Hysterese en kritische belasting

Met name stilstaande wateren kennen twee stabiele toestanden: een heldere en planten- rijke toestand en een troebele en waterplantenarme toestand. Hier speelt het ‘hysterese’- effect, wat inhoudt dat de weg heen – van een helder naar een troebel systeem – anders verloopt dan de weg terug – van een troebel naar een helder systeem. Het omslagpunt van troebel naar helder water ligt bij een veel lagere nutriëntbelasting, de zogenoemde kritische belasting (Stowa 2008). In veel gevallen is deze kritische belasting lager dan de belasting waarmee aan de nutriëntnormen kan worden voldaan (Noorderzijlvest 2014). Bij deze wateren is dus, om de biologische doelen te kunnen halen, een vermindering nodig van de nutriëntbelasting die verder gaat dan het halen van de nutriëntnormen.

Een deel van de verschillen wordt veroorzaakt door variatie in gebiedskenmerken. Er zijn ge- bieden die worden gedomineerd door rivierwater, gebieden met veen en kwel, en droogma- kerijen, met verschillende landgebruiken. Ook speelt mee dat er verschillen zijn in de uitgangspunten bij de invulling van de maatregelpakketten. De waterschappen met het hoogste doelbereik hebben aangegeven nog geen rekening te hebben gehouden met be- schikbare budgetten; de waterschappen die wel een beperking op het budget hebben mee- genomen scoren lager. Voor fosfor is enerzijds het effect te zien van waterschappen die nog niet de achtergrondbelasting volledig hebben verwerkt in de normen; deze waterschappen vertonen de laagste doelbereikscores. Anderzijds spelen ook verschillen in de gestelde nor- men een rol (zie figuur 3.1). Vooral in glastuinbouwgebieden lijken de normen voor fosfor re- latief soepeler, terwijl in deze gebieden wordt toegewerkt naar emissieloze kassen; samen resulteert dit in een hoger doelbereik.

Figuur 3.20

Rijn-Oost: opgave voor stikstof en fosfor, maar opgave is relatief laag

De opgave om aan de nutriëntnormen te voldoen is in Rijn-Oost relatief laag. In 2019 lag in minder dan 10 procent van de wateren de concentratie twee keer of meer boven de norm (fi- guur 3.4). De voorziene maatregelen leiden tot een vermindering van 5-10 procent van de rwzi-belastingen en de meer dan 140 hectare mestvrije zones zorgen voor een vermindering van de belasting vanuit het landelijk gebied met enkele procenten. Na voorziene maatrege- len ligt de berekende gemiddelde stikstofconcentratie (2,6 mg/l) in Rijn-Oost rond de gemid- delde norm in dit gebied (2,5 mg/l); het aandeel wateren dat aan de norm voldoet komt daarmee op 60 procent. Voor fosfor ligt de gemiddelde concentratie (0,13 mg/l) net onder de gemiddelde norm (0,14 mg/l), wat resulteert in een doelbereik van 70 procent.

Het maximale pakket laat zien dat er kansen liggen in verdergaande maatregelen op rwzi’s (aanvullende maatregelen bij circa 20 rwzi’s leiden tot een reductie van 10-20 procent van

de rwzi-belasting), inzet op afspraken om te komen tot verdere reductie van de buitenlandse aanvoer, en maatregelen om de belasting door landbouwbemesting te verminderen (als alle agrariërs mee zouden doen aan alle DAW-maatregelen, zou dat resulteren in een reductie van de landbouwbelasting met enkele tientallen procenten; figuur 3.12. Met het meest inten- sieve pakket zou het doelbereik voor zowel stikstof als fosfor uitkomen op circa 80 procent. Hierbij geldt wel de kanttekening dat analyses van de modelresultaten laten zien dat het ef- fect van het pakket waarin alle agrariërs meedoen met de DAW-maatregelen in dit gebied relatief grote onzekerheden kent; de genoemde 80 procent kan dus een onder- of overschat- ting zijn (Van der Bolt et al. 2020).

