Paradigmawisseling: van gasten naar volwaardige mede- mede-burgers

Het tijdelijkheidsdenken onder druk

We hebben in hoofdstuk 2 gezien, dat het parlementair debat over de Memorie van Antwoord van 1974 nog werd beheerst door de veronderstel-ling, dat arbeidsmigranten spoedig terug zouden keren naar hun landen van herkomst. Enerzijds was men het er over de volle breedte van het politieke spectrum over eens dat de grootschalige, permanente vestiging van vreem-delingen in Nederland ongewenst was. Anderzijds was er de sterke morele overtuiging dat de Nederlandse politiek verantwoordelijkheid droeg voor het welzijn van de arbeidsmigranten in Nederland, een morele overtuiging die zich vertaalde in het standpunt dat aan gezinshereniging niets in de weg mocht worden gelegd.125

122 Website van het cbs, Historie bevolking: buitenlandse migratie naar geboorteland, statline.cbs.nl.

123 Zie Schuster 1999: 161.

124 Van Walsum (2008: 150-151) suggereert dat de gang van zaken rond de Surinaamse onaf-hankelijkheid de erkenning van niet-huwelijkse relaties in het regulier vreemdelingenbeleid heeft versneld. Uit mijn archiefonderzoek blijkt echter dat tot die erkenning al in 1973 was besloten en dat het verband dus veeleer andersom moet worden gelegd.

Deze ambiguïteit bleef ook in de tweede helft van de jaren zeventig het vertoog van regering en parlement kenmerken. Ondanks het regeringsbe-sluit om de immigratie naar Nederland tot een minimum terug te brengen, lieten de migratiecijfers jaar na jaar een positief saldo zien. Schwarz (d66) concludeerde in 1976: ‘Wij zijn dus eigenlijk al die jaren voor het lapje gehouden, denkend dat er een restrictief beleid zou worden gevoerd’. De minister van Justitie en staatssecretaris van Sociale Zaken dienden hem van repliek door te wijzen op de omvang van gezinshereniging, die zij beschre-ven als een ‘feitelijk gegebeschre-ven’.126 Het gezinsherenigingsbeleid stond klaar-blijkelijk niet ter discussie: de wens om een restrictief toelatingsbeleid te voeren strekte zich niet uit tot deze vorm van migratie.

In het welzijnswerk van de jaren zeventig kwam diezelfde spanning tot uiting in het ‘tweesporenbeleid’ dat het ministerie van crm voerde. Onder het motto ‘integratie met behoud van eigen identiteit’ moest enerzijds inte-gratie in de Nederlandse maatschappij worden bevorderd en anderzijds terugkeer worden gestimuleerd.127 Uitgangspunt was dat migranten in staat moesten worden gesteld om in vrijheid een keuze te maken tussen blijven of terugkeren. Zo werden er faciliteiten voor onderwijs in eigen taal en cultuur opgezet, opdat kinderen van migranten na hun terugkeer weer in konden stromen in het onderwijs in het land van herkomst.128

Naarmate de gezinshereniging van Turkse en Marokkaanse arbeids-migranten in omvang toenam en de maatschappelijke implicaties daarvan zichtbaar werden, kwam de veronderstelling van tijdelijk verblijf steeds sterker onder druk te staan. Dit werd nog versterkt door de steile stijging van de immigratie vanuit Suriname.129 Het tijdelijkheidsdenken was echter zo stevig verankerd in de percepties en verwachtingen van Nederlandse politici, dat het niet van de ene op de andere dag zijn betekenis verloor. Pas eind jaren zeventig vond een fundamentele paradigmawisseling plaats in de visie van de Nederlandse politiek op het migratievraagstuk: van een

126 ek 1975-1976 Handelingen 2 maart 1976: 528; tk 1976-1977 Handelingen 21 oktober 1976: 618.

