• No results found

3. Een open gezinsmigratiebeleid in krappe tijden, 1975-1989

3.4 Revolutie in de zeden

De culturele revolutie van het einde van de jaren zestig gooide een aantal fundamentele normen en waarden volledig op zijn kop. Nederland veran-derde van een behoudende, burgerlijke samenleving in een land dat zowel in het buitenland als door de Nederlanders zelf beschouwd werd als een

49 Agenda’s en besluitenlijsten vergaderingen ministerraad 1978 t/m 1984. na mr 2653, 2671, 2975, 3242, 3499, 3512, 3765, 3752, 4066, 4079, 4080; Notulen ministerraad 26 juni 1979. na mr 2664. Het archief van de ministerraad in het Nationaal Archief reikt niet verder dan 1984. Vgl. Scholten (2007: 128) die concludeert dat over het minderhedenbeleid evenmin substantiële discus-sies plaatsvonden in de ministerraad.

progressief en tolerant ‘gidsland’: land van coffeeshops, abortusklinieken en gay parades, het land waar alles mocht.50

Deze revolutie in de zeden betrof niet in de laatste plaats het gezin, de hoeksteen van de burgerlijke moraal in het Nederland van de jaren vijftig en zestig. Het gezin bleef voor veruit de meeste Nederlanders ‘de van-zelfsprekende en hooggewaardeerde samenlevingsvorm’, maar werd veel pluriformer gedefinieerd. Het traditionele gezin, met de echtgenoot als kostwinner en gezinshoofd en de echtgenote als moeder en huisvrouw, was niet langer normgevend. In de permissive society diende ieder individu de ruimte te krijgen om naar eigen inzicht en behoefte vorm en invulling te geven aan zijn of haar gezinsleven. Anti-conceptie, ongehuwd samenleven, echtscheiding en homoseksualiteit raakten in rap tempo ingeburgerd.51

De ambtenaren van de Hoofdafdeling Vreemdelingenzaken en Grens-bewaking (hvg) liepen in deze morele kentering bepaald niet voorop. In mei 1973 trad Jan Glastra van Loon echter aan als staatssecretaris van Justitie in het kabinet Den Uyl, een kabinet dat waarschijnlijk meer dan enig ander kabinet in de Nederlandse geschiedenis de ambitie had om van Nederland een ander land te maken. Glastra van Loon was lid van de jonge progressieve partij d66, een links-liberale rechtsfilosoof die een leidende rol had gespeeld in het studentenverzet.52 Met hem kwam de revolutie het ministerie van Justitie binnen.

In het boek waarin hij terugkijkt op zijn ervaringen als staatssecretaris beschrijft Glastra van Loon zijn allereerste stafvergadering met de ambte-naren van hvg. In een somber zaaltje in Scheveningen constateerde hij dat onder zijn ambtenaren het ‘departementaal standpunt’ leefde, dat het hun opdracht was de toelating van vreemdelingen binnen de perken te houden en dat aan de ‘toch al beperkte middelen’ die hen daartoe ter beschikking stonden niet mocht worden getornd. Gezien de moeilijkheden waarmee deze ambtenaren bij het reguleren van immigratiestromen – een ‘nauwe-lijks te behappen taak’ – voortdurend werden geconfronteerd had Glastra van Loon begrip voor die positie. Hij meende echter dat ze moest wor-den afgewogen tegen een ‘meeromvattend’, ‘algemener gezichtspunt’. De staatssecretaris wierp meteen die eerste ochtend de knuppel in het hoen-derhok. Hij besloot dat vrouwen onder dezelfde voorwaarden hun buiten-landse echtgenoot mochten laten overkomen als mannen, en dat niet alleen