Variatie binnen Rijn-Oost is gevolg van verschillen in gestelde normen, landgebruik en type watersystemen

De aannames die ten grondslag liggen aan het invullen van de aanvullende maatregelpakket- ten zijn binnen Rijn-Oost redelijk consistent. Zo hebben alle waterschappen in Rijn-Oost mo- gelijke toekomstige beschikbare budgetten buiten beschouwing gelaten bij de invulling van de pakketten. De variatie in doelbereik binnen Rijn-Oost (30-90 procent; figuur 3.21) is vooral een gevolg van verschillen in de gestelde normen, in landgebruik en het type water- systemen, onder andere vrij afwaterende wateren in hellende gebieden versus wateren in meer vlakke gebieden met mogelijkheid voor wateraanvoer in de zomer. De meeste water- schappen hebben de default-norm aangehouden voor nutriënten, één waterschap heeft aan- zienlijk soepeler normen gesteld (zie figuur 3.1), wat tot hoger doelbereik leidt. Verder is het doelbereik vooral hoog bij waterschappen met relatief veel natuur en weinig landbouw. Opgave op basis van nutriëntnormen in Noord beperkt, maar kritische belasting vraagt om verdere vermindering

Ook in Noord is de opgave om aan de nutriëntnormen te voldoen relatief beperkt: slechts een klein deel van de wateren had in 2019 een concentratie die twee keer of meer boven de norm lag (figuur 3.4). De opgegeven normen voor stikstof zijn in dit gebied gelijk aan de landelijke default-normen, de normen voor fosfor zijn in één waterschap soepeler. De voor- ziene maatregelen met betrekking tot nutriënten zijn in Noord beperkt en bestaan vooral uit maatregelen op enkele rwzi’s en bijdragen vanuit de waterschappen aan DAW-maatregelen. De gemiddelde stikstofconcentratie zou volgens de berekeningen hiermee uitkomen op 2 mg/l, onder de gemiddelde norm in dit gebied van 2,3 mg/l. De gemiddelde fosforconcentra- tie zou op 0,19 mg/l komen, en daarmee boven de gemiddelde norm van 0,14 mg/l. Na de voorziene maatregelen zou in 70 procent van de wateren aan de norm voor stikstof worden voldaan en in 60 procent de norm voor fosfor, met het maximale pakket neemt dat voor zo- wel stikstof als fosfor toe met 5 procentpunten.

In een groot deel van de wateren waar de nutriëntnormen niet worden overschreden, wordt nog wel de kritische belasting voor een goede waterkwaliteit overschreden; zie tekstkader 3.4. Om de biologische doelen te kunnen halen is dus nog een verdere vermindering nodig van de nutriëntbelasting.

Variatie concentraties en doelbereik nutriënten binnen Noord is beperkt

Er is binnen Noord, op één uitzondering na, weinig variatie te zien in de berekende nutriënt- concentraties per waterschap (figuur 3.19) en in het doelbereik per waterschap (figuur 3.21). Eén waterschap springt er hier uit, met zowel een hoge gemiddelde concentratie als een relatief laag doelbereik voor fosfor van circa 40 procent. Dit waterschap geeft zelf aan in de helft van de wateren een probleem met fosfor te hebben, en komt daarmee op een wat positiever beeld dan de modelresultaten laten zien.

Figuur 3.21

Spreiding van het doelbereik nutriënten over de waterschappen per deelstroomgebied voor het pakket voorziene maatregelen: getoond wordt het waterschap met het minimum doelbereik, het waterschap met het maximum doelbereik en het doelbereik in het totale deelstroomgebied.

