Restrictieve tendensen in de jaren tachtig

Een voorzichtige omslag

Sinds het midden van de jaren zeventig voerde Nederland een restrictief immigratiebeleid, vanwege de ‘hoge bevolkingsdichtheid’.233 In 1979 reikte

230 tk 1982-1983 17501 (4): 9-10.

231 Zie over de controle op schijnhuwelijken en schijnrelaties sinds 1975: paragraaf 3.4. 232 Van Walsum 2008: 185-187; zie ook De Hart 2003a: 91.

de wrr een nieuw argument aan: wilde de regering de migranten die al een in Nederland waren een volwaardige plaats in de samenleving bieden, dan moest verdere immigratie tot een minimum worden beperkt.234 De regering besloot dat een restrictief toelatingsbeleid als een ‘randvoorwaarde’ voor het minderhedenbeleid moest worden beschouwd.235 Nederland zou alleen nog vreemdelingen toelaten indien internationale verplichtingen, een wezenlijk Nederlands belang of humanitaire aspecten daartoe noopten.236

Onder die ‘humanitaire’ toelatingsgrond werd naast het vluchtelingen-beleid in de eerste plaats gezinshereniging begrepen. Zoals staatssecretaris Haars het in 1980 in de Tweede Kamer formuleerde: ‘Gezinshereniging is dringend nodig. Men heeft er, als men gedurende langere tijd in Nederland is en men denkt hier te blijven, ook recht op’.237 De voorwaarden voor de overkomst van buitenlandse gezinsleden werden aanzienlijk versoepeld. Dit genereuze gezinsmigratiebeleid stond steeds op gespannen voet met de algemene restrictieve doelstelling van het vreemdelingenbeleid. In de jaren zeventig kwam dat reeds tot uiting in zorgen over misbruik van het gezins-migratiekanaal. In de jaren tachtig liep die spanning echter verder op. De verontrustende economische situatie zal daarin een rol hebben gespeeld.

In een bewindsliedenoverleg in 1980 vestigde premier Van Agt de aan-dacht op ‘het dilemma dat het kabinet gaat zeggen dat de wrr gelijk heeft (…), terwijl intussen 30.000 immigranten per jaar blijven binnenstromen’. Minister Wiegel van Binnenlandse Zaken voegde daaraan toe het ‘afschu-welijk’ te vinden ‘dat steeds weer blijkt dat de overheid de immigratie niet onder controle kan krijgen’. Staatssecretaris Haars van Justitie antwoordde ‘dat de overheid hieraan weinig zal kunnen doen tenzij men het criterium gezinshereniging zou durven schrappen’.238 In de ontwerp-minderheden-nota van 1981 probeerde de regering voorzichtig enige ruimte te creëren om het gezinsherenigingsbeleid aan te scherpen. De nota stelde:

Het welslagen van het minderhedenbeleid zoals dat de Regering voor ogen staat zal worden bevorderd wanneer dit gepaard gaat met nog ver-dere inperking van de immigratie. Daarbij moet men zich ervan bewust zijn, dat inperkingen voor een niet onbelangrijk deel de vreemdelin-gen zullen treffen die onder het huidige beleid om humanitaire redenen

234 wrr 1979: 35.

235 tk 1980-1981 16102 (6): 14; tk 1982-1983 16102 (21): 144.

236 tk 1978-1979 15649 (2): 7-8; Nota dvz, 5 november 1981. na ind 349. 237 tk 1979-1980 ocv 28 januari 1980: 776.

kunnen worden toegelaten.239

De voornaamste humanitaire toelatingsgrond was gezinshereniging. De regering voegde daar weliswaar aan toe, dat gezinshereniging ‘niet wezen-lijk’ zou worden ingeperkt, maar dat was toch anders dan haar belofte van een jaar eerder, dat gezinshereniging ‘buiten het beperkende beleid [zou] worden gehouden’.240 Aanscherping van de voorwaarden werd nu niet lan-ger categorisch uitgesloten.

