De Tweede Kamer op de bres voor vrouwenemancipatie

Vanaf het midden van de jaren zeventig kreeg de emancipatie van de vrouw een officiële plaats op de politieke en ambtelijke agenda in Den Haag. In 1974 werd door het kabinet Den Uyl voor het eerst een coördinerend minis-ter voor emancipatiebeleid aangewezen – minisminis-ter Van Doorn van crm – en er werd een extern adviescollege ingesteld om de regering te adviseren

182 Zie bijvoorbeeld Groenendijk & Swart 1982: 66-68.

183 Nota dvz, 11 februari 1980. na ind 2812; Jansen 2006: 210-217, 248-249. 184 tk 1979-1980 ocv 28 januari 1980; tk 1979-1980 15649 (6).

185 Brief staatssecretaris aan voorzitter Vaste Commissie Justitie, 3 juni 1980. na ind 446. 186 Jansen 2006: 240.

bij het voeren van een samenhangend emancipatiebeleid, de zogenaamde Emancipatiecomissie, die in 1981 werd omgedoopt tot Emancipatieraad. In juni 1976 stond het emancipatiebeleid voor het eerst officieel op de agenda van de Tweede Kamer. Emancipatie, van oudsher een ‘links’ onderwerp, werd nu een doelstelling die partij-politieke verschillen oversteeg. Het regeerakkoord van het eerste kabinet Van Agt uit 1977 was het eerste in de geschiedenis dat een paragraaf aan het emancipatiebeleid wijdde. Bij het aantreden van het tweede kabinet Van Agt in 1981 werd Hedy d’Ancona benoemd tot de eerste staatssecretaris voor Emancipatie, op het ministerie van Sociale Zaken.187 Deze krachtige politieke agendering van vrouwen-emancipatie kon niet anders dan zijn weerslag vinden in discussies over het vreemdelingenbeleid.

De Tweede Kamer speelde daarin een actieve rol. Anders dan in voor-gaande decennia namen Kamerleden nu het initiatief tot debat over het gezinsmigratiebeleid en stelden zij concrete beleidswijzigingen voor. Daar-bij valt op dat de posities van de politieke partijen in de Kamer begonnen te verschuiven. In de jaren zestig en vroege jaren zeventig waren de christen-democraten en de vvd de meest uitgesproken voorstanders van een soepel gezinsmigratiebeleid. Vanaf de jaren tachtig gingen cda en vvd voorzich-tig enige bedenkingen uiten, vooral waar het misbruik van het gezinsmi-gratiekanaal betrof. De kleine linkse partijen en de pvda daarentegen, die zich voorheen veelal afzijdig hielden van discussies over gezinshereniging, ontpopten zich nu als felle behartigers van het belang van migranten bij genereuze voorwaarden voor gezinsmigratie. Dankzij contacten met geën-gageerde juristen en belangenorganisaties waren de linkse partijen ook goed op de hoogte van ontwikkelingen in beleid en uitvoeringspraktijk.188

De Kamer als geheel, met inbegrip van cda en vvd, koos in de jaren tachtig echter steeds veeleer voor soepeler dan voor stringenter voorwaarden voor gezinsmigratie. Gezinshereniging werd immers als een recht beschouwd, dat migranten met het oog op het belang van emancipatie en gelijke behan-deling niet kon worden ontzegd.

187 Prins 1989: 39-45, 54, 57-59. 188 Vgl. De Lange 2007: 194-195.

Gelijke behandeling van mannen en vrouwen in het vreemdelingen-beleid

Sinds 1975 mochten vrouwelijke vreemdelingen die in Nederland woonden een buitenlandse huwelijkspartner over laten komen. Omdat ‘omgekeerde’ gezinshereniging – mannen die hun vrouw volgden in plaats van andersom – bij Justitie de verdenking van oneigenlijke, economische motieven deed rijzen, was voor vrouwen een vereiste ingevoerd dat voor mannen niet gold: het huwelijk moest tenminste één jaar hebben bestaan.