127 De leus ‘integratie met behoud van eigen identiteit’ wordt tegenwoordig vooral geassocieerd met het minderhedenbeleid dat in de jaren tachtig werd gevoerd. In feite namen zowel de wrr in zijn rapport van 1979 als de ambtenaren die verantwoordelijk waren voor het minderhedenbeleid expliciet afstand van deze gedachte, die zij associeerden met de veronderstelling van tijdelijk ver-blijf, ten gunste van een streven naar actieve participatie van minderheden en van actief overheids-beleid om dat te bevorderen. (Molleman 1978: 332-333; wrr 1979: 20-21; Molleman 2004: 42; Vink 2007: 344)

128 Entzinger 1984: 87, 117; Hoppe 1987: 43; Scholten 2007: 78-80.

129 Ook het verblijf van Surinamers in Nederland werd tot eind jaren zeventig als tijdelijk be-schouwd. Van Amersfoort 1987: 487-488.

‘tijdelijkheids-’ of ‘gastarbeiders-paradigma’ naar een ‘minderheden-para-digma’. Waar migranten voorheen als tijdelijke gasten werden beschouwd, zouden zij nu worden aanvaard als permanente leden van de Nederlandse samenleving, wier volwaardige positie en participatie door de overheid moest worden gewaarborgd.

In het totstandbrengen van die omslag heeft een strategische coalitie van beleidsmakers van crm en sociaal wetenschappers een doorslagge-vende rol gespeeld. Vanuit hun betrokkenheid bij de opvang en begeleiding van vreemdelingen werden ambtenaren van crm direct geconfronteerd met de maatschappelijke gevolgen van de toename van migrantengezinnen in Nederland. In de tweede helft van de jaren zeventig ging crm steeds krachtiger pleiten voor een coherent overkoepelend beleid ten aanzien van migranten, een beleid dat uit zou moeten gaan van het blijvend karakter van hun verblijf in Nederland.130 Om de overtuigingskracht van dat plei-dooi tegenover andere ministeries te versterken, deed crm een beroep op de expertise van sociologen en antropologen inzake migratie en migranten.131

Het ministerie ontwikkelde zich tot de belangrijkste financier van migratie-onderzoek in Nederland en richtte in 1978 de Adviescommissie Onderzoek Culturele Minderheden (acom) op, waarin ‘almost all researchers involved

in the immigration domain’ bijeen werden gebracht.132 Onder hen waren onderzoekers als Hans van Amersfoort en Han Entzinger, die in weten-schappelijke publicaties al sinds 1973 de vloer aanveegden met het offici-ele regeringsstandpunt dat Nederland ‘geen immigratieland’ was.133

In 1979 schreef Rinus Penninx, ook lid van de acom, in opdracht van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr), een rapport dat de kroon vormde op de wetenschappelijke inspanningen om de maatschap-pelijke positie van migranten op de politieke agenda te krijgen.134 Penninx leverde onomwonden kritiek op wat hij ‘de fictie van de tijdelijkheid en het ontbreken van lange-termijn-denken’ noemde en pleitte voor een actief en gecoördineerd ‘minderhedenbeleid’.135 Het rapport werd integraal opgeno-men in het advies van de wrr aan de regering en lag aan de wieg van het minderhedenbeleid, zoals dat in de jaren tachtig zou worden gevoerd.

130 Jansen 2006: 161-162; Penninx 1979: 155; De Hart & Prins 2005: 183; Zie ook verslag ver-gadering Commissie Beleid Buitenlandse Werknemers, 27 april 1978. na ind 2468.

131 Scholten 2007: 134; Rath 1991: 169-174; De Hart & Prins 2005: 183. 132 Scholten 2007: 101; Zie ook Penninx 1988: 16.

133 Van Amersfoort 1973, 1974; Entzinger 1975. 134 Scholten 2007: 90-92, 102-105, 131. 135 Penninx 1979: 163-173.

Het minderhedenbeleid

Het pleidooi vanuit welzijnswerk en sociale wetenschappen voor een actief migrantenbeleid viel zowel in de Nederlandse politiek als bij het bredere publiek in steeds vruchtbaarder aarde. Eind jaren zeventig waren de immi-gratiecijfers, door instroom van Surinamers en gezinsleden van arbeids-migranten, ongekend hoog. De opkomst van de extreem-rechtse nvu en etnische rellen in Rotterdam en Schiedam in 1972 en 1976 droegen ertoe bij dat migratie een gepolitiseerd vraagstuk werd, dat om een beleidsres-pons vroeg. Een laatste aanzet tot verandering kwam met de schok die de Molukse treinkapingen veroorzaakten.136 In de parlementaire debatten over de gijzelingsacties, in 1978, diende Henk Molleman (pvda) een motie in om een consistent minderhedenbeleid in te voeren, dat gecoördineerd zou moeten worden vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken. Op uit-nodiging van minister van Binnenlandse Zaken Hans Wiegel (vvd) werd Molleman in 1979 hoofd van de nieuwe Directie Coördinatie Minderhe-denbeleid.137

