Drie beleidsperspectieven op gezinsmigratie

Eén gemeenschappelijk uitgangspunt

De geschiedenis van beleid en beleidsdebatten over gezinsmigratie tussen 1955 en 1975 is een verhaal van conflicten en botsende zienswijzen, maar er was één fundamenteel uitgangspunt waar iedereen het over eens was: Nederland was geen immigratieland en kon en mocht dat ook niet wor-den.

Dit standpunt werd in de eerste plaats ingegeven door ernstige zor-gen over de vermeende overbevolking van Nederland. In de eerste naoor-logse decennia kende de Nederlandse bevolking de hoogste groeicijfers in Europa. In 1947 telde Nederland 9,6 miljoen inwoners; in 1960 waren dat er 11,4 en in 1971 13,2. Prognoses uit de vroege jaren zestig schatten het inwonertal in 2000 op 20 miljoen. Vooraanstaande demografen vroegen zich af hoe Nederland al die monden zou voeden en al die handen aan werk

45 Ook na 1967 stond beroep alleen open als de vreemdeling minstens een jaar in Nederland verbleef, en slechts in specifieke, scherp afgebakende gevallen. Pas in de tweede helft van de jaren zeventig zou daarin verandering komen. Groenendijk 1996: 120-121.

46 Groenendijk 1980. 47 Groenendijk 1996: 124-25.

zou helpen. Schuyt en Taverne spreken van het ‘spook van de overbevol-king’ dat de Nederlandse gemoederen jarenlang bezig hield en zelfs van een ‘overbevolkingspsychose’.48

Deze perceptie van overbevolking werd in de vroege naoorlogse peri-ode nog versterkt door een ernstig huisvestingstekort. In 1947 werd het tekort geschat op 300 duizend woningen. Mensen moesten jaren wachten op een huis en inwoning werd ‘een heel normaal verschijnsel’: in 1947 woonde 26% van de huishoudens van twee of meer personen met anderen samen. Daarmee werd volkshuisvesting een prioriteit van de regering: de woningnood werd tot ‘volksvijand nr. 1’ verklaard en er kwam een apart ministerie voor Volkshuisvesting en Openbare Werken. De woningbouw werd fors gesubsidieerd. Eind jaren vijftig werden meer dan 80 duizend nieuwe woningen per jaar gebouwd. In 1963 bedroeg het huisvestingstekort echter nog steeds bijna 300 duizend. De bevolking bleef immers groeien en bovendien waren als gevolg van de zogenaamde ‘huishoudensverdunning’ voor hetzelfde aantal mensen steeds meer woningen nodig.49

Dit beeld van een overbevolkt land, waar bovendien woningnood heerste, leidde tot een conclusie die door alle betrokken partijen werd onderschreven: vestigingsmigratie in Nederland was ongewenst en zelfs onverantwoord.

De vitale belangen van de Nederlandse volkshuishouding

Tussen 1955 en 1975 was het dominante perspectief op het gezinsmigra-tievraagstuk een economisch perspectief. Na de vernietigende ervaring van de oorlog, en met het schrikbeeld van de misère van de jaren dertig nog scherp voor ogen, nam de Nederlandse regering in de jaren vijftig expliciet de verplichting op zich om bestaanszekerheid voor iedere Nederlander te garanderen. Dat moest in de eerste plaats gebeuren door alles op alles te zetten om de Nederlandse economie te doen gedijen, zodat er voor ieder-een werk zou zijn. De overheid zette in op modernisering en forse uit-breiding van de industrie. Middels een gematigde loonpolitiek werden de productiekosten laag gehouden en het bedrijfsleven gestimuleerd om voor arbeidsintensieve productiemethoden te kiezen, zodat zoveel mogelijk

48 Schuyt & Taverne 2000: 223-227, 231. 49 Jansen 2006: 47-53.

arbeidsplaatsen werden geschapen.50 Dankzij dit ambitieuze economische project zou Nederland een moderne natie worden waarin niemand meer honger leed. Het belang dat hieraan werd toegekend kan nauwelijks wor-den overschat. De Rooy geeft aan dat ‘economie een allesoverheersende waarde werd in de samenleving. Vrijwel alles werd onderworpen aan het “economisch primaat”, vrijwel alles moest wijken voor werkgelegenheid, industrialisatie en groei’.51

