De jaren zestig en zeventig

2.2.1 Het ontstaan van het gedoogbeleid

Het gebruik van verdovende middelen, en van hasjiesj en cannabis in het bijzonder, werd in Nederland lange tijd niet of nauwelijks als een probleem gezien. Pas in 1955 werden de voornoemde middelen in de Opiumwet op één lijn gesteld met cocaïne en opiaten. Gebruikers hoefden echter maar weinig te vrezen voor een arrestatie en als dat al gebeurde, volgden minimale straffen.25 Deze houding veranderde vanaf het midden van de jaren zestig, toen de ontwikkelingen in de internationale jeugdcultuur ook Nederland bereikten en het gebruik van verdovende middelen toenam. Hoewel dit voornamelijk beperkt bleef tot hasjiesj en marihuana en de gebruikers vooral studenten in de grote steden waren, beschouwden de autoriteiten drugs als een maatschappelijke dreiging en begonnen ze repressiever op te treden. Het gevolg was dat personen die zelfs maar een kleine hoeveelheid bij zich droegen, het risico liepen op een celstraf van zes maanden of meer.26 Deze aanpak leidde al snel tot een maatschappelijk debat. De gebruikers kwamen vooral uit de hogere sociaaleconomische kringen en konden niet of nauwelijks als ‘criminelen’ worden gezien. Een strafblad zou bovendien de carrièrekansen van deze toekomstige elite ernstig kunnen schaden. In de media werd daarnaast betoogd dat, in vergelijking met cocaïne en heroïne, het gebruik van hasjiesj en marihuana onschadelijk was en men omschreef deze middelen als ‘softdrugs’.27 Mede als gevolg van deze discussie vaardigde het College van Procureurs-Generaal al in 1968 een richtlijn uit om het bezit van hasjiesj of marihuana niet langer te vervolgen, zolang de hoeveelheid binnen de marge van 30 gram bleef.28

25 Spapens, Müller & van de Bunt, 2015.

26 Cohen, 1975; De Kort, 1995.

27 Cohen, 1994.

Naar goed Nederlands gebruik stelde de regering tevens een Commissie in, die de opdracht kreeg om een nationaal drugsbeleid te ontwikkelen, gebaseerd op een totaalbeeld van het druggebruik en de bijhorende markt in Nederland. Deze Commissie Hulsman, genoemd naar zijn voorzitter, bracht in 1971 haar bevindingen naar buiten in het rapport Ruimte in het drugsbeleid. De Commissie constateerde dat er geen sprake was van een nationaal probleem, hoewel de omvang van het druggebruik steeg. De hoeveelheid geregistreerde klachten (mentaal en/of fysiek) was beperkt, omdat problematisch gebruik bij kwetsbare jongeren nog niet voorkwam.29 Bovendien was de Commissie van mening dat de overheid haar burgers niets kon verplichten op het vlak van hun gezondheid. Ze waarschuwde ervoor dat het criminaliseren van cannabisgebruik dit gebruik zelfs kon verergeren. Het strafrechtelijk gelijkstellen van cannabis met andere illegale drugs bracht het risico met zich mee dat het onderscheid met ‘gevaarlijkere’ drugs wegviel, waardoor de kans bestond dat het gebruik daarvan zou toenemen. Het openbaar ministerie volgde de opvatting dat een onderscheid moest worden gemaakt en seponeerde het merendeel van de opgestelde processen-verbaal voor cannabisgebruik.30 De Commissie nam tevens aan dat weinigen in de Nederlandse verhoudingen rijk zouden worden van de handel in cannabis. De handel was kleinschalig en de meeste dealers waren tevens gebruikers.