Tot twee keer toe stelden linkse Kamerleden schriftelijke vragen over deze ongelijke behandeling. In 1977 antwoordde De Gaay Fortman (arp), minister van Justitie in het kabinet Den Uyl, op vragen van pvda-Kamer-lid Haas-Berger, dat de aanvullende eis werd gesteld om ‘misbruik van het huwelijk’ te voorkomen, en gerechtvaardigd was omdat dit misbruik ‘hoofdzakelijk bij de zogeheten omgekeerde gezinshereniging een rol’ speelt.189 Zelfs dit progressieve kabinet redeneerde dus vanuit de veronder-stelling, dat een man zich in zijn levenskeuzes liet leiden door economische motieven en een vrouw door affectieve overwegingen: een vrouw kwam om bij haar echtgenoot te zijn, een man kwam om te werken. In 1979 con-cludeerde Beckers-de Bruijn namens de ppr ‘dat de wetgever kennelijk nog steeds van mening is, dat een buitenlandse vrouw sneller een onbezonnen huwelijk of zelfs een schijnhuwelijk sluit dan een buitenlandse man’. Zij vroeg de regering, ‘in het kader van de emancipatie van de vrouw’, het beleid op dit punt te wijzigen. Staatssecretaris Haars (cda) van Justitie bracht daar opnieuw tegenin dat misbruik van het huwelijksmigratiebeleid door ‘een buitenlandse werknemer die niet via de officiële kanalen hier te lande kan worden te werk gesteld’ vooral bij de omgekeerde gezinshereni-ging voorkwam. Desalniettemin toonde de staatssecretaris zich bereid de kwestie te heroverwegen.190

Naar aanleiding van deze toezegging van de staatssecretaris werd ‘omgekeerde gezinshereniging’ aan de orde gesteld tijdens de ambtelijke voorbereiding van de Notitie Vreemdelingenbeleid. dvz constateerde dat de huidige beleidslijn onhoudbaar was geworden, niet alleen vanwege de Kamervragen, maar ook omdat ze moeilijk te verenigen was met de voor-schriften van internationale mensenrechtenverdragen van de vn en de Raad van Europa. Ambtelijk Justitie stelde daarom voor om de vereisten gelijk

189 tk 1977-1978 Aanhangsel van de Handelingen nr. 46. 190 tk 1978-1979 Aanhangsel van de Handelingen nr. 968.

te trekken: ook voor mannelijke vreemdelingen zou voortaan gelden dat de echtgenote pas werd toegelaten als het huwelijk één jaar had bestaan. Aangezien de meeste arbeidsmigranten al lang getrouwd waren, zou dat voor een meerderheid van de mannen geen nadelige gevolgen hebben. Vreemdelingen die pas nadat zij in Nederland waren komen wonen met een buitenlandse vrouw trouwden, zouden echter het eerste jaar van hun huwelijk gescheiden van hun echtgenote moeten leven. dvz stelde voor om dit aspect in de notitie aan het parlement niet te vermelden.191

Voor de andere mogelijkheid, namelijk het geheel laten vallen van het vereiste van één jaar huwelijk, voelde Justitie niets. Een huwelijk met een hier levende vreemdelinge was een al te ‘aantrekkelijke manier om te werk gesteld te kunnen worden’. Aan dat bekende motief werd bovendien nog een argument toegevoegd: ‘de bescherming van vrouwelijke huwelijks-kandidaten’. Jonge migrantendochters zouden onder druk staan van hun familie om met een partner uit het land van herkomst te trouwen, vanwege de ‘financiële tegemoetkoming’ die daar tegenover stond.192 Hier doet een nieuw element zijn intrede in het beleidsdebat over gezinsmigratie: de pro-blematisering van de huwelijkspraktijken van migranten. Ook in de jaren zestig en zeventig leefden bij ambtelijk Justitie zorgen over de ‘afwijkende’ culturele achtergrond van migranten, maar eind jaren zeventig werden voor het eerst juist de manieren waarop migranten hun huwelijks- en gezinsleven inrichtten benoemd als een cruciaal aspect van dat ‘anders-zijn’. De ambte-naren van dvz meenden dat het in migrantengezinnen niet ongebruikelijk was dat ouders zich bij de keuze van huwelijkspartners voor hun dochters lieten leiden door financieel gewin, en wilden jonge vrouwen daartegen in bescherming nemen door een streng toelatingsbeleid te voeren. In de eerste helft van de jaren zeventig zagen we dat het streven naar restrictie van ambtelijk Justitie versterkt werd door traditionele gendernormen, om uit te monden in controle op schijnhuwelijken en -relaties; hier wordt de wens om migratie te beheersen opnieuw gevoed door een normatieve kijk op het gezin, op grond waarvan de huwelijkspraktijken van migranten als afwijkend en onwenselijk worden beschouwd.

