Verantwoord burgerschap: een nieuwe kijk op migratie en integratie

Optimisme maakt plaats voor zorg

Het liberaal gezinsmigratiebeleid dat Nederland in de jaren tachtig voerde was enerzijds gebaseerd op het moreel gewicht dat aan het recht op gezins-hereniging werd toegekend, en anderzijds op optimistische verwachtingen inzake de maatschappelijke gevolgen van immigratie. Er was een groot ver-trouwen dat migranten, dankzij het minderhedenbeleid, hun plaats zouden vinden in de Nederlandse samenleving. Dat optimisme begon in de tweede helft van de jaren tachtig te tanen, en sloeg in de vroege jaren negentig zelfs om in uitgesproken bezorgdheid. Gevolg was een wezenlijke verschuiving in het dominant perspectief van Nederlandse beleidsmakers op het migra-tie- en integratievraagstuk.27

Die paradigmawisseling was in de eerste plaats een respons op een scherpe stijging van de immigratie. Het aantal immigranten dat in het bui-tenland was geboren bereikte, na een daling van ruim 90 duizend in 1980 tot ruim 55 duizend in 1985, opnieuw recordhoogten van rond de 95 duizend tussen 1990 en 1993.28 Vooral de asielinstroom was zeer sterk gestegen, van iets meer dan duizend in 1980 en 5 duizend in 1985, tot jaarlijks ruim 20 duizend tussen 1990 en 1992 en zelfs meer dan 35 duizend in 1993.29

Ook de migratie uit Marokko en Turkije nam weer toe, van een kleine 10 duizend in 1985 tot zo’n 20 duizend per jaar in de vroege jaren negentig.30

De veronderstelling van de jaren tachtig, dat grootschalige immigratie een historisch unieke en eenmalige gebeurtenis was geweest, bleek een illusie. Voorlopig was het einde van de migratiestromen naar Nederland nog niet in zicht.

Bovendien bleven de resultaten van het minderhedenbeleid ver achter bij de verwachtingen. Waar de arbeidsparticipatie onder de autochtone

27 Scholten 2007: 82-84; Entzinger 2003: 69.

28 Website van het cbs, Historie bevolking, immigratie naar geboorteland, statline.cbs.nl. Totale immigratie minus personen die in Nederland geboren zijn.

29 Website van het cbs, Asielverzoeken, statline.cbs.nl. Cijfers uitgesplitst naar andere migratie-motieven, zoals arbeids- of gezinsmigratie zijn pas vanaf 1995 beschikbaar.

Nederlandse beroepsbevolking na het dieptepunt van de economische cri-sis in 1983 weer steeg, nam ze onder migranten almaar verder af. In 1987 was meer dan 40% van de Turkse en Marokkaanse, en ongeveer 25% van de Surinaamse en Antilliaanse beroepsbevolking werkloos, tegen 13% van de autochtone Nederlandse beroepsbevolking. De deelname aan het onderwijs liet een vergelijkbaar beeld zien: ruim 52% van de autochtone jongeren ging naar het mbo, havo of vwo, tegen 24% van de Antillianen en Arubanen, 30% van de Surinamers en niet meer dan 17% van de Turkse en 11% van de Marokkaanse jongeren. Daarbij bleef de ruimtelijke segregatie toenemen: in 1985 was in dertig wijken in de vier grote steden meer dan 30% van de bewoners migrant of kind van een migrant.31 De inpassing van migranten in de Nederlandse maatschappij bleek een weerbarstiger vraag-stuk dan de ontwerpers van het minderhedenbeleid begin jaren tachtig had-den voorzien.

Migratie en integratie waren niet alleen voor ambtenaren en politici een punt van zorg. Ook het publiek debat over de positie van migranten in de Nederlandse samenleving werd steeds levendiger en bovendien steeds kritischer en bezorgder van toon. In 1988 schreef de Marokkaan David Pinto in de Volkskrant dat etnische groepen in Nederland waren ‘doodge-knuffeld’, een term die veel navolging zou vinden. Datzelfde jaar lekte in Amsterdam een ambtelijke notitie uit over criminaliteit onder Marokkaanse jongeren. De teneur van het felle mediadebat dat volgde was dat deze ‘ont-sporingen’ het failliet van het softe overheidsbeleid aantoonden.32 In 1991 verscheen een opiniestuk van Frits Bolkestein, voorzitter van de vvd-fractie, in de Volkskrant. Bolkestein verzette zich tegen de vrijblijvendheid en het cultuurrelativisme die het minderhedenbeleid van de jaren tachtig hadden gekenmerkt en verklaarde dat de integratie van minderheden ‘met lef’ moest worden aangepakt.33 Zijn artikel maakte een publiek en politiek debat los dat meer dan een jaar zou duren en droeg ertoe bij dat het integra-tievraagstuk hoog op de politieke agenda kwam te staan.34 De intensiteit en de toon van de debatten die rond 1990 plaatsvonden laten zien dat er iets wezenlijks veranderd was. De jaren tachtig, met hun hoge morele norm van respect voor cultureel anders-zijn en zorg voor kwetsbare minderheden, en met hun ‘verlammende harde norm om niet te discrimineren,’35 waren