Datzelfde jaar presenteerde de wrr haar rapport, Etnische

minderhe-den, waarin zij stelde dat het beleid ‘zal uit moeten gaan van de mogelijk-heid van een permanent verblijf in Nederland’ en zich daarom diende te richten op ‘gelijkwaardige deelneming van de minderheden aan de Neder-landse samenleving’.138 In maart 1980 gaf het kabinet Van Agt een eerste reactie op het rapport, waarin het de belangrijkste conclusies overnam.139

Daarmee was een cruciale omslag gemaakt: migranten werden niet lan-ger als tijdelijke gasten gezien, maar als permanente inwoners van Neder-land, die volwaardig en gelijkwaardig moesten kunnen participeren in de maatschappij. Deze nadrukkelijke insluiting van migranten is het meest fundamentele aspect van het nieuwe dominante beleidsperspectief op het migratievraagstuk.

De regering werkte haar beleidsvoornemens verder uit in de ont-werp-minderhedennota van 1981 en de definitieve Minderhedennota van 1983.140 Doelgroepen van het minderhedenbeleid waren Molukkers, Surinamers, Antillianen, arbeidsmigranten en hun gezinnen, zigeuners,

136 Scholten 2007: 98-99.

137 Hoppe 1987: 42; Scholten 2007: 107-110; Molleman 2004: 38, 41. 138 wrr 1979: 39.

139 tk 1980-1981 16102 (6).

140 tk 1982-1983 16102 (21); De ontwerp-minderhedennota is niet als Kamerstuk gepubliceerd, maar zie daarover: Entzinger 1984: 121-131; Fermin 1997: 165-167.

woonwagenbewoners en vluchtelingen. De doelstelling van het beleid was drieledig: maatschappelijke emancipatie en participatie van minderheden, het verminderen van sociaal-economische achterstanden, en het voorko-men van discriminatie en verbeteren van de rechtspositie. De beleidsin-strumenten waarmee dit moest worden gerealiseerd varieerden van tolken in de gezondheidszorg, grotere woningen en aangepaste vakopleidingen tot lokaal stemrecht, verbetering van de rechtsbijstand en anti-discrimina-tiewetgeving.141

Het minderhedenbeleid gaf geen aanleiding tot verhitte politieke debat-ten. Er waren wel meningsverschillen, maar op de kleine christelijke par-tijen en de Centrumpartij van Janmaat na steunden alle politieke parpar-tijen het regeringsbeleid.142 Thränhardt stelt: ‘an attitude of pragmatic

com-promise became prevalent, with rising optimism about the possibility [of] solving existent problems, and a sense of pride about The Netherlands as an open and tolerant country’.143Die politieke consensus is ook beschre-ven als een strategische keuze van Nederlandse politici en beleidsmakers om, in de woorden van Guiraudon, ‘onnodige provocatie van de publieke opinie te vermijden’.144 Het feit dat de in 1980 opgerichte Centrumpartij in 1982 voor het eerst een zetel in het parlement behaalde, heeft er waar-schijnlijk toe bijgedragen dat de Nederlandse politiek de rijen sloot.145 Uit onwil om xenofobe tendensen in de Nederlandse samenleving te voeden, werden politieke conflicten over het minderhedenbeleid vermeden of bin-nenskamers gehouden.146

Gezinsmigratiebeleid, minderhedenbeleid en de ‘rechten’ van migranten

Al in het rapport van de wrr in 1979 was een expliciet verband gelegd tussen het toekomstige minderhedenbeleid en het toelatingsbeleid. De wrr stelde:

141 Fermin 1997: 165; Entzinger 1984: 121, 123; Bruquetas-Callejo e.a. 2006: 15. 142 Fermin 1997: 152-153, 179-188, 242-243.

