna legde het dit argument steeds minder vaak op tafel. Een argument dat Justitie wel twintig jaar lang nadrukkelijk voorop stelde, wanneer het zijn afwijzende standpunt inzake gezinsmigratie moest verdedi-gen teverdedi-genover publiek, parlement of andere ministeries, was de woningnood. Gezien de ernst van het huisvestingstekort – ‘volksvijand nr. 1’219 – zou het onverantwoord zijn, zo betoogde Justitie, om de druk op de woningmarkt nog verder te vergroten door vreemde gezinnen toe te laten. Er was met

218 Nota hvg, 7 mei 1968. na ind 1162.

het argument van de woningnood echter iets vreemds aan de hand. Het is niemand minder dan de secretaris-generaal van het ministerie van Justitie, die ons hierop al in 1962 wijst:

Het merkwaardige van de betrokken constellatie is, dat het beleid van Justitie tot handhaving van de bestaande regelingen inzake de over-komst van gezinnen van Spaanse en andere contractarbeiders als uit-gangspunt heeft de krappe woningmarkt in ons land. Dit is echter een onderwerp, dat speciaal behoort tot het ressort van de Ministers van Volkshuisvesting en Bouwnijverheid en van Maatschappelijk Werk, die echter niet aan de bel trekken. Een gevolg is, dat de Minister van Justitie wederom in deze zaak tegenover de Kamer en de publieke opinie (…) moet opdraaien.220

De secretaris-generaal heeft gelijk, dit is inderdaad merkwaardig. Justi-tie was veruit het felst en het meest acJusti-tief in het verzet tegen een soepel gezinsherenigingsbeleid. Dankzij het huisvestingsargument vond het hier-bij steun van Maatschappelijk Werk en Volkshuisvesting. In wezen was de woningnood echter niet het belangrijkste bezwaar van Justitie tegen de overkomst van gezinnen. De hvg en haar bewindslieden verwachtten dat gezinshereniging ertoe zou leiden dat vreemdelingen zich massaal en blij-vend in Nederland vestigden en vreesden dat de maatschappelijke samen-hang daardoor zou worden aangetast. Waarom hebben zij dat niet gezegd, in plaats van twintig jaar lang te hameren op de woningnood?

Macht uitoefenen in een besluitvormingsproces betekent niet in de laat-ste plaats bepalen vanuit welk perspectief een beleidsvraagstuk dient te worden bezien.221 Juist in dat opzicht had Sociale Zaken de overhand op Justitie. In een tijd dat economische groei een ‘allesoverheersende waar-de’222 was, was er weinig ruimte om vraagtekens te plaatsen bij de tewerk-stelling van arbeidsmigranten in Nederland, die door het bedrijfsleven als ‘van levensbelang voor zeer vele van onze ondernemingen’ werd omschre-ven.223 Het economisch perspectief domineerde de interdepartementale besluitvorming volledig. De veronderstelling van tijdelijk verblijf was het sleutelelement in de rechtvaardiging van de keuze voor arbeidsmigratie als

220 Notitie sg aan minister, 11 oktober 1962, op nota hvg aan sg, 8 oktober 1962. na ind 1. 221 Hajer 1989: 244; Fischer 2003: 55-58.

222 De Rooy 2005: 216.

223 Brief van Raad van Nederlandse werkgeversverbonden aan minister-president, 3 december 1965. Annex in Wentholt (Red.) (1967): 225.