31 wrr 1989: 77-78, 184. 32 Tinnemans 1994: 329-331.

33 Prins 2002: 243; Prins 2004: 25-26; Tinnemans 1994: 362-363; Scholten 2007: 166-167. 34 Prins 2004: 26-27; Mariën 1992; Entzinger 2003: 71; Scholten 2007: 178, 187, 189. 35 Molleman, geciteerd in Tinnemans 1994: 331.

voorbij. Het vertrouwen in de ‘oplosbaarheid’ van het integratievraagstuk maakte plaats voor een breed gedeeld gevoelen dat Nederland zich met een fundamenteel probleem geconfronteerd zag. Daarmee kreeg het integratie-vraagstuk een politieke urgentie die het voorheen niet had.

Rechten en plichten

De manier waarop de politiek op de toenemende zorg over de omvang van de migratiestroom en de maatschappelijke positie van migranten reageerde, werd sterk beïnvloed door een algemene herwaardering van de rol van de overheid ten opzichte van de burger en de maatschappij, die zich vanaf de tweede helft van de jaren tachtig voltrok.36 Het geloof in de maakbaarheid van de samenleving maakte plaats voor de overtuiging dat de verzorgings-staat zijn doel voorbij was geschoten.37 Te veel overheidszorg maakte men-sen passief en afhankelijk, waar hen de middelen zouden moeten worden aangereikt om actief en zelfredzaam te zijn. In de jaren negentig werd de inrichting van de Nederlandse verzorgingsstaat ingrijpend gewijzigd. Er werden ‘prikkels’ ingebouwd die ‘activerend’ dienden te werken, dat wil zeggen mensen ertoe moesten brengen zelfstandig in hun levensonderhoud te voorzien. Centraal stond de ‘wederkerigheid van prestaties’: het principe dat tegenover rechten ook plichten moesten staan.38

Het cda had, al sinds het aantreden van het eerste kabinet Lubbers, ‘het voortouw’ genomen in deze ‘neo-liberale koers’, waarin ‘marktstimulering, privatisering en deregulering’ centraal stonden.39 Het nieuwe ideologische programma van het cda, waarin een bescheidener rol voor de overheid was weggelegd en een beroep werd gedaan op de ‘eigen verantwoordelijkheid’ van burgers, markt en maatschappelijke organisaties, vond steeds bredere weerklank, niet alleen bij de vvd die deze principes van oudsher hoog in haar vaandel had staan, maar ook – tot op zekere hoogte – bij de pvda. De sociaaldemocraten hadden het geloof in de maakbaarheid van de samen-leving grotendeels laten varen. Hoewel zij nog steeds een belangrijker rol aan de overheid toeschreven dan vvd en cda, werd ook binnen de pvda nu meer nadruk gelegd op individuele verantwoordelijkheid en actieve parti-cipatie.40 Op krachtig aandringen van het cda zou deze nieuwe ‘rechten en

36 Scholten 2007: 151. 37 Tinnemans 1994: 328.

38 Van der Veen 1999: 46; Fermin 1997: 190-191.

39 Van Doorn 1996b: 131. Vgl. Hirsch Ballin 1992; Voerman & Lucardie 1992: 31-33. 40 Voerman & Lucardie 1992: 34-37.

plichten’-benadering ook in de debatten over het migratie- en integratiebe-leid een centrale rol gaan spelen.