143 Thränhardt 2000: 171.

144 ‘éviter de provoquer inutilement l’opinion publique’. Guiraudon 2000: 141. 145 Penninx 1988: 168-169; Scholten 2007: 125-126.

146 Guiraudon 2000: 153; Thränhardt 2002: 237-238; De Beus 1998; Scholten 2007: 139-140.

De bevordering van gelijkwaardige deelneming van de aanwezige etni-sche minderheden in onze samenleving vergt grote en kostbare inspan-ningen. Grote nieuwe immigrantenstromen zouden deze tot onover-zienbare proporties doen uitgroeien. Een belangrijk element van het te voeren beleid, namelijk verbetering van de positie op de arbeidsmarkt (…), zou door de toevloed van nieuwe buitenlandse arbeidskrachten niet tot uitvoering gebracht kunnen worden. Aldus zou allengs een naar verhouding groot proletariaat ontstaan, dat grotendeels is samengesteld uit leden van minderheidsgroepen (…). Een actief beleid gericht op gelijkwaardige deelneming van etnische minderheden vergt derhalve een restrictief immigratiebeleid.147

De regering nam dit standpunt van de wrr over. In de Minderhedennota noemde de regering het voeren van een restrictief toelatingsbeleid een ‘randvoorwaarde voor het realiseren van het minderhedenbeleid’.148 Het parlement steunde het standpunt dat de instroom van nieuwe vreemdelin-gen tot een minimum moest worden beperkt, om de vreemdelinvreemdelin-gen die al in Nederland waren de kans te geven zich een plaats te veroveren in de maat-schappij. Al in haar eerste reactie op het wrr-rapport maakte de regering echter duidelijk, dat gezinshereniging ‘buiten het beperkende beleid [zou] worden gehouden’.149 De Nederlandse politiek was het er over eens dat de komst van gezinsleden van migranten niet mocht worden belemmerd.

Deze stellingname hing nauw samen met de insluiting van migranten als permanente en volwaardige leden van de Nederlandse samenleving. Daaruit vloeide het streven voort om gevestigde vreemdelingen waar mogelijk gelijk te behandelen aan Nederlandse staatsburgers, ook waar het de voorwaarden voor overkomst van buitenlandse gezinsleden betrof. Het versterken van de rechtspositie van migranten en het vermijden van discriminatie behoorden tot de primaire doelstellingen van het minderhe-denbeleid. De acom had er in 1978 al op gewezen, dat een sterke rechts-positie – in de eerste plaats zekerheid over het recht om in Nederland te blijven – een noodzakelijke voorwaarde was voor de integratie van migran-ten in Nederland.150 Bovendien was gelijke behandeling, sinds de culturele revolutie van de jaren zestig, een norm die de Nederlandse politiek zeer

147 wrr 1979: 35.

148 tk 1982-1983 16102 (21): 144. 149 tk 1980-1981 16102 (6): 14. 150 Van Walsum 2008: 168.

hoog in het vaandel droeg. Nieuw Links, een groep jonge pvda-leden die streefde naar vernieuwing van partij, politiek en samenleving, drukte het in 1966 zo uit: ‘Vrijheid, gelijkheid en broederschap. De meeste van deze is gelijkheid’.151 Niet iedereen deelde dit revolutionair elan, maar ‘gelijkheid van kansen en rechten op ontplooiing’ nam bij zowel sociaaldemocraten als liberalen en christendemocraten ‘een vooraanstaande plaats in’.152 Aan gevestigde migranten dienden dus dezelfde rechten te worden toegekend als aan Nederlanders, ook op het gebied van gezinshereniging.