Begin jaren vijftig zette een explosieve groei van de Nederlandse eco-nomie in die tot 1973 zou duren, met een gemiddeld groeicijfer van bijna 5 procent per jaar. In deze periode werd vrijwel volledige werkgelegenheid bereikt, verdrievoudigde het reëel nationaal inkomen en verdubbelde het reëel inkomen per hoofd van de bevolking.52 De industriële productieca-paciteit steeg bijzonder snel, zo snel zelfs dat de vraag naar arbeidskrach-ten het aanbod op de Nederlandse arbeidsmarkt oversteeg. Halverwege de jaren vijftig bedroeg het arbeidstekort ruim 80 duizend.53 Bedrijven konden niet op volle kracht draaien omdat ze mensen tekort kwamen. Er ontstond concurrentie om werknemers en daarmee kwam de loonmatiging, een essentieel onderdeel van het industrialisatiebeleid, in gevaar.

Om deze situatie het hoofd te bieden kozen bedrijfsleven en overheid gezamenlijk voor de werving van arbeiders in het buitenland.54 De werving was dus een instrument van het economisch beleid, in het bijzonder van de industrialisatiepolitiek. Arbeidsmigranten werden noodzakelijk geacht voor het goed functioneren van de economie: zonder hen zou het Neder-lands bedrijfsleven het niet redden. Toen Kamerleden in 1965 vroegen, wat de maatstaven van het arbeidsmigratiebeleid van de regering waren, ant-woordden de bewindslieden van Sociale Zaken en Economische Zaken dat het beleid uitging van ‘de vitale belangen van de Nederlandse volkshuis-houding’.55 In een tijd waarin de economie, in de woorden van De Rooy, een

50 Blom 1999: 345; Schuyt & Taverne 2000: 41-45; De Rooy 2005: 215; Berg 1967: 19-22; Righart 1995: 36-40.

51 De Rooy 2005: 216.

52 De Rooy 2005: 215; Schuyt & Taverne 2000: 42, 45. 53 Schuster 1999: 167; Berg 1967: 16.

54 Schuster (1999: 165) wijst erop dat Nederlandse werkgevers al wervings-delegaties naar Ita-lië stuurden, voordat de minister van Sociale Zaken officiële toestemming voor de werving had gegeven. In die zin werd de keus voor arbeidsmigratie gestuurd door het bedrijfsleven, en was de formele regulering ervan een poging van de regering om ‘greep te krijgen op een proces dat reeds in gang was gezet’. De Lange (2007: 403) constateert dat het ministerie van Sociale Zaken in de jaren zestig weinig succesvol was in zijn streven arbeidsmigratie te controleren.

55 tk 1964-1965 Aanhangsel van de Handelingen nr. 467. De schriftelijke vragen werden gesteld door leden van de psp.

‘allesoverheersende waarde’ was, woog dit argument bijzonder zwaar.56

In overheidskringen was de directie-generaal voor de Arbeidsvoorzie-ning van Sociale Zaken de belangrijkste voorstander van deze visie op arbeidsmigratie als een tijdelijke oplossing voor de nijpende arbeidste-korten. In interdepartementale discussies werd Sociale Zaken nogal eens gesteund door Economische Zaken. Voor deze ministeries stonden de belangen van het Nederlands bedrijfsleven voorop. Uit onderzoek van De Lange is gebleken, dat de standpunten van Sociale Zaken in de jaren vijftig en zestig naadloos overeenkwamen met die van het bedrijfsleven.57 Ook de vakbonden zagen arbeidsmigratie als een economische noodzaak.58