Justitie stuitte echter op weerstand. Ten eerste bleek Sociale Zaken zich in het voorstel om een jaar wachttijd in te voeren voor jonggehuwden abso-luut niet te kunnen vinden.193 Daar kwam bij dat al meerdere malen een kort

191 Nota hoofd dvz aan staatsecretaris, 23 april 1979. na ind 2862. 192 Nota hoofd dvz aan staatsecretaris, 23 april 1979. na ind 2862. 193 Nota dvz, 14 mei 1979. na ind 2862.

geding was aangespannen tegen een afwijzing van ‘omgekeerde gezinsher-eniging’. De rechtbanken bleken aarzelingen te hebben ten opzichte van de voorwaarde van één jaar huwelijk: het vereiste mocht worden beschouwd als ‘een controlemogelijkheid’ in het onderzoek naar de ‘realiteit’ van het huwelijk, maar ‘het niet vervuld zijn van de jaar-termijn behoeft op zich-zelf nog niet te betekenen dat er geen reëel huwelijk zou kunnen zijn’.194

Het is opvallend dat de rechters niet zozeer kritiek hadden op de ongelijke behandeling van mannen en vrouwen, als wel op de deugdelijkheid van de jaartermijn als middel om misbruik te bestrijden.195 Dit droeg ertoe bij dat gelijkstelling tot stand werd gebracht door de jaartermijn af te schaffen, in plaats van hem op mannen én vrouwen toe te passen.

In de Notitie Vreemdelingenbeleid van 1979 stond dat met het oog op de gelijke behandeling van man en vrouw gekozen was voor opheffing van het vereiste dat het huwelijk een jaar bestond voordat de echtgenoot van een vreemdelinge werd toegelaten. De notitie stelde daarbij, in navolging van de rechtspraak, de vraag ‘of het juist is om de realiteit van een huwelijk te beoordelen aan de hand van een door de overheid vast te stellen termijn gedurende welke het huwelijk moet hebben voortgeduurd’. De regering liet haar achterdocht jegens huwelijksmigratie niet varen, maar nam zich voor voortaan bij de toelating van mannen en vrouwen dezelfde criteria te gebruiken bij het onderzoek of het een ‘reëel huwelijk’ betrof.196

Zo werd het laatste element van ongelijke behandeling van mannen en vrouwen in 1979 uit het Nederlandse vreemdelingenbeleid verwijderd.197

Bij de parlementaire behandeling van de notitie werd de staatssecretaris beloond met een compliment van Haas-Berger (pvda).198 Ook de chris-tendemocraten steunden de versoepeling waarmee het beleid in overeen-stemming werd gebracht met de norm van gelijke behandeling van man en vrouw. Bij monde van Van den Broek uitte het cda echter zorgen over ‘mogelijkheden om misbruik binnen aanvaardbare grenzen te houden’:

194 Nota dvz, 17 mei 1979. na ind 2862, onderstreping in origineel; Zie ook Bolten 1981: 609. 195 Zie bijvoorbeeld Groenendijk & De Swart 1980: 169-171.