Maas: ondanks grootste verbeteringen het laagste doelbereik

Omdat zandgronden weinig nutriënten kunnen vasthouden, worden de nutriëntnormen vooral overschreden in de zandgebieden met landbouw. Deze komen op grote schaal voor in het Maasstroomgebied. De opgave om onder de normen te blijven is in dit gebied dan ook aanzienlijk (figuur 3.4). Daarbij hebben alle waterschappen de landelijke nutriëntnormen voor natuurlijke wateren en de default-nutriëntnormen voor sloten en kanalen overgenomen (figuur 3.1). Voor de komende planperiode worden de fosfornormen bijgesteld voor ver- hoogde achtergrondconcentraties. Deze bijgestelde normen, die slechts voor een gering aan- tal wateren in de kleipolders gelden, zijn nog niet in de hier getoonde resultaten

meegenomen. Rwzi’s zijn in dit gebied, naast bemesting, een relatief belangrijke bron; voor fosfor is de belasting door rwzi’s, buitenlandse aanvoer en nalevering bodem ongeveer gelijk (tabel 3.1 en 3.2). Daarbij geldt dat de bijdragen van de belastingen sterk verschillen per in- dividueel water; zo zijn er ook wateren zonder beïnvloeding door rwzi’s en/of het buitenland. Het aantal rwzi-maatregelen in de voorziene maatregelen is hoog (16 stuks; figuur 3.13). Daarmee zouden de voorziene maatregelen volgens de berekeningen resulteren in een re- ductie van 25-35 procent van de nutriëntbelasting door rwzi’s. De 10 extra maatregelen op rwzi’s in het maximale pakket leiden slechts tot een paar procent extra reductie (figuur 3.14), wat suggereert dat in de voorziene maatregelen de meest efficiënte rwzi-maatregelen zijn gekozen. Ook de berekende reductie door DAW-maatregelen is relatief groot (figuur 3.12), omdat de DAW-maatregelen voor de melkveehouderij vooral op zandgronden zijn ge- richt.

Door dit alles laat stroomgebied Maas de grootste verbetering in doelbereik zien tussen de opeenvolgende maatregelpakketten, maar blijft het doelbereik toch nog achter bij de rest

van Nederland. Verder is er is een middelmatige variatie te zien in nutriëntconcentraties en - doelbereik binnen Maas (figuur 3.9 en figuur 3.21).

Met de voorziene maatregelen zou 40 procent van de wateren voldoen voor stikstof en 45 procent voor fosfor. Eén van de waterschappen heeft bij de invulling van de voorziene maat- regelen rekening gehouden met een prognose van het beschikbare budget, wat resulteert in een relatief kleinere verbetering. Met het maximale pakket en bij deelname van alle agrariërs aan DAW-maatregelen zou het percentage wateren dat goed scoort circa 60 procent worden. Hierbij moet wel de kanttekening worden geplaatst dat voor het Maasstroomgebied waar- schijnlijk te hoge nutriëntbelastingen zijn berekend, door onvolkomenheden in de beschik- bare hydrologische basisinformatie (Van der Bolt et al. 2020). Het berekende doelbereik zou daardoor een onderschatting kunnen zijn, maar ook als hiermee rekening wordt gehouden, blijft het aandeel wateren dat niet aan de normen voldoet naar verwachting groot. Daar staat tegenover dat ‘overbenutting’ in deze resultaten niet is meegenomen, wat zou kunnen bete- kenen dat het doelbereik juist wordt overschat.

Schelde: stijging van het doelbereik voor stikstof door DAW-maatregelen, ondanks relatief lage inschatting van deelname door agrariërs

In het stroomgebied Schelde liggen voornamelijk brakke wateren, waarin fosfor minder rele- vant is. Brakke wateren bevatten namelijk van nature veel fosfor en de planten en dieren die in brakke wateren thuishoren zijn daar op aangepast. Dit is meegenomen in de fosfornormen die voor de brakke wateren gesteld zijn; de gemiddelde fosfornorm in Schelde ligt net onder 2 mg/l. Daarmee voldoet op dit moment 90 procent van de wateren aan de norm voor fosfor. Overigens is er in het deelstroomgebied Schelde, vooral in West-Brabant, ook een beperkt aantal wateren dat zwak brak of niet brak is, waar fosfor wel relevant is voor de biologie en ook maatregelen zijn voorzien om de fosforbelasting terug te dringen.

