Radicale voorstellen

Politisering

Vanaf het einde van de jaren zestig veranderde de politiek-institutionele constellatie waarbinnen het arbeids- en gezinsmigratiebeleid gevormd werd in een aantal wezenlijke opzichten. Het beleidsdebat werd verbreed, zowel in termen van deelnemers als inhoudelijk.

In 1966 en 1967 werd Nederland voor het eerst in lange tijd getroffen door een economische recessie. Tot dan toe was het dominant perspectief dat arbeidsmigranten als een ‘buffer’ werkten, die ingezet kon worden in tijden van arbeidstekort en die zich vanzelf weer op zou lossen wanneer het Nederlands arbeidsaanbod voldoende bleek. De recessie leidde echter nauwelijks tot hogere werkloosheid bij arbeidsmigranten in Nederland. De overheid trok daaruit de conclusie, dat in bepaalde sectoren van de arbeids-markt blijvend behoefte was aan arbeidsmigranten, doordat Nederlandse werknemers bepaalde soorten werk niet konden of wilden doen. De ver-onderstelling bleef dat individuele arbeidsmigranten tijdelijk in Nederland waren, maar de aanwezigheid van een – zich steeds vernieuwende – migran-tenpopulatie op de Nederlandse arbeidsmarkt werd nu als een structureel fenomeen beschouwd.176 Daarmee ontstond de behoefte aan het ontwikke-len van een omvattende politieke visie op het arbeidsmigratiebeleid.

Daarbij kwam dat het economisch perspectief op arbeidsmigratie als een noodzakelijk instrument van het industrialisatiebeleid steeds meer op tegenstemmen stuitte. Zo waren de vakbonden er niet langer van overtuigd dat de werving van arbeidsmigranten bevorderlijk was voor de werkgele-genheid en dus voor de belangen van hun achterban. Zij verlangden van

175 De voorlopige resultaten van het onderzoek van Marlou Schrover (2008) wijzen ook in die richting. Daalder (1995: 36-37, 46, 66-68) wijst erop dat de pers tot midden jaren zestig nauw verbonden was aan gevestigde (verzuilde) partijen en zich in die zin volgzaam opstelde. Het lijkt er inderdaad op dat de pers deelde in het morele perspectief op het gezinsmigratievraagstuk van de politieke partijen in de Tweede Kamer. Daarmee stelde de pers zich echter wel kritisch op ten opzichte van het regeringsbeleid.

de regering een betere controle over de toelating en tewerkstelling van buitenlandse werknemers. Gevolg was dat Sociale Zaken niet langer op één lijn met het bedrijfsleven naar ‘zo vrij mogelijke arbeidsmigratie’ kon streven.177

Ook ambtenaren van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (crm) gingen zich hardop afvragen of de welvaart niet ten koste ging van wel-zijn, zowel van de Nederlanders als van de buitenlandse werknemers, en of niet gekozen moest worden voor beperking van de economische groei.178

crm was in de tweede helft van de jaren zestig steeds meer betrokken geraakt bij het welzijnswerk voor arbeidsmigranten.179 Daardoor werden de ambtenaren van crm zich bewust van de ‘sociale konsekwenties’ van de aanwezigheid van arbeidsmigranten en hun gezinnen in Nederland. Zij introduceerden een nieuw geluid in interdepartementale beraadslagingen door aandacht te vragen voor kwesties als ‘geconcentreerde vestiging’, het ‘tweede generatie-probleem’, en in bredere zin het risico dat in Nederland een samenleving zou ontstaan ‘waarin een vaste associatie bestaat tussen ethnische achtergrond en sociale positie’, zodat ‘conflicten (…) zich langs ethnische lijnen afspelen’.180 Anders dan bij Justitie leidden deze zorgen bij crm echter niet zozeer tot de roep om een restrictiever toelatingsbeleid, als wel om een actievere houding van de overheid in het opvangen van de implicaties van immigratie.

