3. Een open gezinsmigratiebeleid in krappe tijden, 1975-1989
3.5 Nieuwe vreemdelingen: de onafhankelijkheid van Suriname
Op 25 november 1975 werd Suriname onafhankelijk. Het tijdstip en de manier waarop Suriname het Koninkrijk verliet zijn onlosmakelijk verbon-den met de problematiek van de migratie vanuit Suriname naar Nederland, om precies te zijn met de steeds dringender wens van Nederland om die migratie een halt toe te roepen.91 Doelstelling van de Nederlandse regering was om Surinamers de Nederlandse nationaliteit te ontnemen, zodat de restrictieve voorwaarden van het vreemdelingenbeleid konden worden toe-gepast op het personenverkeer tussen Nederland en Suriname. Van Amers-foort zegt over de Nederlandse handelwijze: ‘Zelden zal een politiek suc-ces een zo averechts resultaat gehad hebben’.92
Sinds de inwerkingtreding in 1954 van het Statuut voor het Konink-rijk, dat aan alle onderdanen van het Koninkrijk volwaardig burgerschap
89 Zo observeert Van Walsum (2008: 152) in de Nederlandse rechtspraak van de jaren zeventig eenzelfde weerstand tegen toelating van volwassen mannelijke vreemdelingen via het gezinsmi-gratiekanaal als in beleidskringen.
90 De opvattingen en handelwijze van Glastra van Loon leidden niet alleen op het veld van vreem-delingenzaken tot botsingen met zijn ambtenaren. Al na twee jaar, in 1975, moest hij aftreden vanwege een conflict met de ambtelijke top over het gevangeniswezen, dat minister van Justitie Van Agt er toe bracht het vertrouwen in hem op te zeggen. (Erpecum 1998: 103-106)
91 Jones 2007: 241-242. 92 Van Amersfoort 1987: 490.
verleende, stond het iedere Surinamer die zich de reis van Paramaribo naar Schiphol kon veroorloven vrij om in Nederland te komen wonen. Wat voor-heen een elite-migratie geweest was nam in omvang en diversiteit geleide-lijk toe. Tussen 1950 en 1965 bleef het aantal migranten dat jaargeleide-lijks vanuit Suriname naar Nederland kwam onder de 5 duizend. Vanaf dat moment begon het te stijgen, om in 1973 voor het eerst de 10 duizend per jaar te bereiken; in 1974 ging het om 17 duizend migranten en 1975 was een his-torisch piekjaar met 38 duizend migranten uit Suriname.93
In het progressieve politieke klimaat dat Nederland in de jaren zeventig kenmerkte gingen steeds meer stemmen op om het koninkrijksverband met Suriname te verbreken. Die ‘dekolonisatie-agenda’ raakte vervlochten met de wens om de toestroom uit Suriname aan banden te leggen, vooral gezien de tanende werkgelegenheid in Nederland.94 Al sinds 1970 zocht de Neder-landse regering naar manieren om de migratie uit Suriname aan beperkin-gen te onderwerpen. Toen dat binnen het Statuut voor het Koninkrijk niet mogelijk bleek, richtte het kabinet Den Uyl zijn pijlen op Surinaamse onaf-hankelijkheid.95 De wens om het reguliere vreemdelingenbeleid te kunnen toepassen op Surinamers was volgens Van Amersfoort ‘niet de enige, maar wel de meest dringende reden’ om te streven naar een onafhankelijk Suri-name.96
Nederland stelde dan ook voor om bij de onafhankelijkheid alle Surina-mers, ook degenen die al lange tijd in Nederland woonden, de Surinaamse nationaliteit te geven. In Suriname daarentegen gingen stemmen op om alle Surinamers een dubbele nationaliteit te verlenen.97 Resultaat was een com-promis, waarbij alle Surinamers die in Suriname verbleven de Surinaamse nationaliteit verkregen en daarmee de Nederlandse verloren; Surinamers die in Nederland woonden behielden in principe de Nederlandse nationa-liteit maar konden opteren voor het Surinaams burgerschap.98 Daarmee kreeg de Nederlandse regering in november 1975 grotendeels haar zin: de inwoners van Suriname verloren het Nederlands burgerschap en daarmee het recht zich vrij in Nederland te vestigen. In de haast waarmee de onaf-hankelijkheid tot stand was gebracht, had Nederland echter ingestemd met een overeenkomst met betrekking tot toelating en verblijf van Surinamers
93 Website van het cbs, Historie bevolking: buitenlandse migratie naar geboorteland, statline.cbs.nl. 94 Jones 2007: 222-224, 238-239.
