Coffeeshops en het drugstoerisme

De criteria voor de verkoop van cannabis in coffeeshops waren in de jaren negentig, zoals aangeduid, verder aangescherpt en bovendien waren de shops onder een vergunningplicht gebracht, die het ook mogelijk maakte om de uitbaters preventief te screenen op banden met de georganiseerde misdaad. De mogelijkheden daartoe werden in 2003 fors uitgebreid met het van kracht worden van de Wet BIBOB (Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur). Deze wet, die deel uitmaakt van de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit, richt zich op activiteiten die kwetsbaar zijn voor criminele inmenging, zoals de horeca, de prostitutie en de gokbranche. De coffeeshopbranche behoorde eveneens tot deze kwetsbare sectoren. Via de BIBOB-wet konden vergunningen, contracten of subsidies geweigerd worden bij aanwijzingen van misbruik. Deze strenge eisen zorgden ervoor dat het investeren in coffeeshops minder aantrekkelijk werd voor criminele organisaties.141 Het bood echter minder mogelijkheden om degenen aan te pakken die er al inzaten, aangezien een vuistregel is, hoewel daar formeel niets over in de wet staat, dat feiten of aanwijzingen die ouder zijn dan vijf jaar niet meer (zwaar) mogen meetellen. De meeste coffeeshopeigenaren waren echter al minstens sinds het begin van de jaren negentig actief. Zij hadden in al die jaren voorts zoveel winst gemaakt dat eventuele banden met verdachte financiers, een ander criterium in de voornoemde wet, al lang niet meer nodig waren. Zo lang ze niet opnieuw in de fout gingen, kon hen op vergunningengebied dus niets in de weg worden gelegd.

In de jaren 2000 was het drugstoerisme in gemeenten aan de landsgrens met België steeds massaler geworden. Zoals al werd geschetst, leidden de ‘open grenzen’ tot nieuwe stromen van klanten uit Frankrijk en Duitsland. De economische welvaart zorgde voorts voor toenemende mobiliteit, aangezien steeds meer jongeren zich een eigen auto konden veroorloven en geld genoeg hadden om regelmatig de tocht naar een Nederlandse coffeeshop te maken. In de slipstream daarvan konden zij in drugspanden terecht voor andere middelen dan cannabis, of grotere hoeveelheden wiet dan de 5 gram waartoe de shops waren beperkt. Gemeenten, zowel kleinere als grotere, worstelden dan ook met de vraag hoe daarmee om te gaan.

Ze probeerden bijvoorbeeld de overlast voor hun eigen inwoners te bestrijden door coffeeshops vanuit het centrum van de stad te verplaatsen naar locaties dicht bij de grens, waar weinigen er last van hadden. In Venlo lukte het in 2004 om de shops te verhuizen naar het voormalige douaneterrein aan de grensovergang met Duitsland, waar voldoende parkeergelegenheid was en de gebouwen toch niet meer werden gebruikt. Toen Maastricht in 2005 echter een vergelijkbaar idee lanceerde, leidde dit, naarmate het concreter werd, tot steeds meer verzet van de Belgische grensgemeenten. Zij vreesden juist een toename van de overlast en de onveiligheid, omdat het aanbod dichter bij de vraag (namelijk Belgische

139 Fijnaut & De Ruyver, 2014, p.118.

140 Adviescommissie Drugsbeleid, 2009.

en Franse afnemers) gebracht zou worden.142 Uiteindelijk zag Maastricht onder die druk van deze plannen af. In een kleinere gemeente als Terneuzen, waar dagelijks ongeveer 3500 (Belgische en Franse) drugstoeristen kwamen, trof de gemeente voorzieningen als speciale verkeersborden, die de klanten de weg wezen naar de coffeeshop Checkpoint, de grootste van de twee in de gemeente, om ze maar weg te houden uit het centrum. En dat terwijl de Terneuzense coffeeshops ooit slechts waren toegestaan om in de lokale behoefte te voorzien en de verkoop met het oog op export naar het buitenland was verboden.143 Bovendien hielpen de maatregelen niet om de overlast in te perken die werd ondervonden door een aantal Belgische grensgemeenten op de route naar Terneuzen, in de vorm van verkeersoverlast en doorverkoop van cannabis.144