De Tweede Kamer ging vanaf 1970 een steeds actiever en invloedrij-ker rol spelen.181 Tot dan toe hadden Kamerleden zich slechts incidenteel in het beleidsdebat gemoeid. In 1970 werd het arbeidsmigratiebeleid voor het eerst expliciet en uitgebreid onderwerp van parlementaire discussie, naar aanleiding van de Nota Buitenlandse Werknemers waarin de regering

177 De Lange 2007: 169. Zie ook Roosblad 2002: 46-47. Dit vertaalde zich concreet in de in-voering van het ‘mvv-vereiste’ in 1968, waarmee een einde werd gemaakt aan de ‘spontane’ ar-beidsmigratie. Vreemdelingen die niet vooraf toestemming hadden gekregen om naar Nederland te komen, in de vorm van een ‘machtiging tot voorlopig verblijf’ waren voortaan ‘illegaal’. De Lange 2007: 123-124.

178 Verslag vergadering commissie toekomstig beleid vreemde werknemers, 22 januari 1970. na ind 2468. Deze stellingname van crm past in een bredere tendens in de Nederlandse maatschappij om vraagtekens te zetten bij ‘de waarde van economische groei zelf’. Daalder 1995: 43. 179 Het welzijnswerk voor buitenlandse werknemers is in eerste instantie ontstaan vanuit lokaal particulier initiatief, met name uit katholieke hoek. Vanaf 1964 werden deze bijstandsstichtingen deels door crm gesubsidieerd: deze subsidie werd geleidelijk verhoogd totdat crm in 1975 de gehele begroting van de stichtingen voor zin rekening nam. Penninx 1979: 147-148.

180 Nota crm voor commissie toekomstig beleid buitenlandse werknemers, 1 november 1970. na ind 2468.

181 Dat gold niet alleen voor het gezinsherenigingsvraagstuk maar voor het arbeidsmigratiebeleid in het algemeen. De Lange 2007: 169.

haar beleidskader aan de Tweede Kamer voorlegde.182 Deze toenemende betrokkenheid van de Tweede Kamer past in een algemene tendens van stijgend parlementair activisme vanaf de tweede helft van de jaren zestig, maar is eveneens een teken van het groeiende politieke en maatschappe-lijke gewicht van het vraagstuk van arbeidsmigratie. 183 In nauwe samen-hang daarmee werd aan het ministerie van Justitie een staatssecretarispost toegevoegd.184 Grosheide (arp) werd in 1971 de eerste staatssecretaris van Justitie belast met de portefeuille vreemdelingenzaken: een duidelijk sig-naal dat migratie een te gewichtig thema aan het worden was om aan amb-tenaren te worden overgelaten.

Dit alles leidde ertoe dat er in interdepartementaal overleg op zowel ambtelijk als ministerieel niveau voor het eerst een discussie over arbeids- en gezinsmigratie werd gevoerd die niet volkomen overheerst werd door het economisch perspectief, maar waarin ruimte was om bredere maat-schappelijke implicaties op de langere termijn aan de orde te stellen.

De Nota Buitenlandse Werknemers

De nota die minister Roolvink (arp) van Sociale Zaken in 1970 aan de Tweede Kamer presenteerde bevatte geen voorstellen voor nieuw beleid, maar zette slechts het bestaande beleid op het gebied van toelating, tewerk-stelling en opvang van arbeidsmigranten uiteen. Ook wat gezinshereniging betreft bleef de nota geheel in lijn met het formele standpunt waar de rege-ring in haar communicatie naar publiek en parlement al tien jaar aan vast hield:

Nederland is beslist geen immigratieland. Met alle begrip voor de menselijke aspecten, kan men niet anders dan vaststellen, dat ons land behoefte heeft aan arbeidskrachten uit andere landen en niet aan nieuwe

182 tk 1969-1970 10504 (2). Kamerleden vroegen al sinds het begin van de jaren zestig om een dergelijke ‘omvattende’ nota. tk 1960-1961 B6100 H16 Handelingen: 3653-3655; tk 1962-1963 B6900 H15 Handelingen: 3392.