Voor stikstof is de belasting door landbouwbemesting veruit de grootste bron, op afstand ge- volgd door rwzi’s. Er worden in de beschouwde maatregelpakketten relatief veel maatregelen genomen op rwzi’s: met de voorziene maatregelen op circa 25 procent van alle rwzi’s in dit gebied, met de maatregelen in het maximale pakket erbij op ongeveer 60 procent. Dat levert aanzienlijke reducties van de stikstofbelasting door rwzi’s (15 procent bij voorziene maatre- gelen, 35 procent in het maximale pakket). Maar omdat rwzi’s slechts een klein aandeel heb- ben in de totale belasting van de regionale wateren blijft het effect op de totale belasting beperkt. Het berekende effect van de voorziene en maximale DAW-maatregelen is in dit ge- bied ook relatief gering. Dat heeft ermee te maken dat in de maatregelpakketten de deelna- mepercentages voor de maatregelen in de akkerbouw die het meest effectief worden beschouwd, zoals optimalisatie van stikstofbemesting, relatief laag zijn ingeschat. Daarente- gen is het te verwachten effect van maatregelen in de akkerbouw met een hogere deelname, zoals drempels in ruggenteelten, juist minder groot. De resultaten van het pakket waarin alle agrariërs deelnemen aan de DAW-maatregelen laten zien dat met een hogere deelname in dit gebied wel een aanzienlijke reductie op de belasting door landbouw kan worden bereikt, oplopend tot 25 procent.

Door het grote aandeel van de belasting door landbouwbemesting, zijn het toch voornamelijk de DAW-maatregelen die er volgens de berekeningen voor zorgen dat het aandeel wateren dat goed scoort voor stikstof stijgt van 55 procent bij het huidige beleid naar 65 procent met de voorziene maatregelen.

Schelde: systeemkennis brakke wateren beperkend voor goede invulling maatrege- len

Op dit moment is kennis over het functioneren van brakke watersystemen beperkend voor een goede afleiding van nutriëntnormen en biologische maatlatten, en daarmee een goede invulling van maatregelen. De uitspraken over doelbereik in dit gebied zijn in dit rapport ge- baseerd op de huidige inzichten en normen. Met de start van de Kennisimpuls Waterkwaliteit is de benodigde ruimte gecreëerd om de kennisleemte structureel op te pakken door water- beheerders en kennisinstituten samen. Het Kennisimpuls-project over brakke wateren zal in 2020-2021 helpen het inzicht te vergroten. Op basis daarvan kunnen zowel de normen als de maatregelen nog wijzigen.

Rijkswateren: gevoelig voor buitenlandse aanvoer

De waterkwaliteit in de rijkswateren wordt voor het grootste deel beïnvloed door de buiten- landse aanvoer. Daarom is het maximale pakket, waarin wordt aangenomen dat de buiten- landse aanvoer wordt gereduceerd naar de eigen (buitenlandse) norm, het meest effectief. Verder draagt de belasting vanuit de regionale wateren bij. Het doelbereik voor fosfor in de grote rivieren en meren komt met het voorziene pakket aan maatregelen nagenoeg op orde. Voor stikstof ligt er nog een opgave. Vooral de doelen in de Maas worden noch met het voor- ziene pakket, noch met de aanvullende maatregelpakketten gehaald. Doelbereik in de rijks- wateren is ook van belang voor het realiseren van de doelen in de mariene wateren.

3.6.3 Uitgaven voor KRW-maatregelen

In paragraaf 4.6 wordt een beeld gegeven van de uitgaven van de verschillende overheden aan de lopende KRW-maatregelen in het huidige beleid en de voorziene maatregelen voor de periode 2022-2027. Deze cijfers gaan over het totaal aan maatregelen, dus zowel maatrege- len om de nutriëntbelasting te verminderen die in dit hoofdstuk worden beschreven, als maatregelen om andere verontreinigingen tegen te gaan en de biologische kwaliteit te verbe- teren, beschreven in het volgende hoofdstuk.