Het ministerie van Sociale Zaken was niet alleen verantwoordelijk voor het verlenen van arbeidsvergunningen aan buitenlandse werknemers, maar ook voor het emigratiebeleid dat Nederland tussen 1952 en 1962 voerde. Om de druk van de bevolkingsgroei te verzachten, bood de overheid finan-ciële steun bij vertrek; uitvoering en ondersteuning werden gedelegeerd aan verzuilde organisaties. Tussen 1946 en 1960 vertrokken 377 duizend Nederlanders naar Australië, Nieuw-Zeeland, Canada en de Verenigde Sta-ten.59 Nederland beschouwde zichzelf niet als een immigratieland, maar als een emigratieland.60

Vanuit het perspectief van Sociale Zaken, Economische Zaken en werk-gevers- en werknemersorganisaties conflicteerde de werving van arbeids-migranten niet met het axioma dat Nederland geen immigratieland was, en evenmin met het emigratiebeleid. De emigratie van Nederlanders werd immers als permanent beschouwd: het verblijf van arbeidsmigranten in Nederland daarentegen nadrukkelijk als tijdelijk.61 Arbeidsmigratie voor beperkte tijd werd geïnterpreteerd als een logisch gevolg van de ontwik-keling van de Europese economie en arbeidsmarkt: de staatssecretaris van

56 De Rooy 2005: 215. 57 De Lange 2007: 87, 115. 58 Roosblad 2002: 42-43.

59 Schuyt & Taverne 2000: 229-231; Van Faassen 2001. 60 Ellemers 1987: 322.

61 Van Faassen 2001: 51. In de tweede helft van de jaren vijftig en vroege jaren zestig, toen arbeidsmigratiebeleid en emigratiebeleid overlapten, werd de werving als de oplossing voor een tijdelijk probleem beschouwd. Schuster (1999: 166) spreekt van een ‘tijdelijke noodmaatregel’. Pas later zou men de behoefte aan buitenlandse arbeidskrachten op de Nederlandse arbeidsmarkt als een structureel verschijnsel gaan zien. (Zie paragraaf 2.8) De Lange (2007: 26-27) plaatst echter een kritische noot bij het argument dat arbeidsmigratie de oplossing voor een tijdelijk, en emigratie de oplossing voor een structureel probleem was: de emigranten waren vooral boerenar-beiders, terwijl er tekort was aan mijnarbeiders. Dat zei de minister van Sociale Zaken er tegenover het parlement niet bij.

Sociale Zaken sprak van ‘de moderne vorm van migratie voor tijdelijke tewerkstelling (…) in Europa’.62 Deze visie kwam overeen met de weten-schappelijke inzichten van de jaren zestig. Zo sprak professor Wentholt, hoogleraar sociale psychologie in Rotterdam, in zijn invloedrijke werk

Buitenlandse arbeiders in Nederland (1967) niet van migranten maar van ‘internationale forensen’. De internationale forens, zo betoogde Wentholt, was het product van een tijd waarin arbeidsmarkten internationaliseerden en de mobiliteit toenam. Hij verplaatste zijn verblijf tijdelijk naar een land waar de lonen hoger waren en liet zijn gezin daarbij achter om de kos-ten van het levensonderhoud tot een minimum te beperken. Aangezien de internationale forens niet de intentie had zich te vestigen, zou hij zich tij-dens zijn verblijf in het buitenland in sociaal en cultureel opzicht niet méér aanpassen dan strikt noodzakelijk. Met betrekking tot de specifieke Neder-landse situatie voorspelde Wentholt dat in het slechtste geval acht procent van de buitenlandse werknemers zich permanent zou vestigen.63

