De bijdrage die ik beoog te leveren aan het academisch debat is drieledig. In de eerste plaats wil ik een blinde vlek op de kaart van de bestaande ken-nis inzake migratie en migratiebeleid in Nederland opvullen. In de tweede plaats zal ik bezien hoe de bevindingen van deze studie zich verhouden tot inzichten en hypotheses van bestuurswetenschappers en politicologen over hoe politiek en beleidsvorming in Nederland in hun werk gaan, met bijzondere aandacht voor invloedsverhoudingen tussen beleidsactoren. In de derde plaats ten slotte zal ik deze studie positioneren in het internatio-naal debat in het veld van migratiestudies, gericht op theorievorming over migratiebeleid in liberaal-democratische landen.
Een blinde vlek op de kaart van migratiestudies in Nederland
Penninx e.a. hebben recentelijk geconstateerd dat wetenschappelijke publi-caties die politieke en beleidsmatige ontwikkelingen in Nederland in het veld van migratie en integratie analyseren, dun gezaaid zijn. Er is te weinig ‘literature that analyses the making of policies itself: that is analyses, not
of the content of policies per se, but of the process that has led to these poli-cies, the actors involved and the levels at which they are made’.16 Met deze studie wil ik in een deel van die leemte voorzien.
Het veld van migratiestudies in Nederland werd lange tijd gedomineerd door enerzijds sociologen, antropologen en sociaal geografen, en ander-zijds juristen. De eerste categorie onderzoekers onderhield nauwe banden met beleidsmakers en was er sterk op gericht hen via beleidsadvies en -eva-luatie te ondersteunen bij het ontwikkelen van beleidsinstrumenten ter ver-betering van de positie van migranten in de Nederlandse maatschappij.17 De juridische expertise op het gebied van vreemdelingenrecht is ontstaan in de jaren zeventig, als gevolg van de toegenomen behoefte aan en toegankelijk-heid van rechtsbijstand voor vreemdelingen.18 Tot op heden blijven Neder-landse onderzoekers van het vreemdelingenrecht zich betrokken tonen bij de versterking van de rechtspositie van vreemdelingen in Nederland.19 De
16 Penninx e.a. 2005: 2.
17 Penninx e.a. 2005: 2; Scholten 2007: 77-250. 18 Groenendijk 1980.
19 Zie bijvoorbeeld Van Walsum 2004b, 2004c; Groenendijk 1981; 1983; 2005, 2006; Groe-nendijk & Barzilay 2001; Lodder 2007; Boeles & Lodder 2005; Boeles 2005, 2007; Spijkerboer 2002.
positie van Nederlandse onderzoekers ten opzichte van beleidsvormings-processen in het veld van migratie en integratie is er tot voor kort dan ook veeleer één geweest van kritisch betrokken medespelers, dan van waarne-mers op afstand. Politiek wetenschappers en bestuurswetenschappers heb-ben zich pas laat op het terrein van migratiestudies begeven.20 Dit verklaart het gebrek aan analytische reflectie op de manier waarop het Nederlands migratie- en integratiebeleid tot stand komt en is gekomen, waar Penninx e.a. op duiden.