De term ‘rechten’ verdient nadere beschouwing. Nederlandse politici spraken in de jaren zeventig en tachtig veelvuldig over het ‘recht op gelijke behandeling’ en het ‘recht op gezinshereniging’. Het is echter van belang te onderkennen dat het hier niet zozeer ging om juridische normen, die door de rechtbanken werden afgedwongen, als om politiek-ethische nor-men. Zo is ongelijke behandeling op grond van nationaliteit vanuit juri-disch perspectief toelaatbaar, zolang deze gerechtvaardigd is. Nederlandse en Europese rechtbanken lieten en laten het democratisch gelegitimeerd bestuur hierbij de nodige ruimte, bijvoorbeeld om staatsburgers een gepri-vilegieerde positie toe te kennen ten opzichte van vreemdelingen. Wan-neer Nederlandse politici spraken over het ‘recht op gelijke behandeling’ verwezen zij dus niet naar uitspraken van de rechter, maar naar hun eigen normatieve overtuiging.

Iets vergelijkbaars geldt voor het ‘recht op gezinshereniging’: een der-gelijk ongeclausuleerd recht was noch in de Nederlandse wet, noch in inter-nationale verdragen vastgelegd. Staten hebben het recht om te beschikken over toelating en verblijf van vreemdelingen op hun grondgebied: indi-viduen hebben recht op gezinsleven. De rechter maakte daartussen een afweging, die slechts bij uitzondering uitmondde in een verplichting voor de staat om buitenlandse gezinsleden verblijf toe te staan. Rechtbanken toonden zich zeer terughoudend bij het inperken van de soevereiniteit van staten over het vreemdelingenbeleid.153 Het ‘recht op gezinshereniging’ waarover in de jaren zeventig en tachtig gesproken werd verschilde niet

151 Manifest Tien over rood, geciteerd in Lucardie 1989: 126.

152 Lucardie 1989: 132-133. Volgens Hondius (2001: 173-174) was er sprake van een ‘nationale consensus’ rond afkeer van discriminatie en racisme, die direct verbonden was aan de herinnering aan de Jodenvervolging tijdens de Tweede Wereldoorlog. (Vgl. Vuisje 1986: 7-8; Tinnemans 1994: 251-258; Daalder 1995: 77) Ik ben noch in ambtelijke, noch in parlementaire stukken verwijzingen naar de oorlog tegengekomen, maar het is zeer wel mogelijk dat dit verband, dat in het maatschap-pelijk debat wel werd gelegd, het belang dat beleidsmakers hechtten aan gelijke behandeling van Nederlanders en migranten heeft versterkt.

wezenlijk van de morele norm van gezinseenheid waar Kamerleden in de jaren vijftig en zestig zoveel waarde aan hechtten. Het verwoorden van dergelijke normen in termen van ‘rechten’ maakte deel uit van de manier van spreken die Nederlandse politici zich sinds de late jaren zestig hadden eigengemaakt.

De norm van gelijke behandeling mondde, zoals wij zullen zien, uit in een aantal wezenlijke versoepelingen van het gezinsmigratiebeleid. Dat het ‘recht’ op gelijke behandeling en gezinshereniging in de ogen van Nederlandse beleidsmakers zwaarder woog dan het algemeen belang bij een restrictief toelatingsbeleid, had niet alleen te maken met het gewicht van deze morele normen, maar ook met de manier waarop de gevolgen van gezinsmigratie voor de Nederlandse maatschappij werden ingeschat. Scholten heeft laten zien hoezeer de politici en ambtenaren die rond 1980 het nieuwe minderhedenbeleid ontwierpen erop vertrouwden, de maat-schappelijke gevolgen van immigratie te kunnen opvangen. Dat optimisme vloeide voort uit de overtuiging dat het mogelijk was om door overheids-ingrijpen maatschappelijke verandering tot stand te brengen. De betrokken beleidsmakers, Molleman voorop, veronderstelden dat wanneer het ‘jojo-effect’ van het politieke spel kon worden vermeden en zij de ruimte kregen om op basis van wetenschappelijke expertise een rationeel beleid op te zetten, het vraagstuk van de integratie van minderheden in de Nederlandse samenleving effectief kon worden opgelost.154