50 Vgl. Kennedy 1995: 10.

51 Blom 1999: 361: Zie ook Righart 2006: 62-67.

een huwelijk, maar ook een heteroseksuele of homoseksuele relatie met een Nederlands staatsburger reden was voor toelating. Glastra van Loon zag ‘geen enkele grond’ om het onderscheid tussen mannen en vrouwen te rechtvaardigen, en meende dat het weigeren van verblijf aan niet-huwe-lijkse partners ‘onevenredig groot leed’ veroorzaakte in verhouding tot ‘het belang van ons land’, gezien de ‘relatief zeer kleine aantallen waar het (…) om gaat’. Zijn beslissingen stuitten echter bij ‘iedereen om de tafel’ op bezwaar en veroorzaakten ‘zichtbare emotionele onrust bij het toenmalige hoofd van de afdeling. Het was alsof het gebeurde hem in zijn eer had aangetast’.53

De spanning van die slechte start werd al gauw doorbroken en Glastra van Loon beschrijft het verder verloop van zijn samenwerking met hvg als ‘uitstekend’.54 Dat de voortvarendheid van de nieuwe staatssecretaris zijn ambtenaren in het verkeerde keelgat schoot is echter niet verrassend, gezien de traditie van beleid en meningsvorming waarin zij stonden.

Homo- en heteroseksuele niet-huwelijkse partners

In de jaren zestig was ongehuwd samenleven een ‘contra-indicatie’ voor het toestaan van verblijf van een vreemdeling in Nederland. Een buitenlander die al in Nederland was toegelaten kon zelfs worden uitgezet, wanneer ‘het concubinaat leidt tot aanstoot in de omgeving van de samenlevenden’.55

Aan het einde van het decennium begon deze benadering te schuiven. In 1969 deelde minister Polak (vvd) van Justitie aan de Tweede Kamer mee dat ‘concubinaat’, zoals het nog steeds werd genoemd, niet langer een reden was om een vreemdeling te weigeren die aan de overige voorwaar-den voor toelating voldeed en dus bijvoorbeeld voor een verblijfsvergun-ning als arbeidsmigrant in aanmerking kwam.56

Het besluit van staatssecretaris Glastra van Loon in 1973 ging nog ver-der. Bepaald werd dat verblijf kon worden toegestaan als en voor zolang er sprake was van een serieuze relatie met een Nederlander, die de verant-woordelijkheid voor de kosten van het levensonderhoud van de ander op zich nam.57 Daarmee was ongehuwd samenleven dus veranderd van een

53 Glastra van Loon 1976: 42-45. 54 Glastra van Loon 1976: 49.

55 Nota hvg aan sg, 12 augustus 1964; Notitie minister op nota sg, 2 november 1964. na ind 931.

56 Notitie overleg dvz met chefs vreemdelingendiensten van grote steden, 1970. na ind 3392. 57 Notitie staatssecretaris op nota hoofd hvg, 3 oktober 1979. na ind 2608.

reden om een vreemdeling uit Nederland te weren, in een formele toela-tingsgrond.

Met Glastra van Loons beslissing om ook homoseksuele relaties als toelatingsgrond te aanvaarden voltrok zich een nog radicaler omslag in het Nederlands toelatingsbeleid. In de jaren zestig waren toelating en verblijf van homoseksuele vreemdelingen nog het onderwerp van enkele gloed-volle nota’s van het hoofd hvg. Ter illustratie van de toon en strekking van die nota’s moge deze passage dienen, waarmee hij een nota uit 1964 inleidde:

Eerst enige algemene opmerkingen. Het schijnt dat homofiele neigingen toenemen. Het ligt uiteraard niet op mijn weg te pogen het verschijnsel te verklaren. Is het te wijten aan een voortschrijdende desintegratie van het verantwoordelijkheidsgevoel in de welvaartsstaat? Komt het door toenemende organisatie van homofielen? Is het de wassende litteraire behoefte de nood bijkans als een deugd te presenteren? Is er bij niet homofielen in hun waarderingsgevoel sprake van een afnemend norm-besef? Neigt onze beschaving ter kimme? Hoe dit ook zij, men kan alle begrip opbrengen (…) voor deze sexuele afwijking, dat neemt niet weg dat het verschijnsel een afwijking blijft, daargelaten of het nu toeneemt of niet.