In maart 1982 werd door ambtelijk Justitie gedebatteerd over de vraag wat de plaats van het gezinsmigratiebeleid moest zijn, in het kader van een restrictief toelatingsbeleid als randvoorwaarde voor een actief min-derhedenbeleid. De discussies waren niet op concrete beleidswijzigingen gericht, maar de overwegingen waren veelzeggend:

Hoever willen wij gaan met onze humanitaire beginselen in de prak-tijk in daden om te zetten en hoever staat de bevolking de overheid toe hierin te gaan. Ieder die emigreert weet of komt er wel achter als hij het nog niet wist toen hij vertrok, dat je veel achterlaat in je land van herkomst. Men kan moeilijk toestaan dat iemand zijn gehele sociale context op zijn rug meeneemt naar Nederland dan wel die later onder welke titel dan ook naar Nederland tracht over te brengen. De vraag is: waar willen wij de grenzen trekken en in hoeverre zijn die grenzen maatschappelijk aanvaardbaar? (…)

Is het humanitair om mensen naar een land te laten komen door toela-ters die weten dat zij geen kansen zullen hebben omdat zij zich nimmer met hun autochtone leeftijdsgenoten zullen kunnen meten of daarmee concurreren op de arbeidsmarkt?241

Zelfs in het parlement waren kritischer geluiden te horen, en wel uit onverwachte hoek. pvda-politica Haas-Berger, die zo vaak in de bres was gesprongen voor een liberaal gezinsmigratiebeleid en een sterke rechtspo-sitie voor migrantenvrouwen en -kinderen, uitte in 1982 zorgen over mis-bruik van het gezinsherenigingsbeleid. Zij verwees naar de omvang van de instroom van gezinsmigranten en concludeerde: ‘wij moeten ons op dit beleid bezinnen’:

239 Geciteerd in tk 1982-1983 17984 (2): 4.

240 Ontwerp-minderhedennota, geciteerd in Koens 1983b: 949; tk 1980-1981 16102 (6): 14. 241 Nota Subcommissie Toelatings- en Vreemdelingenbeleid, 10 maart 1982. na ind 2629.

een vader die hier zit, wil zijn zonen hierheen halen, terwijl de moeder met de dochters in het land van herkomst verblijven. Wij menen dat dit geen zuivere gezinshereniging is, maar dat dit om puur economische motieven gebeurt. Men kan kijken naar de maximale leeftijd waarop kinderen naar Nederland kunnen en moeten overkomen. Men kan ook kijken naar een minimumtermijn van verblijf in ons land, voordat gezinshereniging kan plaatsvinden.

Dit zijn vragen, geen stellingen.242

Wij zullen zien dat de staatssecretaris van Justitie de opening die de pvda hier bood met beide handen heeft aangegrepen.

De feitelijke gezinsband

In 1975 was een bepaling in de Vreemdelingencirculaire opgenomen die stelde dat niet alleen de echtgenote en minderjarige kinderen maar ook andere familieleden voor gezinshereniging in aanmerking konden komen indien zij ‘in het land van herkomst reeds feitelijk deel hebben uitgemaakt van het gezin van de buitenlandse werknemer en van hem ook afhanke-lijk zijn’.243 De bepaling was bedoeld om de overkomst mogelijk te maken van meerderjarige dochters, behoeftige ouders of andere familieleden wier ‘achterlating (…) een onaanvaardbare hardheid’ zou kunnen betekenen. 244

Daarmee werd ook ruimte gemaakt voor invullingen van gezins- en fami-lieleven die afweken van wat in Nederland gebruikelijk was.245

Begin jaren tachtig bleek dat de uitvoerende diensten niet goed raad wisten met het vereiste dat een vreemdeling ‘feitelijk’ deel moest hebben uitgemaakt van het gezin. In de praktijk verleenden zij, wanneer het een minderjarig kind was dat om toelating verzocht, steeds een verblijfsver-gunning.246 Daarom boog de ambtelijke Werkgroep Bijstelling Beleid zich over de interpretatie van het criterium. Eén ambtenaar in die werkgroep had een uitgesproken mening over de zaak. Het Nederlands gezinsher-enigingsbeleid was gebaseerd op het ‘humanitaire’ principe, zo stelde hij,

242 tk 1981-1982 uvc 1 maart 1982: 13-14.