economisch beleidsinstrument. Arbeidsmigranten waren hier in zoverre en voor zolang als er op de arbeidsmarkt vraag naar hen was. Zij koester-den zelf niet de wens om in Nederland iets anders te doen dan werken, dus mocht men er op vertrouwen dat zij zouden vertrekken als er geen werk meer was. Vanuit diezelfde perceptie van de belangen en wensen van de arbeidsmigranten zelf was Sociale Zaken ervan overtuigd dat slechts weinigen onder hen van de mogelijkheid tot gezinshereniging gebruik zou maken. Zelfs wanneer het gezin naar Nederland was overgekomen, bleef de veronderstelling van tijdelijk verblijf in stand. Dit gold niet alleen voor de ministeries van Sociale Zaken en Economische Zaken, maar ook voor het parlement en, belangrijker nog, voor de arbeidsmigranten zelf. Uit onder-zoek onder Zuid-Europese, Turkse en Marokkaanse migranten is gebleken dat het besluit om het gezin te laten overkomen slechts zelden betekende dat weloverwogen voor een toekomst in Nederland gekozen was. Veruit de meesten van hen waren oorspronkelijk van plan om met hun gezin terug te keren naar hun herkomstland en bleven nog jaren aan dat plan vasthou-den.224

Het perspectief dat op een zeker moment dominant is bepaalt ook welke argumenten als relevant, valide en overtuigend worden beschouwd. Fischer stelt: to be understood and considered relevant, a speaker has to situate his

remarks in – or relate them to – the recognised discourses at the time’.225

In de jaren vijftig en zestig werd het beleidsdebat zozeer beheerst door het economisch perspectief, dat de bezwaren van Justitie als niet ter zake doende en zelfs als irritant terzijde geschoven. Dat arbeidsmigranten ervoor zouden kunnen kiezen om niet terug te keren naar hun herkomstland, werd eenvoudigweg niet aannemelijk gevonden. Het was daarom veel strategi-scher om naar de woningnood te verwijzen, die immers alom als een ern-stig probleem werd beschouwd. Met behulp van het woningnood-argument wist Justitie de versoepeling van het gezinshereningsbeleid weliswaar niet terug te draaien of te stoppen, maar toch in ieder geval te remmen.

In het boek waarin hij met zijn theorie van het ‘internationaal foren-sisme’ de wetenschappelijke onderbouwing leverde voor het arbeids-migratiebeleid van Sociale Zaken, geeft Wentholt ook een indruk van de manier waarop de bezwaren van Justitie werden ontvangen. De arbeids-migratie van het Middellandse Zeegebied naar West-Europa was voor

224 Lindo 1994: 125; Van den Berg-Eldering 1978: 243; Van Amersfoort & Van der Wüsten 1978: 40; Böcker 1994: 149-150.

Wentholt een modern fenomeen, resultaat van een tijd waarin afstanden en landsgrenzen werknemers er niet langer van weerhielden om daar te gaan werken waar het loon het hoogst was. ‘In sommige beleidskringen’ – en daarmee bedoelde Wentholt Justitie – had men moeite met die moderne ontwikkelingen. Wentholt observeert

een vrij grote mate van onzekerheid als gevolg van de snelle maatschap-pelijke veranderingen waardoor ons tijdperk wordt gekenmerkt. Deze onzekerheid leidt bij sommigen tot hardnekkige pogingen om de maat-schappelijke status quo zonder meer te handhaven op al die fronten die men denkt nog in de hand te kunnen houden. Hieruit kan een versterkte vrees ontstaan voor vreemde en daarmee mogelijkerwijze (…) even-wichtsverstorende elementen in onze samenleving.226

De kritische houding van Justitie werd dus geïnterpreteerd als een angstige en behoudende reactie op een snel veranderende wereld.

Vanaf 1970 begon de dominantie van het economisch perspectief te wankelen, en daarmee kwam er meer ruimte voor Justitie om de bredere maatschappelijke gevolgen van arbeids- en gezinsmigratie aan de orde te stellen. Voor het eerst vond het pleidooi van Justitie voor een verplichte beperking van de verblijfstermijn van arbeidsmigranten weerklank bij andere ministeries. Op hetzelfde moment deed de invloed van de ‘culturele revolutie’ van de jaren zestig, met haar nadruk op vrijheid en gelijkheid, zich echter gelden in de Nederlandse politiek. Dit ethisch perspectief ver-sterkte het moreel gewicht van het gezinsleven dat in het parlement toch al sterk leefde, en maakte iedere vorm van dwang of druk tot terugkeer onhaalbaar.