183 Zie over toename parlementair activisme: Van Schendelen 1974; ’t Hart e.a. 2002: 124-129. 184 De eerste staatssecretaris van Justitie was Wiersma (vvd), die in de laatste maanden van de zittingsperiode van het kabinet De Jong werd aangesteld om de werklast van minister Polak van Justitie, die met gezondheidsproblemen kampte, te verlichten. Polak stond de portefeuille van het vreemdelingenbeleid echter nog niet af aan zijn nieuwe staatsecretaris. (Groeneveld 1989: 240-241) In het kabinet van Biesheuvel, die De Jong in 1971 als premier opvolgde, werd de post van staatssecretaris gehandhaafd en werd diens portefeuille gedefinieerd als vreemdelingenzaken, kinderbescherming en het gevangeniswezen.

gezinsvestigingen vanuit het buitenland.185

De reactie van het parlement op de nota was zeer kritisch. Het stuk zou te beschrijvend zijn en ‘toekomstvisie’ ontberen. Bovendien hadden Kamer-leden bezwaar tegen de eenzijdig economische benadering van de arbeids-migratie: de nota zou blijk geven van een ‘uiterst zakelijke, soms zelfs harde aanpak’. De regering toonde onvoldoende besef van haar verplich-tingen jegens de arbeidsmigranten die zij geworven had.186

De bewindspersonen en hun ambtenaren bogen zich daarom opnieuw over het arbeidsmigratievraagstuk, in een streven een omvattende politieke visie te ontwikkelen en deze te vertalen in concreet beleid. In deze dis-cussies – die vier jaar zouden duren – liet het ministerie van Justitie zich nadrukkelijk gelden.

De brief van minister Polak

In 1969 zond minister Polak (vvd) van Justitie een lange brief aan de minis-terraad, waarin hij kritisch reageerde op het Nederlands arbeidsmigratiebe-leid, zoals dat in de Nota Buitenlandse Werknemers door Sociale Zaken uiteen was gezet.187 Voor het eerst ging de minister van Justitie direct de confrontatie aan met het dominante instrumenteel-economische paradigma waarop dat beleid gebaseerd was. Polak gaf aan dat het aantal arbeidsmi-granten nog niet verontrustend was, maar dat de steeds toenemende vraag naar vreemde arbeidskrachten hem zorgen baarde:

Van heinde en ver komende vreemdelingen, werkend op het laagste niveau, zullen mèt hun gezinnen een nieuw industrieel proletariaat gaan vormen zonder voldoende vertakkingen met de Nederlandse samenle-ving. Door hun sterke onderlinge bindingen en door de eigen plaats die zij in onze economie innemen zullen zij gemakkelijk een vreemd lichaam gaan vormen binnen onze bevolking met alle gevolgen van dien.

De minister bekritiseerde het beleid dat Nederland tot nu toe voerde als ‘van zuiver economische, zo men wil arbeidstechnische aard’. Hij wees op

185 tk 1969-1970 10504 (2): 9. 186 tk 1970-1971 10504 (5).

187 De brief was geschreven door het hoofd hvg, dat hier reageerde op een concept-versie van de Nota Buitenlandse Werknemers.

de toename van gezinshereniging, die leidde tot ‘langer zo niet voortdurend verblijf op grote schaal’ en op de maatschappelijke problematiek die hier-van het gevolg was. De minister stelde dat de Nederlandse regering haar vermogen om die maatschappelijke gevolgen door opvang en begeleiding te ondervangen overschatte en voegde zijn collega’s toe ‘helder voor ogen [te] houden dat import van vreemde arbeidskrachten beslist geen korte ter-mijn politiek is’. Hij drong er op aan onverwijld in te grijpen, bijvoorbeeld door de verblijfsduur tot één of twee jaar te beperken, zowel het totaal aantal arbeidsmigranten als het aantal herkomstlanden aan een maximum te verbinden, en arbeidsparticipatie door gehuwde vrouwen en automati-sering te bevorderen. Het was nu immers nog niet te laat om te voorko-men dat ‘een sociaal probleem [zou] groeien, waarvan latere geslachten de wrange vruchten zouden plukken’.188