In deze herijking van debat en beleid op het gebied van migratie en inte-gratie speelde de wrr, onder voorzitterschap van de christendemocraat Wil Albeda, gewezen minister van Sociale Zaken, een belangrijke rol. Precies tien jaar na het wrr-rapport van 1979, dat aan de wieg van het minder-hedenbeleid had gestaan, bracht de Raad een nieuw rapport uit over het overheidsbeleid ten aanzien van migranten in de Nederlandse samenleving, getiteld Allochtonenbeleid.41 De regering had de Raad verzocht om zich opnieuw over het minderhedenbeleid te buigen, omdat op de terreinen van ‘wonen, weten en werken (…) ondanks de geleverde inspanningen te wei-nig vooruitgang [is] geboekt’.42 Het rapport was opgesteld door een pro-jectgroep onder leiding van Albeda, onder wiens voorzitterschap de wrr in 1987 en in 1990 eveneens rapporten uitbracht waarin werd gepleit voor een ‘activerende verzorgingsstaat’, waar plichten tegenover rechten moesten staan opdat mensen weerbaar werden gemaakt in plaats van ‘apathisch’.43

De agenda van de wrr kwam in deze periode dus nauw overeen met het programma van het cda. Naar Albeda’s eigen zeggen paste ook het rapport

Allochtonenbeleid in deze nieuwe visie op de verhouding tussen overheid en burgers.44

Centraal uitgangspunt van het rapport was dat de Nederlandse regering niet alleen moest erkennen dat de aanwezigheid van migranten permanent was, zoals zij in 1980 had gedaan, maar ook dat ‘de immigratie zelve blij-vend is, ook bij handhaving van het huidige restrictieve toelatingsbeleid’.45

De incorporatie van nieuwkomers in de Nederlandse maatschappij moest dus als een structurele opgave worden beschouwd. De Raad stelde daarom een grondige herziening van het minderhedenbeleid voor. Minderheden waren tot dan toe te veel als ‘zorgcategorieeën’ beschouwd. De Raad pleitte ervoor het beleid ‘uit de huidige sfeer van vrijblijvendheid te halen’: tegen-over de moeite die de tegen-overheid zich getroostte om participatie mogelijk te maken diende een ‘inspanningverplichting’ van migranten te staan. De overheid zou minder aandacht moeten besteden aan collectieve cultuur- en identiteitsbeleving en meer aan individuele participatie in onderwijs en op

41 Scholten 2007: 188.

42 Brief minister-president aan wrr, 1 oktober 1987, in wrr 1989: 207. 43 Scholten 2007: 172-173.

44 Scholten 2007: 172-173; zie ook Mariën 1992: 12. 45 wrr 1989: 10, cursivering in origineel.

de arbeidsmarkt.46

Van minderhedenbeleid naar integratiebeleid

Het wrr-rapport werd door de regering goed ontvangen. In 1990 verklaarde premier Lubbers, in een radio-interview dat veel stof deed opwaaien, dat hij ‘zijn geduld begon te verliezen’ met het minderhedenvraagstuk en een ‘minder softe benadering’ wilde, overeenkomstig de lijnen die door de wrr waren uitgezet. Volgens Scholten was Lubbers daarmee één van de eerste politici die het taboe op het uitspreken van zorg over het verloop van migrantenincorporatie doorbak.47 In zijn formele reactie op het rapport stemde het derde kabinet Lubbers in met een primair sociaal-economische benadering, waarin onderwijs en toegang tot de arbeidsmarkt centraal zou-den staan en waarin een ‘nieuw evenwicht’ moest worzou-den gevonzou-den tussen rechten en plichten.48

In 1994 werd Wim Kok premier van het eerste ‘Paarse’ kabinet, waarin pvda, vvd en d66 deelnamen. Voor het eerst sinds 1918 werden de christendemocraten naar de oppositiebankjes verwezen. Waar de rege-ring onder Lubbers nog vasthield aan het model van collectieve emanci-patie, en categoriale voorzieningen als onderwijs in eigen taal en cultuur en consultatiestructuren had gehandhaafd,49 omarmde het Paarse kabinet de individuele benadering die de wrr had bepleit. De Contourennota van 1994 markeerde een definitieve omslag in de benadering van het migran-tenvraagstuk.50 De regering koos ervoor de term ‘minderhedenbeleid’ te vervangen door ‘integratiebeleid’. Kernwoorden in de nieuwe benadering waren ‘burgerschap’ en ‘eigen verantwoordelijkheid’. Het Paarse kabinet formuleerde het als volgt: ‘Burgerschap als basisprincipe van het toekom-stige beleid veronderstelt vrije, autonome en actieve burgers die verant-woordelijkheid dragen voor zichzelf en de samenleving en daarop aange-sproken kunnen worden’.51 Participatie in onderwijs en arbeidsmarkt werd een plicht genoemd. Nieuwe migranten zouden zich de Nederlandse taal en