De veronderstelling van tijdelijk verblijf was het sleutelelement in de rechtvaardiging van de keuze voor arbeidsmigratie als een instrument van het economisch beleid. De vertaling van dit uitgangspunt in de beleids-praktijk was echter met enige ambiguïteit omgeven. Zo wijst De Lange erop dat er nooit enige regelgeving is ingevoerd om verlenging van arbeids-contracten te belemmeren en zo de tijdelijkheid van het verblijf te waarbor-gen. Afhankelijk van de stand van de arbeidsmarkt kon het verblijf ‘zo lang duren als gewenst’.64 Ook hierin speelden de belangen van het bedrijfs-leven een doorslaggevende rol. Werkgevers hadden er namelijk baat bij dat een arbeidsmigrant zijn verblijf in Nederland verlengde. Een geworven arbeidsmigrant bracht voor de werkgever vrij hoge kosten met zich mee: de wervingskosten voor een Italiaan of Spanjaard bedroegen ruim honderd gulden. Bovendien was een werkgever in het eerste jaar dat een arbeidsmi-grant in Nederland verbleef tussen de 2500 en 3000 gulden kwijt aan huis-vesting, levensonderhoud, reiskosten en dergelijke. Vanaf het tweede jaar verviel de onderhoudsplicht van de werkgever. Door het arbeidscontract van een buitenlandse werknemer te verlengen, bespaarde een werkgever dus zowel wervings- als onderhoudskosten. Daar kwam nog bij, dat een arbeidsmigrant na een jaar in het algemeen goed ingewerkt was en dus

pro-62 tk 1964-1965 Aanhangsel van de Handelingen nr. 467.

63 Wentholt 1967a: 88-91, 95. Professor Wentholt werd door staatssecretaris De Meijer van Soci-ale Zaken met instemming geciteerd. ek 1965-1966 H15 Handelingen 3 mei 1966: 709. 64 De Lange 2007: 85, 112, 156, 171.

ductiever.65 Werkgevers zagen dus graag dat buitenlandse werknemers hun verblijf in Nederland verlengden en de Nederlandse regering faciliteerde dat. De veronderstelling van tijdelijk verblijf rustte dan ook geheel op de overtuiging, dat de overgrote meerderheid van de arbeidsmigranten zelf geenszins de wens koesterde om zich permanent in Nederland te vestigen.66

Die overtuiging was niet uit de lucht gegrepen. Veruit de meeste arbeidsmi-granten hadden inderdaad de intentie om, zodra zij voldoende geld hadden gespaard om in hun land van herkomst een beter leven op te bouwen, naar huis terug te keren.67 In de jaren zestig was het verloop onder buitenlandse arbeiders bovendien daadwerkelijk relatief hoog, hoewel het terugkeerper-centage ook toen, volgens de eerder geciteerde schattingen van Penninx, niet boven de 30 procent uitsteeg.68

Dit economisch perspectief op arbeidsmigratie bracht een specifiek standpunt inzake het vraagstuk van gezinshereniging met zich mee. Op basis van het beeld van de arbeidsmigrant als ‘internationale forens’ ging Sociale Zaken er vanuit, dat het percentage arbeidsmigranten dat de wens koesterde om gezinsleden te laten overkomen zeer beperkt was. Zelfs wan-neer wel om toelating van het gezin werd verzocht, werd de veronderstel-ling van tijdelijk verblijf niet verlaten: de verwachting bleef dat de over-grote meerderheid van deze gezinnen naar het land van herkomst terug zou keren.69

65 Tinnemans 1994: 43.

66 Of het werkelijk om een oprechte overtuiging ging of om strategische retoriek, is nauwelijks vast te stellen. De Lange (2007: 85, 112) noemt het uitgangspunt van tijdelijke tewerkstelling ‘lou-ter retorisch’ wanneer zij de periode 1945-1960 bespreekt, maar duidt de aard van dat uitgangspunt niet in haar hoofdstuk over het tijdvak 1960-1975. In zijn onderzoek naar de geschiedenis van ar-beidsmigratie in Deventer wijst Van der Horst (2005: 108-109) erop dat personeelsfunctionarissen in het bedrijfsleven zich er zeer wel van bewust waren dat het verblijf van hun buitenlandse werk-nemers van blijvende aard was. Vasthouden aan het uitgangspunt van tijdelijk verblijf was voor hen een ‘strategische keuze’. De ambtenaren van Sociale Zaken die Van der Horst interviewde zeggen niet te hebben getwijfeld aan de tijdelijkheid van arbeidsmigratie. In een gesprek met Tinnemans (1994: 165) gaf een hoge ambtenaar van het directoraat Arbeidsvoorziening van Sociale Zaken aan dat ervaringen in de vroege periode van de werving de verwachting wekten dat migranten niet zouden blijven, althans bij ‘optimisten’ waaronder hij zichzelf en zijn collega’s schaart. De bevin-dingen van Tinnemans en Van der Horst lijken er dus op te duiden dat de ambtenaren van Sociale Zaken oprecht van de tijdelijkheid van het verblijf van arbeidsmigranten overtuigd waren. 67 Tuskan & Vogel 2004: 13; Lindo 1994: 119, 125; Van Amersfoort & Van der Wüsten 1975: 39; Del Campo 1979: 158.