De brief maakte echter niet de gewenste indruk in de ministerraad. De ministers van Sociale Zaken en Economische Zaken wuifden de zorgen van minister Polak weg. Het aantal buitenlandse werknemers in Nederland was in vergelijking met andere landen immers zeer beperkt. Het verblijf van arbeidsmigranten in Nederland was van tijdelijke aard. Een restrictief toelatingsbeleid zou de concurrentiepositie van het Nederlands bedrijfsle-ven beschadigen en voor bepaalde bedrijfssectoren zelfs lebedrijfsle-vensbedreigend zijn.189 Kortom, Polak was er met zijn brief niet in geslaagd het dominante economisch perspectief te doen wankelen.

Op voorstel van Justitie: een rotatie-systeem

De bespreking van Polaks brief in de ministerraad resulteerde wel in de oprichting van de ‘interdepartementale commissie toekomstig beleid vreemde werknemers’, die de taak kreeg een nieuwe versie van de Nota

Buitenlandse Werknemers voor te bereiden.190

Het belangrijkste voorstel dat hvg ambtenaren in deze commissie deden, was een rotatie-systeem in te voeren.191 Om ‘afzonderlijke

proletariaatvor-188 Brief minister van Justitie aan ministerraad, 29 september 1969. na ind 1463. 189 Schuster 1999: 184; De Lange 2007: 130-131.

190 Verslag vergadering commissie toekomstig beleid vreemde werknemers, 22 januari 1970. na ind 2468.

191 Het voorstel om de verblijfstermijn van arbeidsmigranten aan een maximum te verbinden was al een aantal keren eerder ter tafel gebracht, tot dusver zonder succes: door het ministerie van Justitie in de aanloop naar de wervingsovereenkomst met Italië van 1960 (zie paragraaf 2.5), in datzelfde jaar nogmaals door minister Klompé van Maatschappelijk Werk, en opnieuw door amb-telijk Justitie in 1965. De Lange 2007: 117, 156.

ming’ te voorkomen moest de verblijfstermijn van nieuw te werven migran-ten aan een maximum worden verbonden en diende de mogelijkheid te worden gecreëerd om arbeidsmigranten onvrijwillig terug te zenden.192 Dit bleek al snel een complex punt, waarover ambtenaren van Sociale Zaken en Justitie, buiten de algemene commissievergaderingen om, nader overleg pleegden. De twee ministeries waren het erover eens, dat een beleid dat gericht was op verplichte terugkeer alleen politiek haalbaar en praktisch uitvoerbaar zou zijn, indien het gepaard ging met een financiële bonus bij vertrek. Het overleg tussen Sociale Zaken en Justitie richtte zich daarom op de vraag, hoe zo’n vertrekpremie er precies uit zou moeten zien.193

De respons op de Nota Buitenlandse Werknemers, zowel vanuit het par-lement als van de kant van de vakbonden, beloofde echter weinig goeds voor de ontvangst van een dergelijk gedwongen terugkeerbeleid. In die respons klonk namelijk de invloed door van de ‘culturele revolutie’ die Nederland, net als de rest van de westerse wereld, sinds de tweede helft van de jaren zestig in zijn greep had. Kernelement van die culturele revolutie was de emancipatie van het individu, de zelfontplooiing van ieder mens.194

Deze visie kwam terug in de nadruk die parlementariërs en vakbondsle-den legvakbondsle-den op de morele verplichting van de Nederlandse overheid jegens arbeidsmigranten, op het recht op gelijke behandeling en op de afwijzing van iedere vorm van dwang.195

In eerste instantie hielden Justitie èn Sociale Zaken echter vast aan hun voornemen om een maximum verblijfstermijn van twee jaar in te stellen.196