95 Jones 2007: 229-234; Schuster 1999: 133-153. 96 Van Amersfoort 1987: 481.
97 Van Amersfoort 1987: 485; Dew 1978: 179; Jones 2007: 244-252. 98 Ahmad Ali 1998.
die zo soepel was, dat de migratie uit Suriname voor de duur van de over-eenkomst – tot 25 november 1980 – nauwelijks kon worden ingedamd. Tussen 1975 en 1980 zouden ruim 40 duizend Surinamers op grond van de overeenkomst in Nederland worden toegelaten.99 Met name waar het de voorwaarden voor gezinshereniging betrof was de Nederlandse regering zeer ver aan de Surinaamse wensen tegemoet gekomen.
De overeenkomst van 1975
In 1974 bracht de Koninkrijkscommissie, waarin delegaties uit Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen zitting hadden, een rapport uit ter voorbereiding van de onafhankelijkheid van Suriname.100 Dit rapport stelde onder meer:
Gegeven de bijzondere banden die tussen de volken van het Koninkrijk bestaan, en die zullen blijven bestaan ook nadat Suriname onafhanke-lijk is geworden, spreekt het vanzelf dat het bezit van de Surinaamse nationaliteit geenszins met zich medebrengt dat Surinamers met wille-keurig andere vreemdelingen zullen worden gelijkgesteld. Bij overeen-komst zal moeten worden geregeld in welke opzichten de bezitter van de Surinaamse nationaliteit in Nederland en in de Nederlandse Antillen een voorkeursbehandeling geniet.101
Ambtenaren van Justitie waren van mening, dat deze ‘voorkeursbehande-ling’ geen betrekking had op de toelating van Surinamers in Nederland. De Nederlandse regering hield daarom in eerste instantie vast aan zijn wens om na de onafhankelijkheid een visum-vereiste in te voeren voor Suri-naamse onderdanen. Om toch een invulling te geven aan die bevoorrechte positie, stelde Justitie voor om de wachttijd bij gezinshereniging – in het regulier vreemdelingenbeleid twee jaar voor niet-wervingslanden – buiten beschouwing te laten voor Surinaamse migranten.102
Tijdens het bilateraal overleg dat in mei 1975 in Paramaribo plaats-vond, bleken de Nederlandse voorstellen slecht in de smaak te vallen bij de Surinaamse delegatie.103 Met name het voornemen een visum-regime in
99 Schuster 1999: 161. 100 Ahmad Ali 1998: 18.
101 Rapport Koninkrijkscommissie, geciteerd in nota hvz aan minister-president, 12 maart 1975. na ind 909.
102 Nota hvz aan minister-president, 12 maart 1975. na ind 909.
te voeren was tegen het zere been van de Surinamers. Uiteindelijk zou de Nederlandse regering op dit punt toegeven: tot 1980 hadden Surinamers geen visum nodig om Nederland binnen te komen. Ook de verplichting om vóór vertrek een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) aan te vra-gen werd bijzonder soepel gehanteerd.104 Een ander punt van kritiek van de Surinaamse onderhandelaars waren de voorwaarden voor de toelating van niet-huwelijkse partners en van familieleden die niet tot het kernge-zin behoren, die te stringent werden gevonden. De Nederlanders brachten daartegenin dat ‘op het stuk van gezinshereniging (…) het toelatingsbeleid in Nederland in het algemeen reeds zeer ruim’ was.105 Justitie suggereerde dat de criteria ‘nog eens opnieuw geformuleerd kunnen worden zodat wel-licht nog iets beter dan voorheen blijkt hoe ruim zij zijn’.106
Dat herformuleren resulteerde in juni 1975 in een ontwerp-vestigings-overeenkomst, waarin in artikel 5 werd gesteld dat Surinaams staatsburgers hun gezinsleden naar Nederland mochten laten overkomen op voorwaarde dat zij over passende huisvesting beschikten. Dit was in zoverre al een ruime bepaling, dat geen afzonderlijk inkomensvereiste werd gesteld: een Surinamer die een verblijfsvergunning had gekregen om in Nederland te werken en vervolgens werkloos werd, mocht desondanks zijn gezin laten overkomen.107 Met name in de definitie van ‘gezinsleden’ week de overeen-komst verder af van het reguliere vreemdelingenbeleid:
Onder gezinsleden worden verstaan: de echtgenoot;
−
degene met wie de betrokken persoon een duurzame en exclusieve −
persoonlijke relatie onderhoudt;
feitelijk tot het gezin van de personen behorende minderjarige kin-−
deren over wie een der ouders het gezag uitoefent;