Penninx e.a. constateren bovendien, dat waar beleidsvoering op het gebied van integratie wél enige academische aandacht heeft genoten, de literatuur over het Nederlands immigratiebeleid zeer schaars en gefragmen-teerd is.21 Eén van de eerste studies van ambtelijke en politieke besluitvor-ming inzake toelating en verblijf van vreemdelingen was het proefschrift van Ringeling uit 1978 over het spijtoptantenbeleid dat Nederland in de jaren vijftig en zestig voerde.22 Pas in 1986 volgde Groenendael met een proefschrift over de regularisatie van buitenlandse werknemers in de jaren zeventig en tachtig.23 Recentelijk is de literatuur over naoorlogse Neder-landse beleidsvorming inzake toelating en verblijf van vreemdelingen uit-gebreid, in het bijzonder op het gebied van asiel-24, arbeids-25 en (post) koloniale migratie.26 Vermeldenswaard zijn ook de studie van Willems en Lucassen naar het beleid van de Nederlandse overheid jegens buitenlandse zigeuners in de jaren zeventig en tachtig, en het werk van Schuster waarin hij de vertogen analyseert die aan het Nederlandse en Britse vreemdelin-genbeleid tussen 1945 en 1980 ten grondslag lagen.27 De vooroorlogse ont-wikkelingen zijn in beeld gebracht in de proefschriften van Van Eijl en Leenders over het vreemdelingenbeleid in de 19e en de eerste helft van de 20e eeuw, evenals in het proefschrift van Lucassen over de geschiedenis van zigeuners in Nederland tussen 1750 en 1944.28
De geschiedenis van de beleidsvorming in Nederland inzake gezinsmi-gratie is echter nog niet geschreven. Dat is verrassend, niet alleen gezien de politieke lading die het gezinsmigratievraagstuk in recente jaren gekregen
20 Penninx e.a. 2005: 2. 21 Penninx e.a. 2005: 10. 22 Ringeling 1978. 23 Groenendael 1986.
24 Ten Doesschate 1993; Berghuis 1999; Geuijen 2004. Zie ook hoofdstuk 5 in Alink (2006). 25 De Lange 2007. Zie ook hoofdstuk 6 in Alink (2006) over het witte-illegalenbeleid. 26 Jones 2007.
27 Willems & Lucassen 1990; Schuster 1999. 28 Van Eijl 2005; Leenders 1993; Lucassen 1990.
heeft, maar ook gezien het feit dat gezinsmigratie sinds de jaren zeven-tig in kwantitatieve termen één van de meest belangrijke migratiestromen naar Nederland is geweest. Volgens Kofman is gezinsmigratie niet alleen in Nederlandse migratiestudies maar ook in het internationale onderzoeksveld onderbelicht gebleven. Doordat migratieprocessen overwegend in econo-mische en individuele termen werden begrepen viel gezinsmigratie buiten het academisch blikveld. Kofman wijst erop dat gezinsmigratie veelal is beschouwd als volgmigratie, als afgeleide van ‘autonome’ migratieproces-sen als arbeidsmigratie en asiel.29 Wellicht verklaart dit ook waarom het
Nederlands gezinsmigratiebeleid tot nog toe nauwelijks zelfstandig onder-werp van wetenschappelijk onderzoek is geweest.
Belangrijke uitzondering op deze regel vormen de rechtssociologische studies van Betty de Hart en Sarah van Walsum.30 Waar De Hart zich richt op de implicaties van het gezinsmigratiebeleid voor Nederlandse vrouwen met een buitenlandse partner, houdt Van Walsum zich bezig met de invloed van dominante normen op het gebied van huwelijk en gezin op het gezins-migratiebeleid. Beide auteurs hebben aandacht besteed aan de historische ontwikkeling van het Nederlands gezinsmigratiebeleid en aan de politiek-maatschappelijke context waarin die ontwikkeling plaats vindt. De Hart noch Van Walsum hebben zich echter ten doel gesteld om de mechanismes die de besluitvorming hebben bepaald bloot te leggen en inzichtelijk te maken. Dat is wel het doel van deze politiek-historische studie.
Invloedsverhoudingen in Nederlandse beleidsvormingsprocessen
Anders dan men wellicht zou verwachten, is er tot op heden relatief weinig empirisch onderzoek gedaan naar de mate waarin ambtenaren, kabinet en parlement in Nederland erin slagen hun stempel te drukken op het beleids-vormingsproces.31 Historische studies van verandering en continuïteit in deze invloedsverhoudingen zijn nog schaarser. In dit boek beoog ik nader inzicht te bieden en bestaande hypotheses te toetsen, waar het gaat om de vraag wie beslist, in Nederland.