Van dit soort maatregelen kan nog worden gezegd dat ze het drugstoerisme eerder faciliteerden dan inperkten, maar de grensgemeenten ondernamen vanzelfsprekend ook actie op repressief en preventief vlak. Venlo verplaatste niet alleen de coffeeshops, maar startte in 2001 ook het project Hektor om de drugshandel en verloedering in de binnenstad aan te pakken. Aan het project was een rechercheteam gekoppeld dat zich ging richten op de dealpanden en op de ‘kilohandel’ naar Duitsland. Een evaluatie uit 2005 liet zien dat het aantal drugspanden en straatdealers in de binnenstad duidelijk verminderde: de gerapporteerde overlast was met maar liefst 75% afgenomen.145 De drugstoeristen kwamen dan wel niet meer naar de stad, maar het gevolg was wel dat dichter bij de grens op openbare plaatsen werd gehandeld, terwijl de Nederlandse leveranciers ook rechtstreeks kleinere dealers in Duitsland waren gaan bevoorraden. De regelmatige zendingen van uiteenlopende soorten verdovende middelen werden eenvoudigweg met personenwagens vervoerd, waarbij de pakkans vrijwel nihil was. De drugshandel ging dus op een andere manier gewoon door.146

Ook Heerlen had, zoals vermeld, te kampen met grote drugsoverlast, die in dit geval vooral werd veroorzaakt door Duitse heroïneverslaafden. Dit leidde kort na de eeuwwisseling tot Operatie Hartslag, die erop was gericht om de veiligheid in de binnenstad en met name rond het treinstation te vergroten en de openbare orde te herstellen. De gemeente werkte daarbij als een van de eersten met een uitgebreid cameratoezicht in de openbare ruimte, destijds voor Nederland een nieuwigheid. Ook hier wist men de situatie te normaliseren, ofschoon dat wel een lange adem vergde. In 2007 werd het project verlengd en omgezet in Project Hartslag Heerlen, waarbij men op dezelfde lijn verder ging.147

Hiervoor werd eveneens al aangestipt dat eind jaren negentig een experimenteel Nederlands-Frans politieteam was gevormd, dat aan de Nederlandse kant van de grens controles ging uitvoeren op drugstoerisme via de route van Rotterdam naar Lille. Dit team, dat de naam A-team kreeg, bleek, nadat de nodige praktische en juridische perikelen waren overwonnen, een succes. Het project werd voortgezet en kreeg in 2004 een nieuwe naam: het Joint Hit Team (JHT). Het JHT zou niet alleen verkeerscontroles blijven uitvoeren, maar voortaan ook onderzoek gaan doen naar de dealpanden, wanneer drugstoeristen bijvoorbeeld een verklaring aflegden over waar ze de middelen hadden gekocht. Het gevolg van dit succes was echter ook dat de problematiek op andere plaatsen op de route naar Frankrijk toenam.

Al in 2003 was in Roosendaal en Bergen op Zoom de overlast van de drugshandel, niet alleen in coffeeshops maar ook in dealpanden, dusdanig groot geworden dat de beide gemeenten het project Courage opzetten. Hierin werkten de gemeenten, de politie, het openbaar ministerie, de belastingdienst en woningcorporaties samen. Het doelwit waren de drugsrunners en -dealers, wiettelers, de drugstoeristen, de illegale verkooppunten en de gedoogde coffeeshops.148 Het project leidde hier echter niet tot merkbaar resultaat. In 2008 toonde onderzoek aan dat er wekelijks nog altijd ruim 13.000 drugstoeristen naar Roosendaal kwamen, waarvan ongeveer tien procent drugs in dealpanden of op

