De eerste jaren van de werving

Verbod op gezinshereniging (1955-1960)

In juni 1955 verzond minister Suurhoff (pvda) van Sociale Zaken een circu-laire aan de Nederlandse werkgevers en werknemers, waarin hij een verrui-ming aankondigde van de mogelijkheden om buitenlandse arbeidskrachten te werven. Nederland had al geruime tijd te kampen met een ‘sterk over-spannen arbeidsmarkt’. Het tekort aan arbeidskrachten was zo nijpend, dat het ‘de continuïteit van de Nederlandse economie ernstig bedreigt’. Sociale Zaken beschouwde de werving van arbeidsmigranten dus als onontbeerlijk om de voorspoedige ontwikkeling van het Nederlands bedrijfsleven zeker te stellen. De circulaire vermeldt nadrukkelijk dat het om tijdelijke tewerk-stelling zou gaan: werkvergunningen zouden worden verleend voor één of twee jaar. Verlenging was echter wel mogelijk, ‘afhankelijk van de dan bestaande toestand van de nationale arbeidsmarkt’. De werving zou plaats vinden onder supervisie van het Rijksarbeidsbureau, onder voorwaarde dat van de kant van de Rijksvreemdelingendienst geen bezwaar bestond.80 Zo vond de grootschalige werving van buitenlandse arbeiders voor de Neder-landse arbeidsmarkt haar aanvang. Tussen 1955 en 1960 bleef de omvang van arbeidsmigratiestromen uit de landen rond de Middellandse Zee ech-ter nog relatief beperkt: het ging om enkele duizenden arbeiders, in grote meerderheid Italianen.81

79 Zie paragraaf 2.7.

80 Circulaire dg voor Arbeidsvoorziening, 29 juni 1955. na ind 483. 81 tk 1963-1964 B 7400 H15 (2): 13; Goedings 2005: 368.

Van 1955 tot 1960 was gezinshereniging categorisch uitgesloten. Steeds wanneer de Rijksvreemdelingendienst toestemming verleende voor een wervingsproject, verbond zij daaraan nadrukkelijk de voorwaarde dat al tijdens de werving op ondubbelzinnige wijze aan de arbeiders zou wor-den meegedeeld dat zij hun gezin moesten achterlaten.82 Deze stringente beleidslijn werd door de Tweede Kamer bekritiseerd als een ‘uit menselijk oogpunt harde bepaling’.83 Arbeidsmigranten werden immers gedwongen een aantal jaren gescheiden van hun gezinnen te leven, hetgeen moeilijk te verenigen was met het bijzondere morele gewicht van gezinseenheid. De regering antwoordde dat zij in eerste instantie alleen ongehuwden had willen werven, maar op aandringen van de autoriteiten in Rome had beslo-ten ook gehuwden toe te labeslo-ten tot de Nederlandse arbeidsmarkt. Daarbij was bedongen dat arbeidsmigranten van tevoren duidelijk zouden worden geïnformeerd over de voorwaarden van hun tewerkstelling.84 Wanneer de arbeiders een bewuste en weloverwogen keuze maakten om voor zekere tijd hun gezin in het thuisland achter te laten, woog de morele verantwoor-delijkheid voor deze situatie minder zwaar op de schouders van de Neder-landse overheid.85 Weliswaar besloot de ministerraad in 1960 alsnog dat alleen ongehuwde arbeiders zouden worden geworven, maar de raad kwam daar – op verzoek van Sociale Zaken en ondanks bezwaar van Justitie en Maatschappelijk Werk – binnen een maand alweer op terug, omdat het aan-tal beschikbare ongehuwde Iaan-talianen ontoereikend bleek.86

In maart 1960 presenteerde Sociale Zaken een voorstel om de werving uit te breiden tot 2000 Italianen. Ambtelijk Justitie vond dit een ‘nogal griezelige geschiedenis’ maar ging toch akkoord, onder voorwaarde dat de arbeiders ongetrouwd zouden zijn en dat contracten voor maximaal twee jaar zouden worden getekend, zonder mogelijkheid tot verlenging. 87

Vier maanden later tekenden ambtenaren van Sociale Zaken een ontwerp-wervingsovereenkomst met Italië. Tot grote verontwaardiging van het hoofd hvg was deze overeenkomst niet beperkt tot de eenmalige werving van hoogstens 2000 arbeiders, zoals in het oorspronkelijke voorstel van

82 Correspondentie rvd met procureurs-generaal, betreffende correspondentie met verschillende werkgevers. na ind 3363-3357-3353-3348.