Begin jaren zeventig begon zich echter een nieuw probleem te manifesteren, allereerst in Amsterdam: het heroïnegebruik en de bijbehorende straathandel. Dit had een aantal oorzaken. Om te beginnen was in de hoofdstad, vanwege kleinschalig gebruik binnen de Chinese gemeenschap, al van oudsher kwalitatief goede heroïne verkrijgbaar tegen relatief lage prijzen. Dit raakte al snel bekend bij in Duitsland gestationeerde Amerikaanse militairen, die in Vietnam met het middel kennis hadden gemaakt. De gebruikers begonnen tijdens hun verloven naar Amsterdam te trekken, waardoor de vraag steeg en een groter aanbod volgde. Ten tweede kwam in deze periode een omvangrijke immigratiegolf op gang vanuit Suriname en een deel van die bevolkingsgroep kwam in Nederland in een gemarginaliseerde positie terecht. Een deel van, met name, de jonge mannen, zocht een uitweg in heroïnegebruik, terwijl sommigen ook in de handel verzeild raakten. Tot slot stapte een deel van de softdruggebruikers over naar de zwaardere middelen.31

Hoewel dit minder als een probleem werd ervaren, omdat van problematisch gebruik in eigen land geen sprake was, ontwikkelde Nederland zich vanaf de jaren zestig ook tot een bronland voor amfetamine. Op dat moment werd die vooral naar Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Scandinavië gesmokkeld. De reden was dat amfetamine in Nederland nog legaal was (tot 1975), terwijl het elders al op de lijst van verboden psychotrope stoffen stond.32

Met name de ontwikkelingen op het terrein van hasjiesj en marihuana enerzijds en heroïne anderzijds, leidden tot de intentie om een scheiding aan te brengen tussen de ‘markten’ voor ‘softdrugs’ en ‘harddrugs.’ De discussie over de scheiding der markten eindigde in 1976 met een herziening van de Opiumwet.33 De maximale vrijheidsstraf voor de (internationale en binnenlandse) handel in harddrugs werd verhoogd, terwijl deze voor de handel in cannabis verlaagd werd. Daarnaast werd het gebruik van cannabis aanvaard en verminderde men de strafmaat voor het bezit van kleine hoeveelheden, waaraan bovendien nog maar weinig opsporingsprioriteit werd toegekend. Voor het bezit van maximaal 30 gram cannabisproducten riskeerde men voortaan ten hoogste één maand hechtenis. Volledige decriminalisering en regulering was vanwege internationale verdragsverplichtingen onmogelijk, maar de autoriteiten veronderstelden dat een wijziging van die overeenkomsten al snel mogelijk zou worden, omdat andere landen in de ogen van Nederland ongetwijfeld tot dezelfde conclusies en hetzelfde beleid zouden gaan komen. Voorlopig werd dus voortgegaan met het niet-vervolgen op basis van het opportuniteitsbeginsel.34 De herziening hield wel in dat amfetamine werd opgenomen in de Opiumwet

29 Werkgroep van de stichting algemeen centraal bureau voor de geestelijke volksgezondheid, 1971, p.241-255; van de Bunt, 2006, p.12.

30 De Kort, 1995, p.216.

31 Van de Wijngaart, 1988, p.485; Van Gemert & Verbraeck, 1994, p.148-149. Zie ook van de Bunt, 2006, p.12.

32 Huisman, 2005, p.38.

33 Van de Bunt, 2006, p.13.

en daarmee van het legale naar het illegale domein verhuisde. Het gevolg was dat al snel een clandestiene productie op gang kwam.35

Er was dan wel besloten om het bezit en gebruik van cannabis niet langer te vervolgen, maar hoe zat het dan met de verkoop? Het ene niet aanpakken en het andere wel, was immers tegenstrijdig. Eind jaren zestig loste het openbaar ministerie het dilemma al lokaal op, door de cannabisverkoop in jongerencentra te gedogen wanneer zij een ‘huisdealer’ aanstelden, onder voorwaarde dat deze zijn waar niet adverteerde, geen harddrugs aanbood en er meer in het algemeen geen overlast werd veroorzaakt. Begin jaren zeventig ontstond echter ook het fenomeen van de coffeeshops, waarvan de Mellow Yellow in Amsterdam en Sarasani in Utrecht de eerste waren. In de jaren daarna groeide het aantal shops explosief, tot 1200 à 1500, waarvan het merendeel in Amsterdam werd geopend.36 De coffeeshops concurreerden de huisdealers al in de vroege jaren tachtig zo goed als weg.37 In 1979 vaardigde het College van Procureurs-Generaal dan ook een landelijke richtlijn uit dat de huisdealers en coffeeshops niet langer vervolgd zouden worden, onder de dezelfde voorwaarden als hiervoor al genoemd.38 De veronderstelling was dat de coffeeshops zouden bijdragen aan de scheiding der markten, omdat ze geen harddrugs aanboden, en aan het beperken van de illegale straathandel.39 De toelevering van hasjiesj en marihuana aan de coffeeshops bleef buiten het gedoogbeleid. Daarvoor bestond een logische reden: de shops boden op dat moment vrijwel alleen geïmporteerde producten aan en men kon moeilijk besluiten om de drugssmokkel naar Nederland eveneens te gaan toelaten. Er werd door gebruikers wel geëxperimenteerd met de teelt van Nederwiet, maar de kwaliteit schoot voorlopig nog teveel tekort om de vraag naar het product te doen toenemen.40