Het hoofd hvg zag homoseksualiteit als een ‘onmaatschappelijke afwijking’ die een bedreiging vormde voor de openbare orde en had daarom ‘principi-ele bezwaren tegen toelating van welke homo-seksueel dan ook’.58

Vanaf het midden van de jaren zestig raakten in Nederland de opvat-tingen over homoseksualiteit in een stroomversnelling: nog sneller dan in andere landen zwakte de medische, religieuze en maatschappelijke afkeu-ring af.59 Al in 1965 werd het principieel afwijzende standpunt van Justitie onhoudbaar. Minister Samkalden (pvda) bepaalde – volgens zijn ambte-naren ‘niet con amore’ – dat homoseksualiteit niet langer reden was om een vreemdeling te weren die aan de reguliere voorwaarden voor toelating voldeed, tenzij hij ‘opspraak’ veroorzaakte door met zijn homoseksuele partner samen te leven.60 Nog geen twee jaar later moest ambtelijk

Justi-58 Nota’s hvg aan sg, 28 juli en 12 augustus 1964. na ind 931. 59 Hekma 2004: 114-122; Tielman 1982: 225-227.

tie erkennen dat samenleving van een succesvol Spaans couturier met zijn Nederlandse vriend ‘in een grote stadswijk in Rotterdam’ niet tot opspraak zou leiden, ‘gezien de – blijkbaar zeer snel evoluerende – inzichten hier-omtrent’. De ambtenaar besloot daarom, ‘ik wil gaarne bekennen contre-coeur’, dat er geen reden was om de Spanjaard te weigeren.61 Het hoofd hvg stribbelde nog even tegen:

zelfs áls de neiging zou bestaan de normbakens te verzetten, ook dan zou er voor de Overheid alle aanleiding bestaan de kracht van die nei-ging af te tasten door zich op het standpunt van de norm te blijven stel-len, zo lang nog een kleine, zij het luidruchtige minderheid op baken-verzetting aandringt.

Hij merkte echter op dat tussen de Spaanse couturier en zijn partner ‘een liefdesgrondslag bestaat waarop normaliter een huwelijk tussen man en vrouw wordt gebaseerd’. In zulk een ‘uitzonderlijk’ geval wilde het hoofd wel tot toelating overgaan.62

Begin jaren zeventig boekte de homo-emancipatiebeweging een reeks politieke successen: in 1971 verdween het artikel dat ‘ontucht met minder-jarigen van hetzelfde geslacht’ strafbaar stelde uit de strafwet en in 1973 werd het coc rechtspersoonlijkheid en subsidie verleend.63 Het besluit van staatssecretaris Glastra van Loon in 1973 dat een homoseksuele relatie met een Nederlander niet alleen geen grond tot weigering mocht zijn, maar zelfs een reden tot toelating was, past in deze politieke doorbraak. De aan-wijzing van de staatssecretaris werd door zijn ambtelijk apparaat overge-nomen, maar helemaal van harte ging dat niet. Toen de nieuwe beleidslijn aan de chefs van de vreemdelingendiensten werd meegedeeld, voegden de ambtenaren daaraan toe: ‘Indien toepassing van deze norm tot vreemde situaties zou leiden, dan kan voorlegging aan het ministerie volgen’.64

Echtgenoten van Nederlandse vrouwen

Het Nederlands vreemdelingen- en nationaliteitsrecht is lange tijd geba-seerd geweest op de idee dat de man, als gezinshoofd, de nationaliteit en

61 Nota hvg aan sg, 31 oktober 1967. na ind 931. 62 Nota hvg aan sg, 2 november 1967. na ind 931. 63 Hekma 2004: 69; Tielman 1982: 226.