Wat de verhouding tussen ambtenaren en politiek betreft, is uit onder-zoek van Van Putten, Koppenjan e.a. en Peters gebleken dat ambtenaren een zeer wezenlijke invloed uitoefenen op de beleidsvorming, maar dat
29 Kofman 2004: 247-249.
30 De Hart 1997, 2000a&b, 2003a&b; Van Walsum 2002, 2004a, 2005, 2008.
31 Peters 1999: 18-19. Volgens ’t Hart (1992: 199-200) genoot invloedsonderzoek met name in de jaren zeventig en tachtig de aandacht van Nederlandse onderzoekers.
van een ‘allesoverheersende vierde macht’ geen sprake is. De macht van ambtenaren wordt beperkt door hun loyaliteit aan en afhankelijkheid van politiek gezagdragers, evenals door externe actoren.32 Genoemde studies beperken zich tot de korte termijn: de ontwikkeling van politiek-ambtelijke verhoudingen op de middellange termijn is tot op heden niet empirisch onderzocht. Desalniettemin bestaat in de literatuur het beeld dat de machts-balans sinds de Tweede Wereldoorlog is verschoven ten gunste van ambte-naren. Als gevolg van de uitbreiding van het ambtelijk apparaat, de toege-nomen expertise van ambtenaren, en hun contacten met belangengroepen zouden zij zich hebben ontwikkeld ‘van loyale uitvoerders tot mondige meedenkers’.33
Ik zal in mijn analyse van de casus van het gezinsmigratiebeleid nagaan of en zo ja in welke mate en onder welke omstandigheden ambtenaren invloed hebben uitgeoefend op de beleidsontwikkeling, en of de macht van het ambtelijke ten opzichte van het politieke inderdaad is toegenomen in de loop van de afgelopen vijftig jaar.
Het is onder bestuurswetenschappers en politicologen een algemeen aanvaard gegeven dat ‘de overheid’ niet bestaat.34 Het Nederlands amb-tenarenapparaat is in de woorden van Glasbergen ‘geen monoliet’35: ver-schillende ministeries, en verver-schillende afdelingen binnen ministeries, opereren vanuit onderscheiden visies op hun maatschappelijke taak en op de waarden en belangen die zij dienen te behartigen.36 Ik zal onderzoeken of fragmentatie en pluraliteit van de overheid ook in het veld van gezins-migratie een bepalende rol spelen. Zo ja, dan is de vraag hoe en waarom ambtelijke organisaties onderscheiden standpunten innemen ten opzichte van eenzelfde beleidsvraagstuk, en wanneer en hoe dergelijke institutio-nele conflicten het verloop en de uitkomst van een beleidsvormingsproces beïnvloeden.
Verder is de verhouding tussen parlement en regering van belang. Het is een feitelijk gegeven dat de activiteit van het parlement in de tweede helft van de jaren zestig significant is toegenomen. Er werden meer vragen gesteld, meer moties ingediend, er waren meer interpellaties en meer
ver-32 Van Putten 1980: 248-252; Koppenjan e.a. 1987: 294-295; Peters 1999: 242-244.