142 Fijnaut & De Ruyver, 2008, p.93-98.

143 Zie het arrest van het Gerechtshof ’s-Gravenhage: ECLI:NL:HR:2013:7, p.10-11.

144 Surmont, 2005.

145 Tweede Kamer, 2005-2006, 24077, nr.167.

146 Fijnaut & De Ruyver, 2008, p.76-78.

147 Fijnaut & De Ruyver, 2008, p.76-77. Zie ook Gemeente Heerlen, 2001; Tops & Gooren, 2009.

straat kocht. Ook in Bergen op Zoom kwamen nog steeds zo’n 12.000 drugstoeristen per week.149 In 2009 besloten beide steden als ultieme maatregel om alle coffeeshops te sluiten.150 Dit had wel een onmiddellijk effect: het aantal drugstoeristen daalde met maar liefst negentig procent en ook de straathandel en de overlast verminderden opmerkelijk. Desondanks bleef de illegale markt buitenlandse toeristen aantrekken. De handel verplaatste zich van de voormalige coffeeshoplocaties naar woonwijken en locaties met een gunstige ligging tegenover uitvalswegen.151 Daardoor zagen Roosendaal en Bergen op Zoom zich genoodzaakt om door te gaan met het project Courage, zij het in een afgeslankte vorm.

In 2008 werd de Terneuzense coffeeshop Checkpoint eveneens gesloten. Hier gebeurde dat onder druk van het openbaar ministerie: het lokale bestuur voelde er eigenlijk weinig voor en ook de Belgische grensgemeenten niet, aangezien ze vreesden voor verschuivingseffecten.152 De enorme omvang van de coffeeshop was voor de landelijke overheid zo langzamerhand echter onacceptabel geworden. Bovendien begon de eigenaar lokaal ook steeds meer invloed te krijgen, onder meer door zijn voornemen om miljoenen in een skihal te gaan investeren. Tijdens invallen in de coffeeshop werden veel grotere hoeveelheden cannabis gevonden dan de 500 gram die was toegestaan. Bij een eerste controle in 2007 vond de politie bijna 4,5 kilo cannabis. Een tweede in 2008 leverde zelfs een vangst van 130 kilo op.Ook hier bleek dat de sluiting nauwelijks straathandel of overlast veroorzaakte: het aantal drugstoeristen nam in 2009, ten opzichte van 2007, af met 82%.153

Een stad die wel last had van de sluiting van de coffeeshops in Roosendaal, Bergen op Zoom en Terneuzen, was Breda. Daar steeg het aantal drugstoeristen fors.154 Breda zag zich dan ook genoodzaakt om vanaf 2011 een exploitatievergunning voor coffeeshophouders in te voeren, om de situatie enigszins onder controle te houden.155 Nog verder weg begon ook Maastricht de gevolgen te ondervinden van de activiteiten van het Joint Hit Team, aangezien criminele groeperingen uit Rotterdam nu dealpanden in Maastricht gingen bevoorraden en Marokkaans-Nederlandse drugsrunners, die veelal eveneens uit de Randstad afkomstig waren, op de snelweg van Luik naar Maastricht begonnen te opereren. Ook het aantal bezoekers van de coffeeshops was explosief gestegen, tot naar schatting 1,1 miljoen per jaar. Als gevolg hiervan werd besloten om ook een Joint Hit Team op te richten op de as Maastricht-Luxemburg en startte de gemeente een project (Nomen) dat gericht was tegen de drugspanden. Het gevolg was dat in enkele maanden tijd tachtig drugsrunners konden worden aangehouden.156

De problemen bleken door dit alles echter maar weinig af te nemen. Om die reden startte Maastricht in 2008 met het project BorderlineS en werden twee nieuwe teams opgericht. Een eerste team, bestaande uit gekwalificeerde rechercheurs, zou de strijd met de runners en de drugspanden verder aangaan. Daarnaast werd een Euregionale Taskforce Drugs gevormd, om de politionele en justitiële samenwerking met de buurlanden op het vlak van drugsbestrijding te bevorderen. Hoewel dit er wel toe leidde dat de problematiek van de drugsrunners afnam, zoals te zien in een dalend aantal aanhoudingen (van 650 in 2006 naar 379 in 2009), had het geen merkbaar effect op de stroom naar de coffeeshops en de drugspanden.157 In 2008 bepleitten Fijnaut en De Ruyver158 om enerzijds het toezicht, de opsporing en de vervolging in de Euregio te versterken, en anderzijds om het aanbod zo goed als mogelijk te verkleinen, door een vermindering van het aantal coffeeshops. Enkele jaren later stelden

149 Van der Torre, Wigmans & Cachet, 2008, p.4.

150 Zie de Nota Cannabisbeleid van de Gemeente Roosendaal, 2009, p.4. Zie ook Jansen, 2012, p.35; Mein & Ooyen-Houben, 2013, p.27.