83 tk 1956-1957 B 4500 H12 (8): 11. Welke parlementariërs deze vragen stelden is niet bekend: tot 1966 schreef het reglement van orde van de Tweede Kamer voor dat in voorlopige verslagen en eindverslagen de naam en politieke kleur van Kamerleden niet werd genoemd.

84 tk 1956-1957 B 4500 H12 (9): 33.

85 tk 1962-1963 B6800 H15 Handelingen: 3420-3421. Zie noot 36 in hoofdstuk 2. 86 Notulen ministerraad, 9 september en 7 oktober 1960. na ind 551.

Sociale Zaken. In plaats daarvan was een open overeenkomst getekend, die bepaalde dat kwaliteit en aantallen arbeiders ieder half jaar zouden worden vastgesteld en dat arbeidscontracten na een jaar konden worden verlengd. Eind juli werd de wervingsovereenkomst door de ministerraad goedgekeurd.88

Het hoofd hvg was ontdaan dat de Nederlandse regering zich aldus de middelen uit handen sloeg om de tijdelijkheid van het verblijf van arbeids-migranten te garanderen. Hij verwachtte dat ‘deze Italianen na een jaar van voorspoed zich niet spoedig opnieuw in de Italiaanse armoede zullen storten’. Tot nog toe ging het merendeel van de Italianen inderdaad na een aantal jaren terug naar Italië, maar:

dat er zo velen terugkeren is (…) ongetwijfeld te danken aan de strin-gente voorwaarden, welke ten aanzien van de overkomst van gezinnen worden gesteld. Aan deze stringente voorwaarden (…) zal – wil men inderdaad kunnen spreken van een tewerkstelling voor beperkte tijd (…) - onverminderd de hand moeten worden gehouden.89

Voor Justitie was het verbod op gezinshereniging dus een instrument om migratie te beheersen: het enige beschikbare middel om te waarborgen dat arbeidsmigranten Nederland na korte tijd weer zouden verlaten.

Gezinshereniging voor Gemeenschapsonderdanen

Vanaf 1960 kwam het verbod op gezinshereniging, waar Justitie zo aan hechtte, in toenemende mate onder druk te staan. Die druk kwam in de eerste plaats uit Brussel. In 1957 hadden Duitsland, Frankrijk, Italië en de Benelux-landen de Europese Economische Gemeenschap (eeg) opgericht. Eén van de doelstellingen van de jonge eeg was het totstandbrengen van het vrij verkeer van werknemers tussen de lidstaten. In 1959 presenteerde de Europese Commissie een voorstel voor een Europese verordening, die de eerste fase zou inluiden van de implementatie van dit vrij verkeer. Onder-deel van het voorstel van de Commissie was een bepaling die werknemers

88 Nota hvg aan sg, 28 juli 1960. na ind 551. De Lange (2007:79-80) constateert dat bij de totstandkoming van het wervingsakkoord alleen de controle van politiek antecedenten aanleiding gaf tot debat. Verder heeft ‘geen inhoudelijke discussie’ plaatsgevonden. Uit de stukken die ik heb ingezien blijkt evenmin dat de kritiek van hvg aanleiding is geweest tot interdepartementaal overleg, op ambtelijk noch op ministerieel niveau.

het recht gaf om zich, wanneer zij in een andere lidstaat gingen werken, door hun gezin te laten vergezellen. Beperking van de mogelijkheid van gezinshereniging, zo stelde de Commissie, zou de mobiliteit van werkne-mers binnen de Gemeenschap belemmeren.90 In de lente van 1960 vond in Den Haag interdepartementaal overleg plaats over deze voorstellen uit Brussel. Daarbij bleek het ministerie van Justitie fel tegenstander van enige vorm van Europese verplichting tot toelating van gezinnen van arbeids-migranten. Andere ministeries, met name Sociale Zaken en Economische Zaken, zouden graag een inschikkelijker standpunt innemen.