33 Bovens e.a. 2007: 360-361, 371-374; Bekke 1994: 14-19; Hoppe 1998: 15-19. Zie ook Peters 1999: 36.
34 Zie bijvoorbeeld Koppenjan e.a. 1987: 279; Visscher 1994: 764-765. 35 Glasbergen 1984: 91.
gaderingen in plenair en commissieverband.37 De vraag is echter, of deze toegenomen parlementaire betrokkenheid zich heeft vertaald in een gezag-hebbender stem in de besluitvorming. In 1980 constateerde Van Putten dat de volksvertegenwoordiging ‘betrekkelijk weinig invloed’ uitoefende op de beleidsvorming, ondanks haar sterk toegenomen activiteit.38 Bevindingen van onderzoek uit de jaren negentig wijzen in een andere richting. Visscher komt tot de conclusie dat de parlementaire invloed in de loop van de jaren zestig, zeventig en tachtig ‘veeleer is toegenomen dan afgenomen’. Hij beschouwt daarbij de periode van het kabinet Den Uyl als een breekpunt. Visscher wijst in het bijzonder op de belangrijke rol van de Tweede Kamer bij het bepalen van de politieke agenda.39 Peters vond evenmin bewijs voor een structureel overwicht van de regering op het parlement: in haar ogen houden parlement en regering elkaar in evenwicht.40 Zowel Peters als Van Putten wijzen nadrukkelijk op de kabinetsformatie als een moment waarop de politieke partijen in de Tweede Kamer, althans de partijen die een coa-litie zullen vormen, uitzonderlijk grote invloed uitoefenen op de beleids-ontwikkeling.41
Wat de verhoudingen binnen het parlement betreft, stellen Visscher en Peters eensgezind dat de rol van de Eerste Kamer in vergelijking met die van de Tweede Kamer verwaarloosbaar is.42 Visscher stelt vast dat vooral de grote fracties in de Tweede Kamer – pvda, cda en vvd – veel invloed op de besluitvorming uitoefenen, ook wanneer zij vanuit de oppositie ope-reren.43 Peters daarentegen concludeert dat oppositiepartijen in de Tweede Kamer ‘machteloos’ zijn, omdat het hen aan stemmacht én aan toegang tot bewindspersonen en hun ambtenaren ontbreekt.44
Ik zal bezien in hoeverre ook op het beleidsveld van gezinsmigratie sprake is van een significante toename van de parlementaire betrokkenheid sinds de late jaren zestig en of de invloed van het parlement op de beleids-vorming daarmee ook toegenomen is. Bovendien zal ik onderzoeken of en zo ja hoe de verhoudingen binnen het parlement zijn veranderd van de jaren vijftig tot op heden.
37 Van Schendelen 1974; ’t Hart e.a. 2002: 124-129. 38 Van Putten 1980: 268-270.
39 Visscher 1994: 784-786, 789. 40 Peters 1999: 227-228, 263.
41 Peters 1999: 236-237; Van Putten 1980: 258-259. 42 Visscher 1994: 773; Peters 1999: 226-227. 43 Visscher 1994: 782-784.
De paradox van het migratiebeleid in liberale democratieën
Nederland heeft nooit een immigratieland willen zijn. In de periode die hier wordt onderzocht is de grootschalige en permanente vestiging van vreemdelingen door de overheid steeds als ongewenst beschouwd. Tot de jaren negentig ontkende de regering zelfs met enige regelmaat nadrukkelijk dat Nederland een immigratieland was of mocht worden. Desalniettemin hebben zich in de afgelopen vijftig jaar vele duizenden vreemdelingen in Nederland gevestigd. Een groot deel van hen is als gezinsmigrant geko-men. Het begrijpelijk maken van deze tegenstrijdigheid is één van de cen-trale doelstellingen van dit onderzoek.
Nederland is niet het enige land met een dergelijke paradoxale migra-tiegeschiedenis, en ik ben niet de enige onderzoeker die op zoek is gegaan naar een oplossing voor deze paradox. Al vijftien jaar woedt onder Euro-pese en Noord-Amerikaanse wetenschappers een debat dat gericht is op theorievorming over migratiebeleid in liberale democratieën. Onderwerp van dat debat is de verklaring van het fenomeen dat Cornelius, Martin en Hollifield, in de inleiding van hun standaardwerk Controlling Immigration uit 1994, hebben benoemd als hun beroemde ‘gap hypothesis’: ‘the gap
between the goals of national immigration policy (laws, regulations,
exe-cutive actions etc.) and the actual results of policies in this area (policy
outcomes) is wide and growing wider’.45Die paradox wordt in het interna-tionaal academisch debat enerzijds benaderd als een beheersingsprobleem, waarbij de vraag is waarom overheden er niet in slagen hun beleidsdoelen te realiseren. Anderzijds wordt de vraag gesteld, waarom regeringen van liberale democratieën een veel opener en inclusiever migratiebeleid blijven voeren dan hun – overwegend tot restrictie geneigde – publieke opinies graag zouden zien.46
In de jaren negentig zijn een aantal invloedrijke publicaties verschenen waarin deze paradox van het migratiebeleid in de context werd geplaatst van het debat over verval of voortbestaan van de natiestaat in een globali-serende wereld. Twistpunt was de vraag of natiestaten de zeggenschap over toegang en verblijf van vreemdelingen op hun grondgebied – traditioneel een kernelement van nationale soevereiniteit – hadden verloren.