Voor Justitie was de gestaag in omvang toenemende gezinshereniging de belangrijkste aanleiding om te blijven aansturen op een rigoureus rotatie-beleid. Het hoofd hvg merkte bezorgd op,

dat de problemen ons thans reeds aardig boven het hoofd dreigen te groeien. Het aantal vreemdelingen in Nederland dat hier met een ver-blijfsvergunning vertoeft neemt maandelijks met bijna 1000 toe. Ruim de helft van dit aantal betreft vrouwen en kinderen van buitenlandse werknemers die in het kader van gezinshereniging overkomen.197

192 Nota hvg voor commissie toekomstig beleid vreemde werknemers, besproken op 3 december 1970. na ind 2468.

193 Nota Sociale Zaken, 25 april 1972; Nota hvg aan sg, 4 mei 1972. na ind 1576. 194 Blom 1999: 352-358; De Rooy 2005: 238-247.

195 tk 1970-1971 10504 (5); Verslag vergadering CABA, 29 november 1972. na ind 1475. 196 Nota aan hoofd hvg, 19 mei 1972. na ind 1576.

In augustus 1972 schreef staatssecretaris Grosheide (arp) van Justitie een brief aan de burgemeester van Oss, die te kennen had gegeven zich ernstige zorgen te maken over de toename van gezinshereniging. De staatssecretaris gaf aan die bezorgdheid over de ‘ongebreidelde toelating van gezinsleden’ te delen, maar stelde de burgemeester gerust met de vertrouwelijke mede-deling dat de regering overwoog om de toelating van arbeidsmigranten aan een tijdslimiet te verbinden: ‘Wordt dit punt (…) goedgekeurd dan zal van gezinshereniging in het geheel geen sprake meer zijn.’198

Het zou echter anders uitpakken dan Justitie had gehoopt en verwacht. In mei 1973 trad het progressieve kabinet Den Uyl aan en daarmee kwam de ‘nieuwe politieke cultuur, die tot dan toe grotendeels in de straten van Amsterdam (…) bloeide’, aan de macht.199 De nieuwe staatssecretaris van Justitie Glastra van Loon (d66) lag, anders dan zijn voorganger Gros-heide, niet op één lijn met zijn ambtenaren.200 In november 1973, een aan-tal maanden voor het verschijnen van de Memorie van Antwoord, vernam ambtelijk Justitie dat de ministeries van crm en Sociale Zaken in overleg met de minister en staatssecretaris van Justitie overeen waren gekomen, dat arbeidsmigranten na twee jaar de keuzemogelijkheid zou worden geboden, ofwel met een vertrekpremie naar huis terug te keren, of een arbeidscon-tract voor onbepaalde tijd aan te gaan. De mogelijkheid om na één jaar het gezin te laten overkomen zou blijven bestaan.201 Daarmee werd de mogelijkheid tot gedwongen terugkeer dus uit het beleidsinstrumentarium geschrapt en werd gezinshereniging geen verdere rem opgelegd. Het hoofd hvg vroeg zich verontwaardigd af, hoe deze beslissing geheel buiten zijn afdeling om tot stand had kunnen komen.202 Begin februari 1974 bevestigde de ministerraad deze hem onwelgevallige beslissing: verplichte terugzen-ding werd afgewezen. In plaats daarvan werd gekozen voor het stimuleren van vrijwillige terugkeer door middel van een financiële premie. Op deze manier, zo verklaarde de minister van Sociale Zaken, kon ‘het principe dat Nederland geen immigratieland is [worden] gehandhaafd, zonder daarvan een dogma te maken’.203

198 Brief staatssecretaris van Justitie aan burgemeester van Oss, 14 augustus 1972. na ind 612. 199 De Rooy 2005: 259-260.

200 Zie paragraaf 3.4.

201 Brief minister van crm aan minister van Sociale Zaken, 23 november 1973. na ind 817. 202 Nota hoofd hvg aan staatssecretaris, 6 december 1973. na ind 817.