196 tk 1978-1979 15649 (2): 15.

197 In 1977 was een andere ongelijkheid opgeheven: de ‘blauwe kaart’, een vrijwel onaantastbare verblijfsstatus die tot dan toe aan gezinsleden van mannen was voorbehouden, zou ook aan de buitenlandse echtgenoot en kinderen van een vrouw worden toegekend. Wijziging vreemdelingen-besluit en vreemdelingenvoorschrift, 17 december 1977. Documentatie Database cmr.

Men had die discriminatie natuurlijk ook kunnen opheffen door de ter-mijn van één jaar voor beide categorieën van toepassing te verklaren. Nu staan wij beslist geen verstrakking op dit punt voor, maar de vraag rijst, hoe de uitvoerende instanties tot een redelijke beoordeling moe-ten komen. Door een huwelijk met een in Nederland werkende buimoe-ten- buiten-landse vrouw zal een vreemdeling nu rechtstreeks aanspraak op een verblijfstitel kunnen maken.199

Het cda deelde dus het wantrouwen van Justitie jegens de zuiverheid van de motieven van een buitenlandse man die bij zijn vrouw in Nederland wilde komen wonen, maar wilde daaruit niet de conclusie trekken dat het beleid moest worden aangescherpt. De sterke en eenduidige weerstand in het parlement tegen een restrictieve benadering van gezinshereniging ver-klaart – meer nog dan de rechterlijke druk – waarom ambtelijk Justitie zich genoodzaakt zag om mannen en vrouwen gelijk te stellen door de vereisten voor vrouwen te versoepelen, in plaats van die voor mannen te verstrak-ken.

De afhankelijke verblijfsstatus

Naarmate de gezinshereniging van met name Turkse en Marokkaanse migranten toenam, kwam er in de jaren zeventig meer aandacht voor de positie van ‘de buitenlandse vrouw’ in Nederland, getuige een toenemend aantal publicaties van welzijnswerk en sociaal wetenschappers dat aan deze kwestie gewijd was.200 Lutz heeft laten zien dat in deze publicaties een ste-reotype werd gecreëerd dat tot op heden een centrale rol speelt in debatten over migratie en integratie: dat van ‘de’ moslimcultuur als een patriarchale cultuur waarin de vrouw wordt onderdrukt, geweerd uit de publieke ruimte, waarin haar iedere zeggenschap over haar seksualiteit wordt ontzegd omdat die de kern vormt van de familie-eer. Voor Lutz is dit statische, simplisti-sche beeld van de Islamitisimplisti-sche maatschappij als traditionalistisimplisti-sche tegen-pool van de moderne westerse samenleving een vorm van oriëntalisme, die zij fel bekritiseert omdat de buitenlandse vrouw erdoor wordt opgesloten in

199 tk 1979-1980 ocv 28 januari 1980: 752.

de rol van passief slachtoffer.201

Juist op grond van deze beeldvorming werd de integratie van vrouwe-lijke migranten in de Nederlandse samenleving als een problematisch pro-ces beschouwd, dat om gericht overheidsingrijpen vroeg. In de Nota

Eman-cipatie, proces van verandering en groei van 1977, waarin de regering haar voornemens voor het emancipatiebeleid uiteen zette, werd de oprichting van een ambtelijke Werkgroep Buitenlandse Vrouwen aangekondigd. De ontwikkeling van concreet beleid in deze werd echter belemmerd doordat politici en ambtenaren worstelden met wat zij ervoeren als een spanning tussen respect voor de cultuur en identiteit van migranten enerzijds en de emancipatie van de vrouw anderzijds.202