Soysal behoort tot diegenen die betogen dat externe processen de rele-vantie van de natiestaat als regulator van migratiestromen hebben aangetast.
45 Cornelius e.a. 1994: 3. 46 Boswell 2007: 75.
Zij stelt dat na de Tweede Wereldoorlog het traditioneel staatsburgerschap heeft plaatsgemaakt voor een nieuwe vorm van burgerschap, die zij
‘post-national membership’ noemt en die gebaseerd is op ‘universal personhood
rather than national belonging’. De natiestaat vormt nog steeds het kader waarin individuele rechten worden verwezenlijkt, maar is niet langer de bron van legitimiteit van die rechten. Die legitimiteit vloeit nu voort uit een transnationaal vertoog waarvan universele mensenrechten het organiserend principe vormen, en dat is vastgelegd in internationale conventies en men-senrechtenverdragen. De rechten van de mens zijn op iedereen gelijkelijk van toepassing, of die nu vreemdeling of staatsburger is. Natiestaten kun-nen vreemdelingen die zich op hun grondgebied bevinden dus niet meer zomaar uitsluiten van rechten en privileges, niet alleen op politiek, sociaal-economisch en cultureel gebied, maar ook op het gebied van toegang en verblijf.47
Sassen heeft eveneens betoogd dat globalisering de autonomie van de staat bij het voeren van migratiebeleid heeft ingeperkt. Economische glo-balisering heeft geleid tot deregulering en tot machtsverlies van de staat ten gunste van private actoren. Bovendien is de beleidsruimte waarover nationale regeringen beschikken steeds verder beperkt. Net als Soysal wijst Sassen op de opkomst van het internationaal mensenrechtenregime, waar-door het onderscheid tussen staatsburger en vreemdeling is vervaagd en de vrijheid van staten om vreemdelingen toegang te verlenen of te weigeren is afgenomen. Daarnaast is de zeggenschap over migratiebeleid deels over-geheveld van natiestaten naar supranationale organisaties als de Europese Unie of de Wereld Handelsorganisatie. Volgens Sassen is de staat zelf ook getransformeerd door globalisering. Er zijn nu meer overheidssectoren betrokken bij het migratiebeleid dan voorheen het geval was en daarmee is er meer aanleiding voor conflicten binnen de staat. Veel meer dan voorheen tonen publiek en parlement zich betrokken bij het migratiebeleid, zodat de bewegingsruimte van de uitvoerende macht nog verder afneemt.48
Tegenover Soysal en Sassen staan auteurs die de verklaring voor het voortduren van migratie die als ongewenst wordt beschouwd zoeken in mechanismen binnen de natiestaat. Zo stelden Cornelius, Martin en Hol-lifield in 1994 dat liberale democratieën er niet in slagen immigratie te beheersen, in de eerste plaats doordat economische push- en pull factoren die migratie veroorzaken aan de controle van de staat ontsnappen en in de