In de maanden die volgden vonden in Den Haag discussies tussen de ministeries plaats, die niet minder moeizaam verliepen dan de onderhan-delingen tussen de lidstaten in Brussel. In eerste instantie wist Justitie te bedingen dat de Nederlandse delegatie er in Brussel voor zou pleiten dat de lidstaten zouden toezeggen gezinshereniging te bevorderen, zonder echter een verplichting tot toelating van gezinnen vast te leggen. In ruil voor deze concessie van Sociale Zaken en Economische Zaken was Justitie ermee akkoord gegaan dat de nationale beleidslijn zou worden aangepast, zodat eeg-burgers die tenminste twee jaar in Nederland hadden gewerkt en gewoond hun gezinnen mochten laten overkomen. Voorwaarde was wel dat zij beschikten over passende huisvesting. Het hoofd hvg schreef aan zijn minister: ‘Waar bekend is dat met name Economische Zaken voorstander is van directe toelating van de gezinnen van vreemde werknemers biedt het onderhavige punt weinig ruimte voor een compromis in de minister-raad dat op een groter aantal jaren is afgestemd dan de voorgestelde 2 jaar als wachttermijn voor de overkomst van de gezinnen. Ik moge u dan ook adviseren dit zo moeizaam bereikte resultaat te willen aanvaarden’.91 Op 23 december 1960 ging de ministerraad met dit compromis akkoord.92 Onder druk van Sociale Zaken en Economische Zaken besloot Justitie diezelfde maand om, vooruitlopend op de nieuwe Europese regelgeving, gezinsher-eniging toe te staan aan Italianen die tenminste drie jaar werkzaam waren in Nederland.93

Het Nederlands voorstel werd in Brussel echter slecht ontvangen, met name door de Europese Commissie. Den Haag besloot daarom toch de verplichting tot toelating van gezinnen te accepteren, maar daarbij vast te

90 Goedings 2005: 139-153; 162-166.

91 Nota hvg aan sg, 26 oktober 1960. na ind 47.

92 Nota minister van Justitie aan sg, 3 januari 1961. na ind 47. 93 Nota hvg aan sg, 13 december 1960. na ind 47.

leggen dat Nederland een wachttijd mocht aanhouden. Daarbij voelde Jus-titie, dat zich in een minderheidspositie geplaatst zag tegenover Economi-sche Zaken en Sociale Zaken, zich opnieuw gedwongen concessies te doen: de wachttijd voor eeg-burgers werd teruggebracht van twee naar één jaar.94

Dit ambtelijk compromis stuitte aanvankelijk op verzet bij minister Beer-man (chu) van Justitie, die op de nota van zijn ambtenaar aantekende dat hij zich ‘beslist niet [kon] verenigen!’ met de reductie van de wachttijd tot één jaar. 95 Deze kritiek kwam echter te laat: het beleidsvoorstel dat aan het bewindslid werd voorgelegd was een ‘uit-onderhandeld’ compromis waarin nauwelijks meer wijzigingen konden worden aangebracht. Beerman werd in wezen met een voldongen feit geconfronteerd en heeft zij daarbij moeten neerleggen.96 Dit is een sprekend voorbeeld van de autonomie ten opzichte van bewindslieden waarmee ambtenaren in de jaren zestig opereerden. Het is eveneens indicatief voor de stempel die de ontwikkelingen in Brussel op de interdepartementale verhoudingen in Den Haag drukten.

De Europese verordening 15, zoals die uiteindelijk in december 1961 werd aanvaard, bepaalde dat gezinshereniging bij arbeidsmigratie binnen de eeg was toegestaan zodra passende huisvesting voorhanden was. In een aantekening in de notulen werd echter vermeld dat Nederland, als enige onder de lidstaten, de gezinnen van eeg-arbeiders pas zou toelaten nadat ze één jaar werkzaam en woonachtig in Nederland waren geweest en indien zij over een werkgarantie beschikten voor nog een jaar.97

Gezinshereniging voor arbeidsmigranten van buiten de EEG

In de tussentijd bleek het Italiaanse aanbod van arbeiders onvoldoende om aan de behoeften van het Nederlandse bedrijfsleven te voldoen. In februari 1961 tekenden ambtenaren van Sociale Zaken daarom een ontwerp-wer-vingsovereenkomst met Spanje, een land dat geen lid was van de Europese Gemeenschap.98 De ambtenaren van Vreemdelingenzaken constateerden misnoegd dat ‘weer de vanouds beproefde tactiek van het voldongen feit is

94 Nota hvg aan sg, 22 maart 1961. na ind 47. 95 Nota’s hvg aan sg, 9 en 22 maart 1961. na ind 47. 96 Nota aan hoofd hvg, 17 maart 1970. na ind 612.