de verblijfplaats van zijn gezin bepaalde en dat het recht van een Neder-landse man om met zijn gezin in Nederland te leven gewaarborgd moest zijn. Sinds 1964 kon de buitenlandse echtgenote van een Nederlander daarom bij haar huwelijk opteren voor de Nederlandse nationaliteit. Een Nederlandse vrouw die met een vreemdeling trouwde werd echter geen bijzondere aanspraak toegekend op verblijf in Nederland met haar man en kinderen. Haar echtgenoot moest aan de reguliere voorwaarden voor verblijf voldoen, waaronder het inkomensvereiste, en kwam net als andere vreemdelingen pas na vijf jaar voor naturalisatie in aanmerking.65

De culturele revolutie van de jaren zestig en de tweede feministische golf brachten fundamentele veranderingen teweeg in de denkbeelden over de positie van mannen en vrouwen in gezin en samenleving. Vanaf 1973 vond de vrouwenbeweging gehoor in Den Haag: het kabinet Den Uyl nam vrouwenemancipatie als een belangrijk punt op in zijn beleidsagenda.66

Daarmee deed de norm van gelijke behandeling van man en vrouw ook in overheidskringen zijn intrede.

In het vreemdelingenbeleid betekende dat in de eerste plaats, dat aan Nederlandse vrouwen net als aan Nederlandse mannen het recht moest wor-den verleend, om zonder belemmeringen of beperkingen met hun gezin op Nederlands grondgebied te verblijven. De ambtenaren van hvg beseften dat het bestaand beleid niet te rijmen was met de tijdgeest, maar waren desalniet-temin terughoudend uit vrees voor ‘schijnhuwelijken’. Impliciet bleven zij er vanuit gaan dat een vrouw volgt waar haar man leidt en dat een man zijn levenskeuzes op materiële en niet op affectieve gronden maakt. Vreemdelin-gen die ervoor kozen om hun echtVreemdelin-genote naar haar land van herkomst te vol-gen, wekten hun argwaan. Er was een besluit van staatssecretaris Glastra van Loon voor nodig om die weerstand te overwinnen.67 De inkomenseis voor toelating van huwelijkspartners van Nederlandse vrouwen werd aanmerke-lijk versoepeld: het inkomensvereiste was niet langer op hen van toepassing, tenzij de betrokkenen hadden geweigerd om passend werk te aanvaarden.68

Daarmee was de positie van Nederlandse vrouwen niet gelijkgesteld aan die van Nederlandse mannen, wier echtgenotes immers de Nederlandse nationa-liteit konden krijgen en dus een onvoorwaardelijk recht op verblijf in Neder-land hadden, maar zij was wel aanzienlijk verbeterd.

65 De Hart 2003a: 78-81, 101-103. Zie paragraaf 2.2. 66 Prins 1989: 39, 53.

67 Nota hvg aan staatssecretaris, met daarop notitie van staatssecretaris, 3 oktober 1973. na ind 2608.

Echtgenoten van buitenlandse vrouwen

Inmiddels kwam ook een debat op gang over de toelating van huwelijks-partners van buitenlandse vrouwen die in Nederland woonden. Vóór de jaren zeventig is daarover in beleidskringen niet gesproken. Er waren niet veel buitenlandse werkneemsters in Nederland.69 Voor zover er onder hen vrouwen zijn geweest die een echtgenoot hadden die zij over wilden laten komen naar Nederland, zullen hun echtgenoten gemakkelijk toegang heb-ben kunnen krijgen via de arbeidsmigratiekanalen. Dat laatste veranderde na de economische crisis begin jaren zeventig, toen arbeidsmigratie aan steeds strengere voorwaarden werd onderworpen. Tegelijkertijd ontstond een nieuwe vorm van gezinsmigratie: de kinderen van arbeidsmigranten, die zelf in het kader van gezinshereniging naar Nederland waren geko-men, bereikten de huwbare leeftijd en kozen vaak voor een partner uit het land van herkomst, voor wie zij om toelating in Nederland verzochten. Met name waar het dochters van migranten betrof, werd dat problematisch gevonden.