203 Notitie minister van Sociale Zaken, ter bespreking in ministerraad van vrijdag 1 februari 1974. na ind 818.

De Memorie van Antwoord

De Memorie van Antwoord, waarin deze beleidslijn uiteen werd gezet, werd nog datzelfde jaar aan de Tweede Kamer aangeboden. Al snel bleek dat zelfs de door het kabinet Den Uyl zo afgezwakte voorstellen voor een strenger arbeidsmigratiesysteem op zeer fel en zeer breed gedeeld verzet stuitten. De Raad voor de Arbeidsmarkt liet de regering weten, bezwaar te hebben tegen het voorstel van een terugkeerpremie, omdat deze zowel de maatschappelijke integratie van arbeidsmigranten als hun carrière-kansen belemmerde. De vakbondsleden in de Raad vonden het zelfs ‘verwerpe-lijk’ om met een terugkeerpremie een ‘niet gerechtvaardigde aandrang’ op arbeidsmigranten uit te oefenen om Nederland te verlaten.204 In het parle-ment werd het voorstel om een terugkeerpremie in te voeren over de volle breedte van het politieke spectrum verworpen. Het parlementair vertoog was in dit opzicht ambigu: enerzijds werd de stelling van de regering dat Nederland geen immigratieland was volmondig onderschreven. Het werd uitgesproken wenselijk gevonden dat zo veel mogelijk arbeidsmigranten naar hun herkomstlanden zouden terugkeren. Terugkeer stimuleren door middel van een financiële bonus werd echter onaanvaardbaar geacht. Opvallend hierbij is dat zowel de kvp als de pvda als voornaamste bezwaar te kennen gaven, dat een terugkeerpremie een mentale barrière voor gezins-hereniging zou opwerpen en zo zou kunnen resulteren in een nòg langduri-ger gezinsscheiding.205 Geconfronteerd met een zo brede en felle oppositie, zag de regering zich gedwongen haar voorstel voor een vertrekbonus – die in de media al snel ‘oprot-premie’ werd genoemd – in te trekken.

Van een rotatiesysteem zou dus geen sprake zijn. Van een aanscherping van het gezinsherenigingsbeleid evenmin: Justitie had geen voorstellen in die richting gedaan. Het onderdeel van de Memorie van Antwoord dat betrekking had op gezinshereniging was door Justitie geschreven.206 Hierin werd duidelijk gesteld dat aan gezinshereniging ernstige bezwaren kleef-den: de Memorie spreekt van een risico op ‘ghettovorming’, ‘ontworteling’,

204 Brief Coördinatiecommissie Raad voor de Arbeidsmarkt aan minister van Sociale Zaken, 15 oktober 1974. na ind 2222. In dit stuk worden de meest kritische opmerkingen over de terugkeer-premie toegeschreven aan ‘een aantal leden van de Raad’. Dat het hier gaat om de mening van de vakbondsvertegenwoordigers, blijkt uit het verslag van de vergadering van de CABA, 11 oktober 1974, in dezelfde dossiermap.

205 tk 1974-1975 Handelingen 16 oktober 1974: 535-582.

206 Brief staatssecretaris van Justitie aan minister van Sociale Zaken, 7 november 1973. na ind 817.

‘fricties’ en ‘isolement’. Hieruit werd echter niet de conclusie getrokken dat het gezinsherenigingsbeleid moest worden verstrakt:

Vanuit het gezichtpunt van de buitenlandse werknemer zelf en van de cultuur waaruit hij stamt bezien is het daarentegen niet redelijk om gezins- en familieleden te weren wier overkomst hij vraagt omdat hij zich nauw met hen verbonden en verantwoordelijk voor hen voelt. (…) De Regering acht het – mede ook vanuit moreel oogpunt – niet gerecht-vaardigd om een restrictief beleid te voeren ten aanzien van de toela-ting van gezins- en familieleden van buitenlandse werknemers, die zelf immers in het Nederlands belang herwaarts gekomen zijn. Veeleer dient – mede in het licht van recente ervaringen op het gebied van gezins- en familiehereniging – het toekomstig beleid gericht te zijn op beperking