97 Nederland had, met het oog op de woningnood, al in het officiële verslag van de onderhande-lingen over het Verdrag van Rome een verklaring laten opnemen over een mogelijke Nederlandse uitzondering op gezinshereniging voor eg-arbeidsmigranten gedurende de transitiefase van de ge-meenschappelijke markt. Goedings 2005: 164-166.

gevolgd’ en dat daarbij alle wensen van Justitie terzijde waren geschoven.99

In de ministerraad was in oktober 1960 – nog geen vier maanden eerder – besloten het aantal gehuwde arbeidsmigranten beperkt te houden en arbei-ders tijdig te informeren dat hun gezin niet mee zou mogen komen.100 Noch de voorkeur voor ongehuwden, noch het verbod op gezinshereniging waren in de overeenkomst vastgelegd. Erger nog: aan de overeenkomst was een protocol toegevoegd, waarin Spanje de Nederlandse autoriteiten vroeg om gezinshereniging waar mogelijk te bevorderen.101 Het akkoord was echter al getekend en Justitie zag geen mogelijkheid meer om er nog significante wijzigingen in aan te brengen.

In de maanden die volgden oefende Sociale Zaken druk uit op Justitie om tegemoet te komen aan de wens van de Spaanse regering.102 In maart 1961 besloot de minister van Justitie om de overkomst van Spaanse gezin-nen toe te staan, ‘indien gebleken is dat de werknemer voortdurend in Nederland te werk wordt gesteld, welk ogenblik niet geacht wordt te zijn aangebroken binnen drie jaar na de datum van tewerkstelling’.103 Daarmee was gezinshereniging niet alleen voor Gemeenschapsonderdanen, maar ook voor arbeidsmigranten uit landen buiten de eeg mogelijk. Vanuit de veronderstelling dat de overkomst van het gezin betekende dat van terug-keer geen sprake meer zou zijn, wilde Justitie gezinshereniging echter pas toe staan wanneer Nederland de permanente – of tenminste langdurige – vestiging van een arbeidsmigrant had aanvaard. Daarom werd een wacht-termijn van drie jaar ingesteld.

Voor staatssecretaris Roolvink (arp) van Sociale Zaken was dit ech-ter geen bevredigende oplossing: ‘De werving in het buitenland is zinloos indien slechts na 3 jaar gezinshereniging wordt toegestaan’.104 Liefst zou hij de wachttijd teruggebracht zien tot één jaar, zoals dat voor eeg-burgers

99 Nota hvg aan sg, 2 februari 1961. na ind 1. 100 Notulen ministerraad 7 oktober 1960. na ind 551.

101 Brief Spaanse Delegatie aan Nederlandse Delegatie, 27 januari 1961. na ind 1. De Spaanse regering zou gedurende de gehele periode van grootschalige arbeidsmigratie blijven ijveren voor ruimere voorwaarden voor gezinshereniging voor haar onderdanen. Dit is in die zin verrassend, dat het Spaans emigratiebeleid er niet alleen op gericht was de structurele werkeloosheid te verlichten, maar ook de betalingsbalans te verbeteren dankzij geldzendingen van emigranten. (Del Campo 1979: 158)Van gezinshereniging mocht een nadelig effect op die geldstromen worden verwacht. Volgens Fernández Vicente (2004: 100) heeft de Katholieke Kerk er een doorslaggevende rol in gespeeld dat de Spaanse regering het bevorderen van emigratie in gezinsverband desalniettemin als centraal element in haar beleid opnam.

102 Nota dg voor Arbeidsvoorziening aan minister voor Sociale Zaken, 28 juni 1961. na ind 1. 103 Nota’s hvg aan sg, 9 februari 1961, 6 en 9 maart 1961; Nota sg aan minister, 7 maart 1961. na ind 1.

was afgesproken.105 Minister Beerman van Justitie hield echter vast aan drie jaar wachttijd. Een geïrriteerde ambtenaar bij Sociale Zaken schreef aan zijn minister: ‘Het liefst zou hij de toelating van deze gezinnen wei-geren.’ In november 1961 werd bij wijze van compromis besloten dat voor arbeidsmigranten van buiten de eeg een wachttijd van twee jaar zou gel-den.106