47 Soysal 1994: 1-3, 32-36, 142-143, 164-165.
tweede plaats door wat zij ‘rights based liberalism’ noemen. De beleids-ruimte van regeringen is beperkt door de expansie van rechten van indi-viduen en minderheden, een expansie die het gevolg is van juridisch acti-visme van belangenorganisaties en politieke partijen maar vooral ook van rechtbanken. Waar Sassen een opkomend internationaal mensenrechtenre-gime als voornaamste machtsbron van de rechtspraak tegenover de uitvoe-rende macht beschouwt, leggen Cornelius e.a. de nadruk op binnenlandse processen van ‘rights-based politics’ in de jaren zestig, zeventig en tachtig, die rechtbanken de middelen in handen hebben gegeven om de bewegings-ruimte van de uitvoerende macht aan banden te leggen.49
De analyse van Joppke (1998) heeft een vergelijkbare strekking. Hij verwerpt eveneens de stelling van Sassen dat westerse staten ongewenste immigratiestromen hebben moeten aanvaarden doordat globalisering de nationale soevereiniteit in deze heeft aangetast. Tegenover de hypothese van ‘globally limited sovereignty’ stelt Joppke die van ‘self-limited
sove-reignty’. Net als Cornelius e.a. beschouwt Joppke de rechtspraak als een cruciale factor in de beperking van de mogelijkheden waarover regeringen beschikken om voornamelijk gezinsmigratie en asielmigratie aan restricties te onderwerpen. De rechtspraak baseert zich daarbij niet op internationale mensenrechtenverdragen, maar op nationale rechtsprincipes en grondwet-telijke normen. Daarnaast verklaart Joppke het voortduren van immigra-tie in West-Europese landen als een gevolg van morele verplichtingen die regeringen ervaren zowel jegens arbeidsmigranten die op uitnodiging van de staat zijn gekomen, als jegens post-koloniale migranten. 50
Ook Freeman zoekt – net als Cornelius e.a. en Joppke – de oplossing voor de paradox van het migratiebeleid in nationale processen. Hij poneert dat migratiebeleid in liberale staten in het algemeen inclusief en expan-sief zal zijn, als gevolg van de dynamiek van binnenlandse politiek. De publieke opinie is weliswaar vrijwel steeds gekant tegen immigratie, maar dit collectieve belang is diffuus en veelal slecht gearticuleerd. Daarentegen zijn er kleine, georganiseerde belangengroepen in de samenleving, in het bijzonder het bedrijfsleven, die belang hebben bij een soepel immigratiebe-leid. Deze belangengroepen ontwikkelen nauwe banden met beleidsmakers en slagen erin om, buiten het zicht van de publieke opinie, het beleid naar hun hand te zetten: ‘the typical mode of immigration politics, therefore, is
49 Cornelius e.a. 1994: 3, 6-11. Zie ook Hollifield 2000: 148-150, 164-164. 50 Jopkke 1998: 270-271, 287, 292; 1999: 18-21; 2001: 340-342.
client politics’.51
Guiraudon ten slotte heeft onderzocht hoe en waarom in Frankrijk, Duitsland en Nederland na 1974 hervormingen zijn doorgevoerd die de rechtspositie van migranten hebben versterkt, en daardoor de mogelijk-heden van nationale overmogelijk-heden om toegang en verblijf van vreemdelin-gen in te perken hebben verzwakt. Zij concludeert dat ontwikkelinvreemdelin-gen op internationaal niveau zoals die waar Soysal op wijst de versterking van de rechtspositie van vreemdelingen niet kunnen verklaren. Haar these is dat aan vreemdelingen rechten zijn toegekend wanneer besluitvorming zich buiten het blikveld van het brede publiek heeft kunnen afspelen. Zij wijst in de eerste plaats – net als Joppke en Cornelius e.a. – op de rechtspraak als een dergelijk ‘besloten’ institutioneel kader, in de tweede plaats op bureau-cratische besluitvorming en in de derde plaats op parlementaire debatten die niet of nauwelijks worden verslagen in de media. Guiraudon laat zien dat actoren in het beleidsvormingsproces strategisch gebruik maken van de mogelijkheden die verschillende institutionele ‘venues’ bieden. Juist door-dat Nederlandse politici en beleidsmakers in de jaren tachtig bewust het publieke debat wisten te vermijden, zo stelt Guiraudon, was het Nederlands beleid ten aanzien van vreemdelingen significant soepeler dan in Duitsland of Frankrijk. Hoe opener het debat, hoe minder rechten aan vreemdelingen worden verleend.
Bovenstaande bijdragen aan de zoektocht naar inzicht in de paradox van het migratiebeleid van liberaal-democratische staten zijn overwegend gebaseerd op beleidsontwikkelingen in de Verenigde Staten, Frankrijk,