De weerstand in beleidskringen blijkt al uit de term die werd gebruikt voor gevallen waarin om toelating van een vreemdeling voor hereniging met zijn echtgenote werd verzocht: ‘omgekeerde gezinshereniging’. Gezins-hereniging waarbij de man de vrouw volgt was omgekeerd, verkeerdom: verkeerd. Deze term duikt voor het eerst op in beleidsstukken in 1972, toen ambtenaren bezorgd constateerden dat ‘de omgekeerde gezinshereniging hand over hand toeneemt’.70

Eén van de eerste beslissingen die Glastra van Loon als staatssecretaris van Justitie nam was, dat voor mannen en vrouwen dezelfde voorwaarden moesten gelden voor gezinshereniging. Dit stuitte echter op weerstand bij de Adviescommissie Vreemdelingenzaken (acvz):71

69 Zie over vrouwelijke arbeidsmigranten in de jaren zestig en zeventig: De Lange 2007: 171; Chotkowski 2000.

70 Verslag overleg dvz met chefs grootste vreemdelingendiensten, 17 april 1972. na ind 3392. De voorganger van Glastra van Loon, staatssecretaris Grosheide, had in 1972 al besloten dat op vrouwen dezelfde voorwaarden van toepassing moesten zijn als voor mannen, maar had daarbij gestipuleerd dat aan mannelijke huwelijksmigranten geen arbeidsvergunning mocht worden ver-leend. Die aanwijzing is nooit formeel vastgelegd in een circulaire: of en hoe ze is toegepast heb ik uit de jurisprudentie niet kunnen achterhalen. Verslagen overleg dvz met chefs grootste vreem-delingendiensten, 17 april 1972 en 23 januari 1973. na ind 3392.

71 De acvz is in 1967 ingesteld en functioneert tot op heden als permanent extern adviesorgaan van de regering. Berghuis e.a. 1994: 61.

Men meent dat in de grote meerderheid van de gevallen de situatie geheel anders is wanneer de vrouw zich bij de man voegt dan wanneer de man zich bij de vrouw voegt. In het eerste geval zal het de vrouw er doorgaans om te doen zijn, het huishouden te gaan verzorgen, kin-deren groot te brengen enz. In het tweede geval gaat het de man erom als “hoofd van het gezin” een baan te vinden, de kost voor z’n gezin te verdienen. Krijgt hij geen arbeidsvergunning – en de kans daarop is vaak groot – dan zal hij clandestien gaan werken, zeker als z’n vrouw kinderen krijgt en daarvoor wil gaan zorgen. Men vindt dus dat er door het toestaan van “omgekeerde gezinshereniging” een oneigenlijke toe-stand geschapen of in de hand gewerkt wordt.72

De secretaris-generaal accepteerde het uitgangspunt van gelijke behande-ling van man en vrouw, maar deelde de bedenkingen van de Adviescom-missie. Op zijn voorstel werd besloten om, bij wijze van ‘logische verfij-ning van de uitgangspunten’, naast de gangbare voorwaarden – tenminste één jaar werk en verblijf in Nederland, een arbeidscontract voor nog een jaar en passende huisvesting – de aanvullende eis te stellen dat het huwe-lijk minstens een jaar bestond.73 Pas dan kon worden aangenomen, dat het huwelijk niet was gesloten ‘met de bedoeling langs die weg in Nederland te kunnen verblijven’.74 Praktisch gevolg was dat pasgetrouwde stellen het eerste jaar van hun huwelijk niet in Nederland konden samenleven. Wel werd de ‘feitelijke anomalie’ aanvaard dat de man een arbeidsvergunning kreeg.75