2.2.2 De situatie in België

De nieuwe jeugdcultuur van ‘love en peace’ ging uiteraard ook aan België niet onopgemerkt voorbij. In tegenstelling tot Nederland, kreeg België begin jaren zeventig echter niet te maken met een vergelijkbare explosie van het heroïneprobleem. Er ontstond wel een maatschappijkritische beweging die de individuele vrijheid centraal stelde. De beweging, die onder meer pleitte voor het gebruik van geestverruimende middelen, ontlokte reacties bij de conservatieven, waarvan toenmalig minister van Justitie A. Vranckx de voortrekker was. Vranckx beweerde dat “de kwaal van de verdovende middelen en de aantasting van de goede zeden” aan elkaar gelinkt waren, en dat de georganiseerde misdaad bijgevolg de controle had over zowel de handel in verdovende middelen als de handel in pornografische publicaties.41 Hij maakte gebruik van een sterke toename aan alarmerende berichten over het drugsprobleem om het gevecht ertegen aan te gaan. Internationale bekommernis was eerder al uitgemond in het Enkelvoudig Verdrag van New York van 1961 en in de Conventie van Wenen inzake de psychotrope stoffen van 1971. Overigens kon in de Belgische gerechtelijke statistieken geen stijging van de drugsproblematiek worden teruggevonden.42

Vranckx voerde dus eerst en vooral een morele strijd, die leidde tot een ontwerp tot wijziging van de drugswet van 1921.43 Hierin voerde hij enkele nieuwe strafbare feiten in, evenals verzwarende omstandigheden en een verschoningsgrond voor verklikkers bij drugsmisdrijven. Het voorstel van de verschoningsgrond ging uit van zijn overtuiging dat de medewerking van criminelen nodig was om door te dringen tot de kern van de criminele organisaties die de drugshandel controleerden.44 Het

35 Huisman, 2005, p.38; KLPD, 1993.

36 Kuipers, 1991.

37 Blom, 2008, p.40-52; Korf, 1995, p.43-45, 69-71.

38 Spapens et al., 2015a.

39 Jansen, 1994.

40 Jansen, 1996, p.257-259.

41 Senaat, Parlementaire Handelingen, 1970-1971, p.1203. Zie ook Fijnaut & De Ruyver, 2014, p.190.

42 Tisseyre, 1977, p. 55 ; Cornil & Tisseyre, 1972, p.223-224.

43 Senaat, Gedrukte Stukken, 1970-1971, nr. 290.

wetsontwerp van Vranckx leidde uiteindelijk tot de wet van 9 juli 1975, waarin tot uitdrukking kwam dat België het internationale drugsbeleid wilde volgen45. Toch duurde het rijkelijk lang vooraleer België de Conventie van Wenen en het Enkelvoudig Verdrag van New York ratificeerde.

In tegenstelling tot in Nederland, bestond er in België echter geen politiek en maatschappelijk draagvlak voor het maken van een onderscheid tussen categorieën van verdovende middelen: alle illegale drugs moesten op dezelfde manier behandeld worden.46 Verder dan deze opvattingen ging men echter niet. Aangezien de drugsproblematiek ook daarna, in de jaren tachtig, geen politiek thema was, bestond er geen aanzet tot het vormen van een drugsbeleid.