68 Penninx 1979: 108; Lindo 1994: 119; Böcker 1994: 149.

69 Zo wijst Sociale Zaken erop dat ook arbeidsmigranten wier gezinnen over zijn gekomen, vaak liever niet verhuizen naar een duurdere zelfstandige woning. Zij zijn immers nog steeds aan het sparen voor een betere toekomst in het thuisland. (tk 1964-1965 Aanhangsel van de Handelingen nr. 467).

Het ministerie van Sociale Zaken zag dus weinig argumenten om gezins-hereniging strenge beperkingen op te leggen. Het had daarentegen wel een aantal zwaarwegende redenen om de voorwaarden voor gezinshereniging te versoepelen. In de eerste plaats waren arbeidsmigranten in deze peri-ode een schaars goed: het Nederlands bedrijfsleven moest bij de werving van buitenlandse werknemers concurreren met Duitse, Franse en Belgische bedrijven. In deze wervingscompetitie werd de positie van Nederlandse bedrijven benadeeld door strenge regelgeving voor gezinshereniging, aan-gezien Nederland hierdoor een minder aantrekkelijke bestemming was voor arbeidsmigranten. Daarbij kwam dat buitenlandse werknemers er soms, tot teleurstelling van hun werkgevers, voor kozen om hun contract niet te ver-lengen, omdat zij naar hun gezin terug wilden keren. Kortom, het Neder-lands bedrijfsleven ondervond bij de tewerkstelling van de buitenNeder-landse arbeidskrachten, die het zo nodig had om te kunnen groeien, hinder van het streng gezinsherenigingsbeleid. Het ministerie van Sociale Zaken zette dus zwaar in op versoepeling van de voorwaarden voor gezinshereniging.

Maatschappelijke gevolgen op de lange termijn

De belangrijkste opponent van het economisch beleidsperspectief en van Sociale Zaken was de Hoofdafdeling Vreemdelingenzaken en Grensbe-waking (hvg) van het ministerie van Justitie. In meest algemene zin had dit ministerie de taak om de openbare orde en veiligheid in Nederland te beschermen. Als onderdeel daarvan droeg het de verantwoordelijkheid voor het reguleren van toegang en verblijf van vreemdelingen op Neder-lands grondgebied.

Glastra van Loon geeft, in een terugblik op zijn ervaringen als staats-secretaris van Justitie in het kabinet Den Uyl, een beeld van de manier waarop die taak binnen de hvg werd geïnterpreteerd. Het ‘departementaal standpunt’ was, aldus Glastra van Loon, ‘bezwaren te hebben tegen iedere uitbreiding van de kategorieën vreemdelingen die aanspraak hebben op toelating tot ons land en tegen iedere beperking van de toch al beperkte middelen om vreemdelingen uit ons land te weren of te verwijderen’.70 De hvg vatte haar opdracht dus primair op als het zoveel mogelijk beperken en waar mogelijk voorkomen van immigratie.