Het is opvallend dat bij het formuleren van die voorwaarden voor ‘omgekeerde gezinshereniging’ expliciet gerefereerd werd aan het gelijk-heidsbeginsel. Zonder blikken of blozen werden vervolgens voor vrouwen eisen gesteld, die niet op mannen van toepassing waren. Als abstract prin-cipe werd de norm van gelijkheid van man en vrouw niet bestreden. Fei-telijk werd de meningsvorming op het departement echter nog dusdanig bepaald door het traditioneel rolpatroon, dat de immigratie van manne-lijke huwelijkspartners vanzelfsprekend als verkapte arbeidsmigratie werd

72 Nota hvg aan sg, 1 oktober 1973. na ind 1658.

73 Nota sg aan staatssecretaris, 3 oktober 1973. na ind 1658; Verslag overleg dvz met chefs vreemdelingendiensten, 27 november 1973. na ind 3392.

74 22e Wijziging Vc, 7 juli 1975. na ind 474.

75 Nota sg aan staatssecretaris, 3 oktober 1973. na ind 1658. In 1979 werd de ‘witte kaart’ in-gevoerd, die vreemdelingen aan wie op grond van gezinshereniging een verblijfsvergunning was verleend direct toegang gaf tot de Nederlandse arbeidsmarkt. De Lange 2007: 181.

beschouwd. Vandaar dat Justitie er geen been in zag enerzijds de gelijkheid van man en vrouw te belijden, en anderzijds strengere eisen te stellen aan de toelating van mannelijke partners. In de ogen van het ambtelijk Justitie-apparaat was het feit dat deze vreemdelingen überhaupt werden toegelaten al meer dan voldoende invulling van het gelijkheidsbeginsel.76

Schijnhuwelijk en schijnrelatie

Op 7 juli 1975 werden alle hierboven beschreven beleidshervormingen ver-werkt in de Vreemdelingencirculaire. Het is geen toeval dat de uitvoerende diensten in diezelfde circulaire voor het eerst werden geïnstrueerd om bij de toelating van buitenlandse partners te toetsen of er sprake was van een schijnhuwelijk of een schijnrelatie.77

We hebben in hoofdstuk 2 al gezien dat de ambtenaren van hvg hun opdracht primair interpreteerden als het beperken van de toestroom van vreemdelingen naar Nederland. De situatie op de arbeidsmarkt in de jaren zeventig maakte die taak des te urgenter. Juist op dat moment werden zij door hun politiek gezagdrager gevraagd om het gezinsmigratiebeleid significant te versoepelen, om aansluiting te zoeken bij de ‘revolutie in de zeden’ die zich in de Nederlandse maatschappij voltrok. Aangezien gezinshereniging sinds 1974, naast asiel, vrijwel de enige grond was om Nederland legaal binnen te komen, was de verdenking van misbruik ech-ter voortdurend aanwezig. De argwaan van ambtelijk Justitie werd gevoed door nog steeds sterk aanwezige traditionele genderopvattingen. Een man werd in de eerste plaats als kostwinner beschouwd: een buitenlandse man dus in de eerste plaats als – verkapte – arbeidsmigrant. Deze achterdocht jegens mannen die ervoor kozen om hun vrouw naar Nederland te volgen resulteerde in de introductie van preventieve controle op misbruik van het

76 Wat Glastra van Loon daarvan vond, heb ik uit de archiefstukken niet op kunnen maken. In zijn boek van 1976 schrijft hij besloten te hebben dat voor omgekeerde gezinshereniging dezelfde voorwaarden dienden te worden gesteld als voor ‘gewone gezinshereniging’; uit niets blijkt dat hij zich er van bewust was dat zijn aanwijzing tot op dat moment niet naar de letter was opgevolgd. Wellicht was hij tevreden met de interpretatie die zijn ambtenaren aan het gelijkheidsbeginsel had-den gegeven, of was hij er niet nauwkeurig van op de hoogte.

77 De Hart 2000b: 247. Uit jurisprudentie blijkt dat ook vóór het verschijnen van deze circulaire de huwelijken van Nederlandse vrouwen en buitenlandse mannen werden gecontroleerd. De Hart