Binnen het vreemdelingenbeleid bestond echter een element dat direct betrekking had op de positie van de buitenlandse vrouw en dat buiten dit spanningsveld viel: de afhankelijke verblijfsstatus van vrouwen van bui-tenlandse werknemers. Misschien juist omdat dit een beleidsthema was met een uitgesproken emancipatoir aspect dat formeel uitsluitend betrek-king had op de relatie tussen overheid en migrantenvrouw, zonder actieve inmenging in de gezinsverhoudingen, grepen niet alleen belangenorga-nisaties maar ook parlementariërs dit thema met beide handen aan om uitdrukking te geven aan hun betrokkenheid bij de emancipatie van de vreemdelinge. Waar Kamerleden zaken als de handhaving van het huisves-tingsvereiste hadden laten passeren, hoewel dat voor veel mannelijke én vrouwelijke migranten eveneens een aanzienlijke belemmering opleverde, plaatsten zij hun volle gewicht achter de versterking van het verblijfsrecht van buitenlandse vrouwen in Nederland.

Het begrip ‘afhankelijke verblijfsstatus’ had, in strikt juridische zin, betrekking op de verblijfsrechtelijke positie van alle vreemdelingen die in het kader van gezinshereniging naar Nederland kwamen. Zij kregen een verblijfsvergunning met als doel ‘verblijf bij ouder of partner’ en de over-heid behield zich het recht voor om hun verblijf, wanneer het niet meer aan dat doel beantwoordde, te beëindigen. Na vijf jaar verblijf kwamen

201 Lutz 1991: 5-28. Niemand zal ontkennen dat dergelijke problemen zich inderdaad voordeden in moslimgezinnen in Nederland. Het probleem met dit beeld, zoals met alle stereotiepen, is echter dat het een veelheid aan mensen opsluit in een enkelvoudige en onveranderlijke rol: vrouwen in die van passief slachtoffer, mannen in die van vrouwonvriendelijke en zelfs gewelddadige tiran. De vraag is gerechtvaardigd hoeveel moslims en moslima’s in Nederland zich in die beeldvorming herkennen, en of het de meest constructieve insteek is om vrouwen met een migratie-achtergrond in hun emancipatie te steunen.

gezinsleden, net als andere vreemdelingen, in aanmerking voor een vesti-gingsvergunning indien zij over voldoende inkomen beschikten. Werd de gezinsband vóór die tijd verbroken, dan verviel hun verblijfsrecht.

In juridische zin was de verblijfsrechtelijke positie van alle buiten-landse gezinsleden dus een afhankelijke, of zij nu mannen of vrouwen waren, kinderen of partners. De maatschappelijke en politieke discussies over de ‘afhankelijke verblijfsstatus’ spitsten zich echter toe op de positie van de buitenlandse echtgenote tijdens de eerste vijf jaar van haar verblijf in Nederland.203 In die discussies verwees het woord ‘afhankelijk’ niet alleen naar de juridische aard van haar verblijfsvergunning, maar ook en vooral naar de positie van de vreemdelinge binnen haar huwelijk. Koos zij ervoor om haar man te verlaten, of verliet hij haar, dan kon zij het land worden uitgezet. Dit aspect van het vreemdelingenbeleid werd fel bekriti-seerd als bekrachtiging door de overheid van de afhankelijke positie van de buitenlandse vrouw ten opzichte van haar echtgenoot. Daarbij speelde de gedachte dat de positie van de vrouw in een islamitisch gezin toch al een beklagenswaardige was op de achtergrond voortdurend een rol.