243 Verslag overleg dvz met chefs vreemdelingendiensten, 27 november 1973. na ind 3392; 22e wijziging Vc, 7 juli 1975. na ind 474.

244 tk 1975-1976 13600 h6 (2). 245 Zie paragraaf 3.4.

246 Verslag overleg dvz met chefs vreemdelingendiensten, 28 september 1983 na ind 3393; Verslag overleg dvz met chefs vreemdelingendiensten, 3 oktober 1984. na ind 3395.

dat moest worden voorkomen dat de gezinsband verbroken werd. ‘In de praktijk’ bleek echter, dat dat principe voor betrokkenen zelf veel minder gewicht in de schaal legde: ‘Kinderen worden nogal eens jarenlang, soms zelfs vanaf één maand na de geboorte, bij een oom of oma gestald, zonder dat de biologische ouder(s) er verder naar omzien’. In de ogen van deze ambtenaar behoorden kinderen in zo’n geval niet langer tot het gezin van de ouders. Immers, als een kind duurzaam was opgenomen in het gezin van bijvoorbeeld een oom en die oom zou naar Nederland verhuizen, dan zou het kind voor verblijf in aanmerking komen omdat het feitelijk tot het gezin van de oom behoorde. Het sprak voor deze ambtenaar vanzelf dat een kind niet van meer dan één gezin tegelijk deel kon uitmaken.247 Uitgangspunt moest dus zijn, dat de gezinsband ‘zonder onderbreking’ werd voortgezet in Nederland. In de meeste gevallen waarin ouders na langdurige gezins-scheiding alsnog verblijf aanvroegen voor hun – in veel gevallen inmid-dels bijna meerderjarige – kinderen, lagen aan die aanvraag economische motieven ten grondslag. De ambtenaar vond daarom dat aan kinderen die door de ouders lange tijd aan de zorg van anderen waren overgelaten, geen verblijf moest worden verleend. Deze lijn vond bijval bij een collega, die meende dat na meer dan vier jaar gezinsscheiding niet langer gezinshereni-ging moest worden toegestaan. Andere ambtenaren in de werkgroep ston-den een minder stringente lijn voor. Zij meenston-den dat alleen als ‘duidelijk blijkt’ dat de gezinsband was verbroken verblijf kon worden geweigerd, of zelfs dat het criterium ‘feitelijk behoren’ niets anders kon betekenen dan dat het kind bij aankomst in Nederland in het gezin zou verblijven.248

De stringente interpretatie won het pleit.249 In 1986 werd de nadere invulling van het criterium ‘feitelijk behoren’ opgenomen in de Vreemde-lingencirculaire. Gesteld werd dat de gezinsband als ‘definitief’ verbroken diende te worden beschouwd indien sprake was van:

duurzame opneming in een ander gezin en de ouder(s) niet meer met −

het gezag zijn belast of niet (meer) in de kosten van opvoeding en verzorging voorzien;

het zelfstandig gaan wonen en in het eigen onderhoud gaan voorzien; −

het vormen van een zelfstandig gezin door het aangaan van een −

247 Dit is op zichzelf een normatief uitgangspunt. Zie Van Walsum 1999.

248 Brief secretaris werkgroep bijstelling beleid aan voorzitter en leden, 29 oktober 1984. na ind 2638.

249 Conclusies vergadering werkgroep bijstelling beleid, 31 oktober 1984.; Verslag stafvergade-ring vz, 5 november 1984. na ind 1638.