Deze taakopvatting kwam voort uit het directe verband dat door hvg ambtenaren werd gelegd tussen het beschermen van de openbare orde en het beheersen van de immigratie. De ongebreidelde instroom van vreemde-lingen zou de harmonieuze maatschappelijke verhoudingen in Nederland kunnen ondermijnen, en vormde daarmee een bedreiging voor de sociale rust en openbare orde. Waar Sociale Zaken arbeidsmigratie bezag vanuit het profijt dat er voor het bedrijfsleven en daarmee voor het welvaartspeil in Nederland mee te behalen viel, was Justitie bevreesd voor mogelijke negatieve maatschappelijke consequenties. Daarom was het vanuit het oog-punt van Justitie ambtenaren cruciaal om immigratiestromen onder con-trole te houden. Zij waren veel minder genegen om aan de wensen van het Nederlands bedrijfsleven tegemoet te komen dan hun collega’s van Soci-ale Zaken. Botsingen tussen Justitie en SociSoci-ale Zaken waren gedurende de twintig jaar van grootschalige arbeidsmigratie naar Nederland dan ook meer regel dan uitzondering.

Deze interdepartementale conflicten spitsten zich toe op het vraagstuk van gezinshereniging. Anders dan Sociale Zaken toonde het ministerie van Justitie zich namelijk steeds voorstander van een zo strikt mogelijk gezins-migratiebeleid. Als het aan Justitie had gelegen, was de overkomst van gezinnen van buitenlandse arbeiders zelfs nooit toegestaan. Dit standpunt vloeide voort uit de twijfels die binnen het ministerie leefden bij de veron-derstelling van tijdelijk verblijf. Vanaf het begin van de werving in de jaren vijftig waren de ambtenaren van Justitie ervoor beducht dat een groot deel van de arbeidsmigranten, wanneer zij eenmaal van de Nederlandse welvaart geproefd hadden, niet meer terug zou keren naar hun land van herkomst.71

Al rond 1960 bleek bovendien dat substantiële aantallen gehuwde arbeids-migranten werden geworven en dat deze, met steun van hun regeringen en de ministeries van Sociale Zaken en Economische Zaken, aandrongen op de overkomst van hun gezin. Daarmee werd de vrees van Justitie voor definitieve vestiging in Nederland groter dan ooit. Anders dan bij Sociale Zaken, gingen ambtenaren van Justitie er namelijk vanuit dat wanneer een arbeidsmigrant zijn gezin liet overkomen, van terugkeer naar het land van herkomst geen sprake meer zou zijn. Dit was de belangrijkste reden voor het verzet van Justitie tegen gezinshereniging.

De ambtenaren van Justitie stonden in hun weerstand tegen het domi-nante economische perspectief op de komst van arbeidsmigranten en hun

gezinnen niet altijd alleen. In de ministerraad en in interdepartementaal overleg vond Justitie geregeld bijval bij de ministeries van Volkshuisves-ting en van Maatschappelijk Werk, die zich eveneens zorgen maakten over de maatschappelijke gevolgen van gezinshereniging. Voor Volkshuisvesting was de overkomst van gezinnen bezwaarlijk omdat die de druk op de toch al overbelaste woningmarkt verder op zou voeren. Ook voor Maatschap-pelijk Werk was de woningnood een belangrijke factor: dit ministerie was verantwoordelijk voor de opvang en huisvesting van repatrianten uit voor-malig Nederlands-Indië en zag niet graag dat de toch al moeizame taak om deze mensen te huisvesten werd verzwaard door extra concurrentie op de woningmarkt van arbeidsmigranten en hun gezinnen.72 Geen enkel minis-terie heeft zich echter zo fel en verbeten verzet tegen gezinshereniging als het ministerie van Justitie.

Het morele gewicht van het gezin

Het derde perspectief op het gezinsmigratievraagstuk dat in de beleidsvor-ming tussen 1955 en 1975 een rol speelde was ethisch van aard. Centraal stond de morele waarde van het gezinsleven.

In de jaren vijftig en zestig werd het traditionele gezin als ‘dè centrale eenheid in de samenleving’ beschouwd. Niet alleen bij de confessionelen maar ook bij de liberalen en sociaaldemocraten leefde de fundamentele overtuiging, dat man en vrouw van nature bestemd waren om verschillende rollen in het gezin te vervullen: hij als kostwinner, zij als huismoeder.73