Freeman heeft betoogd, dat het migratiebeleid van westerse staten begrepen moet worden als ‘client politics’. Georganiseerde actoren met een ‘geconcentreerd’ belang bij een soepel toelatingsbeleid slagen er, dankzij nauwe banden met beleidsmakers, beter in om de besluitvorming te beïn-vloeden dan de publieke opinie, die weliswaar vrijwel steeds tegen immi-gratie gekant is maar waarvan de belangen diffuus en slecht gearticuleerd zijn.227 Het onderscheid dat hij maakt tussen ‘geconcentreerde’ en ‘diffuse’ belangen biedt inzicht in de dynamiek van de Nederlandse beleidsdebatten over gezinsmigratie in de jaren zestig. Sociale Zaken behartigde het belang

226 Wentholt 1967b: 197-198.

van het bedrijfsleven en daarmee van de welvaart en werkgelegenheid in Nederland: de positieve consequenties van arbeidsmigratie waren helder gedefinieerd en op korte termijn duidelijk zichtbaar. De negatieve gevolgen voor de Nederlandse maatschappij waar Justitie voor vreesde speelden op de lange termijn en waren inderdaad ‘diffuus’: moeilijk te concretiseren en niet te verbinden aan één specifieke belangengroep. Ook daardoor stond Sociale Zaken in beleidsdebatten sterker dan Justitie. Dit verklaart even-eens waarom Justitie zich zo vaak op het argument van woningnood beriep: het belang van de Nederlandse bevolking bij een toereikend huisvestings-aanbod was veel minder ‘diffuus’ dan de vrees voor ontwrichting van de Nederlandse maatschappij.

Of de publieke opinie in Nederland tegen gezinsmigratie gekant was, zoals Freeman veronderstelt, is echter de vraag. Voor het parlement en de media gold dat niet. Zolang het gezinsmigratievraagstuk niet gepolitiseerd werd en de besluitvorming zich in besloten regeringskringen afspeelde, was er inderdaad sprake van client politics, in die zin dat de het bedrijfs-leven een enorme invloed uitoefende op het beleidsproces. Zodra de kring van beleidsvormers verbreed werd ging een andere factor een rol spelen, die Freeman niet meeneemt in zijn analyse. Parlement en pers brachten een

moreel perspectief in, op grond waarvan zij de scheiding van arbeidsmi-granten van hun gezinnen verwerpelijk achtten. Voor de invloed van der-gelijke ethische overwegingen, naast materiële belangen, heeft Freeman weinig oog.228

Het verzet van Justitie tegen gezinshereniging kwam dus voort uit dif-fuse, moeilijk te concretiseren bezwaren, die geen enkele weerklank von-den binnen het dominant economisch perspectief. In interne stukken gaven ambtenaren van hvg dan ook geregeld te kennen dat ze zich eenzame roe-pers in de woestijn voelden. Zo verzuchtte een ambtenaar in 1963: ‘Thans gaat Sociale Zaken (…) voort op de weg naar zo volledig mogelijke vrij-heid. Slechts Justitie steekt een spaak in dit lustig draaiende wiel’.229 Jus-titie had de indruk ‘geïsoleerd’ te raken, tegenover een ‘gesloten front’ te

228 Freeman (1995: 883-884) wijst wel op de smalle ‘boundaries of legitimate discussion of immigration policy’, waarmee hij bedoelt dat de vraag om restrictief of (etnisch) selectief beleid nogal eens tot beschuldigingen van racisme leidt. Met deze erkenning van de beperking tot ‘poli-tiek correcte’ discoursen geeft hij zich echter nog geen rekenschap van de zelfstandige rol die ethische normen kunnen spelen in het besluitvormingsproces.

staan en ‘steeds gedwarsboomd’ te worden.230 Tegenover het gewicht van de economische en morele perspectieven op gezinsmigratie stond Justitie inderdaad vrijwel machteloos.