huwelijk of relatie.250

Zo werd de formulering van ‘feitelijk behoren tot het gezin’, die oorspron-kelijk bedoeld was om familieleden buiten het kerngezin in te sluiten, op ambtelijk niveau geherinterpreteerd om minderjarige kinderen uit te sluiten van gezinshereniging met hun ouders. Waar de bepaling was ingevoerd om rekening te kunnen houden met gezinsvormen die afweken van de Neder-landse norm, lag aan de nieuwe interpretatie een scherp normatief oordeel ten grondslag over de manier waarop aan ouderschap invulling moest wor-den gegeven. Ouders die hun kind voor langere tijd aan de zorg van een ander hadden overgedragen, konden geen aanspraak meer maken op een bijzondere band met hun kind. Deze invulling van het criterium ‘feitelijke gezinsband’ bleef ongewijzigd tot in 2001. Pas halverwege de jaren negen-tig zou zij voor het eerst onderwerp zijn van debat in het parlement.251 Dit is dus een treffend voorbeeld van de ruimte waarover ambtenaren ook in de jaren tachtig nog beschikten om naar eigen oordeel invulling te geven aan het beleid.

Een nieuwe beleidscategorie: ‘gezinsvorming’

Vandaag de dag is het in Nederland gebruikelijk om onderscheid te maken tussen ‘gezinshereniging’ en ‘gezinsvorming’. De term ‘gezinshereniging’ wordt gebruikt voor gevallen waarin het huwelijk al bestond toen beide partners in het buitenland verbleven; ‘gezinsvorming’ verwijst naar die gevallen waarin één van beide partners al in Nederland verbleef op het moment dat het huwelijk werd gesloten. Dat onderscheid wordt gemaakt in beleidsstukken en in parlementaire discussies, maar ook in de pers en in wetenschappelijke publicaties; het is een vanzelfsprekend onderdeel van het Nederlands begrippenapparaat op het gebied van migratie. Dat is echter niet altijd zo geweest. ‘Gezinsvorming’ als beleidscategorie is ontstaan, ik zou willen zeggen ‘uitgevonden’, in de vroege jaren tachtig.

Begin jaren zeventig werd op het ministerie van Justitie voor het eerst gesproken over gezinshereniging door migranten van de tweede genera-tie. In eerste instantie richtten die discussies zich op de huwelijkspartners van migrantendochters: ‘omgekeerde gezinshereniging’ was onderwerp van debat omdat voor de toelating van mannelijke huwelijkspartners een

250 Vc 1982, B19 2.2.2 (Vc Suppl. 3 juni 1986). Documentatie Database cmr. 251 Zie paragraaf 4.11.

geheel nieuwe beleidslijn moest worden uitgestippeld. In 1973 kwam voor het eerst gezinshereniging door migrantenzonen ter sprake: het ging om jonge Turken die hier opgroeiden, ‘tijdens vakantie in Turkije huwen en dan hun vrouw meebrengen’.252 Dit werd echter aanvankelijk niet als een probleem beschouwd, maar als ‘het logisch gevolg van het aantrekken van buitenlandse arbeidskrachten’. Op deze jongemannen waren de reguliere voorwaarden voor gezinshereniging van toepassing.253

In 1981 vond er op het departement voor het eerst een discussie plaats over ‘gezinshereniging van jeugdige vreemdelingen’, naar aanleiding van onduidelijkheid bij de uitvoerende diensten over de toepassing van het inkomensvereiste bij vreemdelingen tussen de 16 en 23 jaar. Moest de nadruk liggen op ‘het fundamenteel recht op gezinshereniging’ en daarom genoegen worden genomen met het minimum-jeugdloon? Of diende het principe dat vreemdelingen niet ten laste mochten komen van de openbare kas zwaarder te wegen en gezinshereniging dus alleen te worden toegestaan als het inkomen van de aanvrager tenminste op bijstandsniveau lag? Voor jongeren onder de 20 jaar was het ‘praktisch onmogelijk’ om die norm te halen, voor jongeren tussen de 20 en 23 jaar alleen als zij meerdere banen tegelijk hadden.254 Ambtelijk Justitie neigde meteen al naar het vasthouden aan de bijstandsnorm, maar een vlammend betoog van één der dvz-ambte-naren gaf hierbij de doorslag. Hij vroeg zich af of ‘het fundamenteel recht op gezinshereniging’ wel op deze vorm van migratie van toepassing was:

Vraag: is hier sprake van gezinshereniging? M.i. niet. In het gunstigste geval kan worden gesproken van gezinsvorming door zeer jeugdigen; als zodanig een geheel nieuw vraagstuk, samenhangend met de proble-matiek van de tweede generatie. (…)

Problemen veroorzaakt door een laag minimum jeugdloon doen zich alleen voor ten aanzien van hen die nog moeten beginnen. Maar dan is er ook geen sprake van gezinshereniging (…).

De conclusie is dat we de huwelijksproblematiek van de zeer jeugdi-gen wel serieus moeten nemen, maar niet op dezelfde wijze dienen te honoreren als kwesties rond de hereniging van in het land van herkomst achtergebleven gezinnen van oudere werknemers in Nederland. Zeker niet door candidaat-partners hierheen te trekken.

252 Verslag overleg dvz met chefs vreemdelingendiensten, 13 september 1973. na ind 3392. 253 Verslag overleg dvz met chefs vreemdelingendiensten, 27 november 1973. na ind 3392. 254 Nota dvz, 10 april 1981. na ind 2648.

En zo deed het woord ‘gezinsvorming’ zijn intrede in de Nederlandse taal. Vanaf dit eerste begin was de term omgeven door tal van zeer problemati-sche connotaties. De dvz-ambtenaar schreef verder:

Daarbij dient ook voor misbruiken te worden gewaakt. Van gezinsher-eniging is in elk geval geen sprake wanneer Turkse of Marokkaanse jongelui, kersvers uit hun land komend, graag op baantjes zich op de Nederlandse huwelijksmarkt verdringen op zoek naar de bruid die hun de weg naar de arbeidsmarkt zal effenen.

Wij behoeven ook niet met bijstandsverlening te honoreren het geval van de voor een huwelijk naar Nederland komende jongeman die zich, al dan niet na illegaal verblijf, door zijn nieuwe echtgenote (en zijn schoonouders) laat onderhouden en bij hen intrekt, in afwachting van het moment waarop hijzelf het schrale gezinsinkomen kan suppleren. (…)

Gezinsvorming op zo wankele financiële poten behoeft de voor het vreemdelingenbeleid verantwoordelijke Minister van Justitie m.i. bepaald niet aan te moedigen, temeer gelet op de juist in deze gevallen zeer reële mogelijkheid van een schijnhuwelijk, althans de kans dat het welzijn van in Nederland in het kader van gezinshereniging toegelaten meisjes wordt opgeofferd aan het financieel gewin van haar eigen fami-lie.255

Hier worden opnieuw twee inmiddels bekende argumentatiepatronen uit het vertoog van ambtelijk Justitie gebezigd: in de eerste plaats de verden-king van economische motieven bij mannelijke huwelijksmigranten en in de tweede plaats de perceptie dat huwelijkspraktijken van migranten vrou-wen tot slachtoffer maken.

Dit stuk viel bij de collega’s op het departement in zeer goede aarde. Binnen enkele maanden was de term ‘gezinsvorming’ opgenomen in het beleidsjargon van het ministerie van Justitie. In oktober 1981 werd besloten om in de volgende Vreemdelingencirculaire ‘gezinsvorming afzonderlijk te behandelen’. Daarmee was niet alleen een nieuwe term, maar ook een nieuwe beleidscategorie geboren: een categorie die aan specifieke – strin-gente – beleidsregels kon worden onderworpen. Wat het inkomensvereiste

betrof werd in eerste instantie besloten ook voor jongeren vast te houden aan de bijstandsnorm. Garantstelling door derden – ouders – werd niet geaccepteerd.256