Dit vertrouwen vond deels zijn grondslag in de overtuiging dat de grootschalige vestiging van (post)koloniale migranten en arbeidsmigran-ten een accident of history was, dat zich niet zou herhalen.155 Voortaan zouden de Nederlandse grenzen gesloten zijn: het minderhedenbeleid zou de maatschappelijke integratie van de aanwezige minderheden bewerk-stellingen en zichzelf zo binnen afzienbare tijd overbodig maken.156 Ook gezinsmigratie werd in de late jaren zeventig en vroege jaren tachtig als een eenmalige en eindige migratiestroom beschouwd. Wanneer de reeds in Nederland verblijvende migranten hun gezin zouden hebben laten over-komen, zou de gezinshereniging ‘afgerond’ zijn. De verwachting was dat de stroom gezinsherenigers tegen het einde van de jaren tachtig zou zijn

154 Scholten 2007: 125-128.

155 Snel & Scholten 2005: 166; Molleman 2004: 38; Bruquetas-Callejo e.a. 2006: 4. 156 Scholten 2007: 126.

opgedroogd.157 Binnen het ministerie van Justitie werden bij die veronder-stelling reeds in de vroege jaren tachtig vraagtekens gesteld, toen bleek dat ook de kinderen van migranten veelvuldig kozen voor een partner uit het land van herkomst. Wij zullen later zien dat die constatering aanleiding was voor één van de schaarse restrictieve hervormingen die in de jaren tachtig zijn doorgevoerd, een hervorming die echter na minder dan twee jaar alweer werd teruggedraaid.158

In de jaren tachtig stond het liberaal gezinsmigratiebeleid dus politiek niet ter discussie, ondanks de algemeen aanvaarde doelstelling om immi-gratie tot een minimum terug te brengen, omdat aan de norm van gelijke behandeling en het recht op gezinshereniging een bijzonder gewicht werd toegekend en omdat de gevolgen van gezinsmigratie voor de Nederlandse maatschappij met optimisme en vertrouwen tegemoet werden gezien.159

De omslag bij Justitie

In 1979 presenteerde Haars (cda), staatssecretaris van Justitie in het eerste kabinet Van Agt, de Notitie Vreemdelingenbeleid aan de Tweede Kamer. Deze notitie beoogde een overzicht te bieden van het bestaand beleid, dat als basis kon dienen voor een ‘zinvolle discussie’ met de Kamer over de voorwaarden voor toelating en verblijf van vreemdelingen in Nederland. Hiermee werd een wezenlijke stap gezet richting toenemende parlemen-taire betrokkenheid bij het vreemdelingenbeleid. Daarnaast bevatte de notitie een aantal beleidswijzigingen, die Justitie gewenst achtte met het oog op ‘veranderingen in de feitelijke omstandigheden’, met name ‘het gegeven, dat het verblijf van buitenlandse werknemers in Nederland meer dan vroeger verondersteld werd van niet-tijdelijke aard is’.160 Voor het eerst

157 tk 1981-1982 uvc 8 februari 1982: 38; tk 1982-1983 17984 (2): 9-10; Verslag beleidsbe-spreking staatssecretaris met dvz, 16 april 1982. na ind 2775; Nota aan hoofd dvz, 25 april 1984, na ind 2522.

158 Zie paragraaf 3.8.

159 Van Walsum (2008: 173; 2002: 140) voegt daaraan toe, dat gezinshereniging als bevorderlijk werd beschouwd voor de integratie van migranten in de Nederlandse samenleving. In het minder-hedenbeleid werd verondersteld dat inbedding in sociaal-culturele collectieve structuren, zoals het gezin, de individuele migrant beter in staat zou stellen zijn plaats te vinden in het nieuwe thuisland. Ook De Hart (2003a: 140) schreef dat men verwachtte dat de vrouw een ‘sleutelrol’ zou spelen in de integratie van het migrantengezin. Ik ben het argument dat gezinshereniging een positief effect zou hebben op de integratie echter in ambtelijke noch in parlementaire stukken uit de jaren zeventig en tachtig tegengekomen. Het is mogelijk dat het op de achtergrond wel een rol heeft gespeeld. In de jaren negentig werd het wel ingebracht door de pvda in een debat met het cda over gezinshereniging van vluchtelingen. Zie paragraaf 4.5.

werd in een officieel regeringsdocument erkend, dat de aanwezigheid van migranten in Nederland als permanent moest worden beschouwd.