andere familieleden, die feitelijk tot het gezin van de betrokken per-−
soon behoren en die van hem afhankelijk zijn.108
104 Ahmad Ali 1998: 33-34.
105 Nota interdepartementale werkgroep voorkeursbehandeling Surinamers aan minister-presi-dent, 1 mei 1975. na ind 909.
106 Nota stafafdeling wetgeving publiekrecht aan interdepartementale ambtelijke werkgroep toe-lating Surinamers, 23 april 1975. na ind 909.
107 Zie verslag overleg dvz met chefs grootste vreemdelingendiensten, 28 januari 1977. na ind 3392.
108 Artikel 5 lid 2 van Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Su-riname inzake het verblijf en de vestiging van wederzijdse onderdanen, Paramaribo 25 november 1975. Tractatenblad, jaargang 1975, Nr. 133.
Bij het ‘herformuleren’ van de voorwaarden was de Nederlandse regering, zoals een ambtenaar van vreemdelingenzaken enigszins verontrust consta-teerde, aanmerkelijk verder aan de Surinaamse wensen tegemoet gekomen dan zij vooraf van plan was. In 1975 was hereniging met een niet-huwe-lijkse partner alleen aan Nederlands staatsburgers toegestaan en dan nog alleen als aan een inkomensvereiste was voldaan. Voor Surinamers zou op dit punt dus een soepeler beleid gelden dan voor Nederlanders. De bepalin-gen voor verruimde gezinshereniging weken in die zin af van het regulier vreemdelingenbeleid, dat de Vreemdelingencirculaire stelde dat toelating van ‘andere familieleden’ kon worden overwogen, terwijl de vestigings-overeenkomst een verplichting tot toelating vastlegde.109 De bedenkingen van ambtelijk Justitie werden echter weggewuifd en in de definitieve versie van de overeenkomst tussen Nederland en Suriname werd artikel 5 ongewij-zigd opgenomen.110 Bij de behandeling van de vestigingsovereenkomst in de Tweede Kamer verklaarde staatssecretaris Zeevalking(d66) van Justitie dat voor deze ruime formulering was gekozen om rekening te houden met ‘de bijzondere familierelaties en gezinssamenstellingen die in Suriname bestaan’. Hij gaf echter ook aan dat dergelijke verruimde gezinshereniging alleen ‘in bijzondere omstandigheden’ zou worden toegestaan.111
De overeenkomst van 1980
Staatssecretaris Zeevalking lijkt niet te hebben onderkend hoe ruim de overgangsregeling was waarmee hij had ingestemd. De bedoeling was om de migratie uit Suriname te stoppen, maar de Nederlandse regering had zichzelf de middelen uit handen geslagen om dat te doen. Vijf jaar later spraken gefrustreerde ambtenaren van Justitie over ‘de zeer ruimhartige en lacuneuze bepalingen van de huidige overeenkomsten’112 en over een ‘taxatiefout omtrent de ontwikkeling van Suriname die in 1975 heeft geleid tot aanvaarding van voor Nederland omineuze voorwaarden’.113
In april 1979, toen het einde van de looptijd van de vestigingsover-eenkomst in zicht kwam, verklaarde de ministerraad onder voorzitter-schap van premier Van Agt dat hij ‘mede in het belang van Suriname een
109 Nota hvg, 1 juli 1975. na ind 909.
110 Nota stafafdeling wetgeving publiekrecht aan hvz, 3 juli 1975. na ind 909. 111 tk 1975-1976 Handelingen 23 oktober 1975: 602.