151 Zie de Nota Cannabisbeleid van de Gemeente Roosendaal, 2009, p.38; Jaaroverzicht van het project Courage, 2010, p.8.

152 Zie bijdragen in De Ruyver & Surmont, 2007. Verder Fijnaut & De Ruyver, 2008, p.79-81; Bieleman & Naayer, 2007; Werkgroep drugsoverlast, 2007.

153 Mein & Van Ooyen-Houben, 2013, p.55-57, 65.

154 Dobbelaar, van der Torre & Besselink, 2009, p.37.

155 Fijnaut & De Ruyver, 2014, p.133.

156 Fijnaut & De Ruyver, 2008, p.101-106, 113-114; Fijnaut & De Ruyver, 2014, p.144-145.

157 Fijnaut & De Ruyver, 2014, p.145.

Fijnaut en Rovers159 dat ook de vraagzijde ingeperkt moest worden en stelden daarbij voor om buitenlanders de toegang tot de coffeeshops te ontzeggen.

De geschetste problematiek manifesteerde zich vooral in de Zuid-Nederlandse grensgemeente, en werd primair lokaal aangepakt. Het besef groeide echter dat dit op termijn niet zou volstaan en dat er bovendien nauwer internationaal moest worden samengewerkt. In 2005 riep een samenwerkingsverband van de gemeenten Maastricht, Aken, Hasselt, Heerlen en Luik (de zogenoemde MAHHL-gemeenten), in de Resolutie van Maastricht op om de drugsproblematiek gemeenschappelijk aan te pakken.160 De verkoop, zowel de gedoogde als de volledig illegale, groeide er immers enorm door de grote aantallen drugstoeristen die de Nederlandse coffeeshops bezochten. De georganiseerde misdaad zorgde op de achtergrond voor de import en productie en voor de toelevering naar coffeeshops en dealers, de laatsten ook in de buurlanden. Dit alles was niet meer op eigen kracht te beheersen door politie, justitie en bestuur in elk van de landsdelen afzonderlijk.161

In het verlengde hiervan bundelden acht Limburgse coffeeshopgemeenten in 2009 de krachten in een gezamenlijk plan om het drugstoerisme aan te pakken. De notitie ‘Limburg trekt zijn grens’; een provinciebreed alternatief voor het huidige softdrugsbeleid stelde allerhande maatregelen voor: de verplichte legitimatie door bezoekers, de beperking van de toegang tot Nederlandse ingezetenen, de ontmoediging van drugstoeristen via een publiciteitscampagne, enzovoorts. Vanuit het kabinet werd positief gereageerd op de notitie en men verklaarde de achterdeur te willen regelen.162

De conclusies van de voorgaande initiatieven werden onderschreven door de Adviescommissie Drugsbeleid. In haar rapport Geen deuren maar daden, concludeerde de Commissie dat de betrokkenheid van de georganiseerde misdaad fors gestegen was en dat de drugshandel (in samenhang met de vraag) groter, professioneler en commerciëler werd. De basisdoelstelling van het Nederlandse beleid uit de jaren zeventig, namelijk de soft- en harddrugsmarkt van elkaar scheiden, was bereikt, maar bracht ook vele neveneffecten met zich mee. Volgens de Commissie werd de coffeeshopbranche gedomineerd door “grootschalige en vaak ook bovenlokaal opererende, commerciële uitbaters die al dan niet rechtstreeks verbonden zijn met de wereld van de georganiseerde misdaad”163. De Commissie stelde voor om de coffeeshops te laten functioneren als clubs met een beperkt aantal leden, waar ieder lid kon kweken voor eigen gebruik. Op die manier zouden de voor- en de achterdeur met elkaar verbonden worden.164