In de debatten over de afhankelijke verblijfsstatus stond, net als in de dis-cussies over omgekeerde gezinshereniging, het streven van parlementariërs naar emancipatie van de vrouw tegenover de vrees voor schijnhuwelijken van het ministerie van Justitie. In 1979 stelde Beckers-de Bruijn (ppr) deze kwestie aan de orde in schriftelijke vragen. Zij wees erop dat het voor bui-tenlandse vrouwen bijzonder moeilijk was om werk te vinden, zodat zij na een eventuele scheiding geen verblijfsvergunning konden krijgen vanwege onvoldoende middelen van bestaan. Het gevolg was, zo stelde Beckers-de Bruijn, ‘dat zij hun huwelijk noodgedwongen moeten laten voortduren, het-geen vaak ondraaglijke spanningen met zich meebrengt’ en ‘dat sommige buitenlandse mannen hun echtgenotes vanuit deze machtspositie het leven zuur maken’. Daarom vroeg zij de staatssecretaris om vrouwen die zich in Nederland bij hun echtgenoot hadden gevoegd, na zekere tijd een zelf-standige verblijfstitel te geven. Staatssecretaris Haars (cda) antwoordde dat soepeler toegang tot een zelfstandig verblijfsrecht schijnhuwelijken in de hand zou werken, aangezien het aantrekkelijker zou worden om met een Nederlands inwoner te trouwen, ‘uitsluitend om (voortgezet) verblijf in Nederland te verkrijgen.’ Desalniettemin stemde de staatssecretaris ermee in om haar beleid aanzienlijk te versoepelen. Voortaan zouden buitenlandse

203 In discussies over de verblijfsrechtelijke positie van kinderen werd niet over ‘afhankelijkheid’ ten opzichte van hun ouders maar over ‘emancipatie’ gesproken.

huwelijkspartners na drie jaar verblijf in Nederland een zelfstandige ver-blijfsvergunning krijgen, omdat dan ‘een zodanige band met Nederland verondersteld kan worden dat het afhankelijke karakter van de verblijfstitel wordt opgeheven’. Inbreuk op openbare orde zou nog wel een grond kun-nen zijn om het verblijf te beëindigen, maar onvoldoende inkomen zou niet worden tegengeworpen, ‘tenzij zulks aan de betrokkene verwijtbaar is’.204

Ondanks deze versoepeling kwam er in de jaren die volgden steeds meer kritiek op het beleid van Justitie. De staatssecretaris ontving in 1980 brieven van de fnv en de Emancipatiecommissie.205 De Stichting ‘Blijf van mijn lijf’ zocht de media op om aandacht te vragen voor de situatie van migrantenvrouwen die in steeds groter getale in haar huizen terecht kwamen.206 In het kader van de inspraakronde over de ontwerp-minder-hedennota kwam vanuit zeer brede kring, variërend van de Twents Turkse Arbeidersvere niging tot het Interprovinciaal Overleg voor maatschappelijk werk, de gemeente Amsterdam en de Raad van Kerken, de vraag om snel-ler dan wel gemakkelijker een zelfstandige verblijfsvergunning te verlenen aan buitenlandse echtgenotes.207 Ook in de pers kwam het thema regelma-tig aan de orde.208 En dan kwam er nog druk uit het parlement. De Kamer nam met zeer ruime meerderheid een motie aan die was geïnitieerd door Wessel-Tuinstra (d66), waarin de regering werd verzocht om zeker te stel-len ‘dat de partner, vrouw of man, die in het kader van gezinshereniging 3 jaar legaal in Nederland verblijft, een eigen niet-afhankelijke verblijfsver-gunning kan verkrijgen, ongeacht of het gezin na 3 jaar al dan niet uiteen is gevallen’.209 Verder stelden zowel Haas-Berger en Buurmeijer (pvda) als Beckers-de Bruijn (ppr) schriftelijke vragen over de verblijfsstatus van bui-tenlandse vrouwen.210

De pvda-politici vroegen nadrukkelijk aandacht voor het ‘cultuurpa-troon’ in de landen van herkomst, dat terugkeer voor alleenstaande vrouwen ‘zeer bezwaarlijk’ maakte.211 Het argument dat het leven voor een vrouw

204 tk 1978-1979 Aanhangsel van de Handelingen nrs. 1464 en 968; tk 1978-1979 15649 (2): 17. Het ‘verwijtbaarheid’-criterium was identiek aan de inkomenseis die voor toelating in het kader van gezinshereniging werd toegepast.

205 Brief Federatiebestuur fnv aan staatssecretaris, 1 juli 1980; Brief Emancipatiekommissie aan staatssecretarissen van Justitie en crm, 1 december 1980. na ind 2774.