Dit kwam de staatssecretaris op kritiek van de kleine linkse partijen te staan. Opnieuw bleek hoezeer de positie van de vrouw deze partijen na aan het hart lag: ppr en psp meenden dat vooral jonge Turkse en Marok-kaanse vrouwen, die vaak jong trouwden, werden gedupeerd en vonden dat een ‘uiterst onrechtvaardige zaak’. Staatssecretaris Scheltema (d66) antwoordde dat het niet om een wijziging maar om een verduidelijking van het beleid ging. Hij voegde daaraan toe:

Langs deze weg komen mensen binnen van wie wij niet in alle gevallen kunnen aannemen dat zij, in het kader van onze beperkte mogelijkhe-den, het beste tot ons land kunnen worden toegelaten. (…)

Ik mag erop wijzen dat hieronder ook mensen vallen die bij voorbeeld op hun 17e of 18e jaar hier zijn gekomen en zeer snel daarna huwen met iemand uit hun vaderland. Ik vind het dan niet voor de hand liggend, gezien de misschien geringe mate van integratie die bij hen is bereikt, dat zij met hun echtgenoot of echtgenote in Nederland zouden kunnen verblijven.

Bovendien is de wijze van partnerkeuze volgens de cultuur van vele betrokkenen soms niet helemaal in overeenstemming met de opvattin-gen die daarover in ons land bestaan.257

Opnieuw werden huwelijkspraktijken van migranten op normatieve gron-den geproblematiseerd. Bovendien werd het argument geïntroduceerd, dat gezinsvorming onwenselijk was omdat de aanvrager onvoldoende geïnte-greerd zou zijn in de Nederlandse maatschappij.

Naar aanleiding van de eerder geciteerde opmerking van Haas-Berger dat het gezinsherenigingsbeleid om ‘bezinning’ vroeg, had de staatssecre-taris de Kamer beloofd om een notitie op te stellen die als basis kon dienen voor nadere discussie.258 In de ambtelijke voorbereiding van deze notitie werd onmiddellijk de vraag geopperd, of ‘er grond [is] tot het stellen van strengere kriteria’ voor gezinsvorming.259 Die vraag werd bevestigend beantwoord.

256 Nota dvz aan Werkgroep Bijstelling Beleid, 21 oktober 1981. na ind 2629; Bijlage bij uitno-diging vergadering Werkgroep Bijstelling Beleid, 4 december 1984. na ind 2638.

257 tk 1981-1982 uvc 8 februari 1982: 39, 43; tk 1981-1982 uvc 1 maart 1982: 15, 18, 29. 258 tk 1981-1982 uvc, 1 maart 1982: 38.

In juni 1983 presenteerde Korte-van Hemel (cda), staatssecretaris van Justitie in het eerste kabinet Lubbers, de Notitie Gezinshereniging en

ver-blijfsrechtelijke positie van kinderen van migranten aan de Tweede Kamer. Deze notitie werd over het algemeen goed ontvangen. Met name het feit dat de rechtspositie van migranten van de tweede generatie werd verdui-delijkt en versterkt vond bijval in de Kamer.260 De notitie kondigde echter ook een andere beleidswijziging aan, die in minder goede aarde viel. Per 1 oktober 1983 zouden voor gezinsvorming door kinderen van migran-ten andere voorwaarden gelden dan voor gezinshereniging. In geval van gezinshereniging gold dat houders van een vestigingsvergunning, net als vluchtelingen en Nederlanders, vrijgesteld waren van het inkomensvereiste indien hen niet kon worden verweten dat zij over onvoldoende inkomen beschikten. Nieuw was de bepaling, dat bij gezinsvorming het inkomens-vereiste onverkort zou worden toegepast, ongeacht of de aanvrager al dan niet over een vestigingsvergunning beschikte. Een migrant van de tweede generatie die minder dan f. 1445,- (de bijstandsnorm voor gehuwden) ver-diende zou zijn huwelijkspartner niet mogen laten overkomen, ook als hij buiten zijn schuld werkloos was.261

De staatssecretaris gaf een aantal argumenten voor deze beleidswijzi-ging. Zij ging uitgebreid in op de migratieprognoses van het Sociaal en Cultureel Planbureau (scp), waaruit bleek dat gezinsvorming een steeds