46 wrr 1989: 9-13, 17, 19-20, 24, 58; Scholten 2007: 159-162; Fermin 1997: 189-192; Entzinger 2003: 73. 47 Scholten 2007: 165-166; 187. 48 Fermin 1997: 193-194. 49 Fermin 1997: 193-194; Scholten 2007: 166. 50 Fermin 1997: 209-215; Scholten 2007: 83-85, 156. 51 tk 1993-1994 23684 (2): 24.

een basiskennis van de Nederlandse samenleving eigen moeten maken:52

daartoe werd in 1998 de Wet Inburgering Nieuwkomers ingevoerd. Voor de Paarse coalitiepartijen was ‘cultuur’ een privézaak, waar de overheid zich niet mee zou bemoeien. Sociale cohesie en wederzijdse acceptatie moesten worden bereikt door iedereen aan het werk te zetten.53 Zo werd een alge-meen activerend arbeidsmarktbeleid voorgesteld, waarvan gesubsidieerde arbeidsplaatsen – de Melkert-banen – het meest bekende voorbeeld zouden worden.

De nadruk op individuele sociaal-economische participatie als sleutel tot sociale samenhang, waarbij het cultureel aspect een zeer bescheiden plaats kreeg in het overheidsbeleid, weerspiegelt de standpunten van de pvda en haar seculiere coalitiepartners.54 Met het cda verdween ook de nadruk op collectieve emancipatie en cultuur- en identiteitsbeleving uit het repertoire van de regering.55 Daarnaast was deze pragmatische aanpak, waarin culturele conflicten ontzenuwd moesten worden door participatie op school en op de werkvloer, de ‘Paarse’ versie van de depolitiserende stijl die de omgang van de Nederlandse politiek met het migrantenvraag-stuk al sinds de jaren tachtig kenmerkte.56 Vooral de pvda bleef gebrand op ‘zorgvuldig en duidelijk’ taalgebruik, om stigmatisering van migranten te voorkomen.57

De onwil om onvrede in de samenleving te voeden tekende ook de omgang van de Paarse kabinetten met het toelatingsbeleid. Enerzijds moest het restrictief vreemdelingenbeleid ‘geïntensiveerd’ worden, niet alleen omdat dat een ‘randvoorwaarde’ was voor een succesvol integratiebeleid, maar ook om het beeld te ontkrachten ‘dat de overheid machteloos staat tegenover de instroom van vreemdelingen’. Anderzijds moest de regering uitdragen dat immigratie ‘verrijkende en dynamiserende effecten’ kon heb-ben en ervoor waken dat ‘elke immigrant reeds bij voorbaat wordt gepro-blematiseerd’.58

De politieke omgang met het migratie- en integratievraagstuk veranderde in de jaren negentig dus wezenlijk ten opzichte van de jaren tachtig. Waar

52 tk 1993-1994 23684 (2): 25.

53 Fermin 1997: 211-212; Scholten 2007: 84-85. 54 De Beus 1998: 14-15.

55 Entzinger 2003: 77-78.

56 De Beus 1998; Guiraudon 2000: 139-153; Thränhardt 2002: 237. 57 Fermin 1997: 106-107.

het minderhedenbeleid draaide om collectieve emancipatie en identiteits-beleving, versterking van de rechtspositie en toegang tot sociale voorzie-ningen, verplaatste de nadruk zich in de jaren negentig naar eigen ver-antwoordelijkheid, zelfredzaamheid en actief burgerschap. Daarmee werd ook het debat over gezinsmigratie in nieuwe termen gevoerd. In de jaren tachtig draaide dat debat om rechten: aan het recht op gezinshereniging en het recht op gelijke behandeling werd een bijzonder moreel gewicht toe-gekend. Over de maatschappelijke consequenties van gezinsmigratie was men optimistisch. In de jaren negentig daarentegen baarden die consequen-ties steeds meer zorgen, als gevolg van de stijgende migraconsequen-tiestromen en de weinig rooskleurige maatschappelijke positie van migranten. De balans tussen het individueel belang van een gezin bij hereniging enerzijds en het algemeen maatschappelijk belang bij migratiebeperking anderzijds sloeg geleidelijk om naar de andere kant. In de jaren tachtig was het recht op gezinshereniging vrijwel onaantastbaar: vanaf de jaren negentig zouden er aan dat recht voorwaarden worden gesteld. Dat paste ook in de neo-liberale visie, die breed opgang deed, dat tegenover rechten plichten dienden te staan.