2.10 Besluit

Het Nederlandse beleid inzake gezinshereniging voor gastarbeiders is ondanks verzet van het ministerie van Justitie tot stand gekomen. In 1955 werd besloten om overkomst van gezinnen van mannelijke arbeidsmi-granten te verbieden. Vanaf 1960 was gezinshereniging toegestaan, onder voorwaarde dat de arbeidsmigrant over passende huisvesting en over een arbeidscontract voor nog tenminste een jaar beschikte. Bovendien werd een wachttijd ingevoerd. Gemeenschapsonderdanen moesten tenminste één jaar in Nederland hebben gewoond voordat hun gezin mocht overkomen; voor andere arbeidsmigranten was de wachttijd twee jaar. In de eerste helft van de jaren zestig werd bepaald, dat echtgenotes die kinderloos waren en werk vonden, al vóór het verstrijken van de wachttijd naar Nederland mochten komen. In de loop van de jaren zestig werd de wachttijd geleide-lijk verlaagd: in 1970 was deze voor alle wervingslanden één jaar en gold voor Gemeenschapsonderdanen geen wachttijd meer. Iedere versoepeling van de voorwaarden vond plaats op voorstel van Sociale Zaken en onder protest van Justitie.

De weerstand van Justitie kwam voort uit de invulling die de ambtena-ren van Vreemdelingenzaken gaven aan hun verantwoordelijkheid voor het beschermen van de openbare orde in Nederland. Vanaf het begin van de werving ging Justitie er vanuit, dat gezinsmigratie als vestigingsmigratie moest worden beschouwd. Het veronderstelde bovendien dat de grootscha-lige vestiging van vreemdelingen, vooral als zij een ‘afwijkende’ culturele achtergrond hadden, de maatschappelijke verhoudingen zou kunnen versto-ren. Justitie beschouwde gezinshereniging als een bedreiging voor de orde en samenhang van de Nederlandse samenleving en dus als ongewenst.

Justitie verloor echter het pleit van Sociale Zaken, dat vanuit een instru-menteel-economisch perspectief naar een zo vrij mogelijk gezinshereni-gingsbeleid streefde omdat dat de tewerkstelling van arbeidsmigranten die het Nederlands bedrijfsleven zo nodig had vergemakkelijkte. De cruciale

230 Respectievelijk: Nota hvg aan sg, 22 juni 1970. na ind 612; Nota hvg aan sg, 14 januari 1964. na ind 952; Notitie sg aan minister, 14 maart 1963. na ind 844.

plaats die in deze jaren aan het waarborgen van economische groei werd toegekend, gaf aan dat argument een bijzonder gewicht. De onderhande-lingen over het vrij verkeer van werknemers binnen de Europese Gemeen-schap hebben de positie van het ministerie van Justitie ten opzichte van Sociale Zaken verder verzwakt. Ook de inbreng van het parlement, dat zich vanuit een moreel perspectief tegen de ‘gedwongen gezinsscheiding’ van arbeidsmigranten verzette, werkte in het nadeel van Justitie.

Wie ‘de overheid’ als één en ondeelbaar beschouwt, verliest het zicht op een wezenlijk deel van beleidsvormingsprocessen: de cruciale rol die de conflicten tussen de ambtenaren van Justitie en Sociale Zaken in de besluitvorming speelden laat dat duidelijk zien. Pluraliteit is een wezenlijk kenmerk van het openbaar bestuur in Nederland.231 Bovendien blijkt de manier waarop deze ambtenaren de maatschappelijke taak van hun minis-terie opvatten – hun institutionele ‘bril’ – niet alleen bepalend voor hun beleidsvoorkeuren maar ook, op een fundamenteler niveau, voor hun per-ceptie van het vraagstuk waarvoor zij zich gesteld zagen.232 Ambtenaren van Justitie en Sociale Zaken hadden zeer verschillende verwachtingen over het verloop van migratiestromen en over de gevolgen daarvan voor de Nederlandse samenleving.

De parlementaire invloed op de beleidsontwikkeling was beperkt en