112 Nota hvg aan loco-sg, 18 januari 1980. na ind 871.
veel restrictiever toelatingsbeleid van Surinamers wenselijk acht’.114 Een interdepartementale werkgroep kwam tot dezelfde conclusie, niet alleen omdat deze ‘een zware wissel trekt op het absorptievermogen van de Neder-landse bevolking’ maar vooral omdat ‘de belangen van de in Nederland verblijvende Surinamers en van de Nederlanders van Surinaamse afkomst ermede gediend zijn dat hun aantal niet nog meer toeneemt’.115 Wat gezins-hereniging betrof adviseerde de werkgroep om de voorwaarden van het reguliere vreemdelingenbeleid toe te passen.116 Het hoofd hvg sloot zich daar van harte bij aan, ‘in de hoop dat er op 25 november 1980 nog iemand in Suriname is achtergebleven’.117
In de herfst van 1980 werd in Paramaribo overleg gepleegd over een nieuwe vestigingsovereenkomst. Van Surinaamse zijde werd gevraagd om in het gezinsmigratiebeleid rekening te blijven houden met ‘Surinaamse maatstaven’. 118 Dit keer weigerde de Nederlandse delegatie echter om voor niet-huwelijkse partners en verruimde gezinshereniging van Surinamers af te wijken van het regulier vreemdelingenbeleid.119 In november 1980 leidde de harde opstelling van de Nederlandse delegatie in deze bijna tot een breuk in de onderhandelingen, maar ze hield voet bij stuk.120 In de ves-tigingsovereenkomst die op 24 november 1980 werd ondertekend was van bijzondere voorwaarden voor de toelating van gezinsleden van Surinamers geen sprake.121
In 1980 kwamen nog meer dan 18 duizend Surinamers naar Nederland. Vanaf 1981 was het migratieregime voor Surinamers vrijwel gelijk aan dat voor andere vreemdelingen. Datzelfde jaar al zakte het aantal migranten uit Suriname tot onder de 5 duizend. Op een incidentele stijging tot 6 duizend
114 Notulen ministerraad, 6 april 1979. na ind 871.
115 De werkgroep sloot daarmee expliciet aan bij het eerder dat jaar verschenen rapport van de wrr, waarin een restrictief toelatingsbeleid als randvoorwaarde voor een succesvol minderheden-beleid werd beschouwd (zie paragraaf 3.6).
116 Rapport werkgroep immigratie vanuit Suriname, 23 augustus 1979. na ind 871. 117 Nota hoofd hvg aan loco-sg, 18 januari 1980. na ind 871.
118 Motie ingebracht door Suriname tijdens ambtelijk overleg over migratievraagstukken in Pa-ramaribo, 27-28 oktober 1980. na ind 870.
119 Conclusies ambtelijk overleg over migratievraagstukken te Paramaribo, 27-31 oktober 1980. na ind 870.
120 Notulen Bewindsliedenoverleg Suriname, 20 november 1980. na ind 870.
121 Toelichtende nota minister van Buitenlandse Zaken voor ministerraad bij Overeenkomst met Suriname inzake de binnenkomst en het verblijf van wederzijdse onderdanen, 8 december 1980. na ind 870. Het gezinsmigratiebeleid voor Surinamers week in één opzicht af van het regulier beleid: in een bijlage bij de overeenkomst was vastgelegd, dat ‘in bijzondere gevallen’ toelating kon worden overwogen van gezinsleden die in het land van herkomst niet bij de aanvrager hadden ingewoond, zoals ‘moeders die weduwe worden of kinderen die wees worden, en voor wie er in Suriname geen enkele opvang mogelijk is’.
in 1987 en 8 duizend per jaar tussen 1990 en 1993 na is de jaarlijkse migra-tie vanuit Suriname sindsdien onder de 5 duizend gebleven.122
Waarom het kabinet Den Uyl in 1975 ondanks haar dringende wens om migratie te beperken met dusdanig soepele voorwaarden voor toelating en verblijf van Surinamers heeft ingestemd, is niet met zekerheid te zeggen.123
Tijdsdruk zal daarin een rol hebben gespeeld, maar ook de wens om iedere verdenking van racisme of cultureel vooroordeel te vermijden. Zeker voor een kabinet dat in het regulier vreemdelingenbeleid al ruimte had gescha-pen voor nieuwe gezinsvormen, lag het voor de hand om Surinaamse fami-lieverhoudingen te respecteren.124 Dat het kabinet Van Agt in 1980 voor een andere benadering koos, zal wellicht niet alleen te maken hebben met de ervaring van voortdurende migratie vanuit Suriname sinds 1975, maar ook met de minder sterke behoefte van deze centrum-rechtse regering om iedere zweem van moreel of cultureel superioriteitsgevoel ten opzichte van de voormalige kolonie verre van zich te werpen.
3.6 Paradigmawisseling: van gasten naar volwaardige