D. Zetel van het Tribunaal
4.1.4. Hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties
Resolutie 955 van de VN-Veiligheidsraad werd aangenomen krachtens Hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties (hierna “VN-Handvest”).133 Antonio Cassese, de eerste voorzitter van het Joegoslaviëtribunaal, rechtvaardigde het gebruik van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest als juridische basis voor de oprichting van het Joegoslaviëtribunaal in het rapport S/1994/2007. Hij argumenteerde dat de oprichting van dit soort tribunaal bij verdrag niet wenselijk zou zijn aangezien het proces tot oprichting te traag zou verlopen (een volledige ratificatie zou mogelijks jaren kunnen duren) en onvoldoende doeltreffend zou zijn aangezien lidstaten niet gedwongen kunnen worden om dit soort verdrag tegen hun wil te ratificeren.134 Indien men het Tribunaal bij verdrag wou oprichten, dan had men niet alleen de ratificatie van Rwanda nodig, maar ook van de buurlanden (Burundi, Tanzania, Uganda en Zaïre) en andere landen waarheen personen die verantwoordelijk zijn voor de Rwandese genocide gevlucht waren. Zonder een quasi onmiddellijke ratificatie door alle staten van een verdrag tot oprichting van het tribunaal, zou zo’n verdrag-gebaseerd tribunaal niet over de nodige rechtsmacht beschikken om een beklaagde in hechtenis te houden, wat noodzakelijk is om processen op te starten en het nodige onderzoek daarvoor uit te oefenen.135 In plaats daarvan koos de VN-Veiligheidsraad ervoor om het Tribunaal op te richten krachtens hun bevoegdheden op grond van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest. De motivering van Antonio Cassese kan ook worden toegepast op de keuze om het Rwandatribunaal op grond van Hoofdstuk VII VN-Handvest op te richten, deze methode garandeert namelijk een snel resultaat en is een zeer effectieve manier aangezien een Hoofdstuk VII-resolutie bindende verplichtingen creëert voor alle staten.136
Meer bepaald ligt de juridische grondslag in de artikelen 39, 41 en 48 van het VN-Handvest. Artikel 39 van het VN- Handvest vereist dat de VN-Veiligheidsraad “het bestaan van enige bedreiging van de vrede, een inbreuk op de vrede of een aanvalsdaad” vaststelt. Rekening houdend met de ernst van de genocide is het niet uitgesloten dat ook in de nasleep ervan sprake zou zijn van de bedreiging van de vrede. P.J. Magnarella vermoedt dat zo’n bedreiging zoals in art. 39 VN-Handvest zou kunnen bestaan uit de gigantische toevloed van vluchtelingen en overgebleven Hutusoldaten naar de buurlanden.137 De VN-Veiligheidsraad verklaarde in Resolutie 955 dat de genocide en andere systematische, wijdverbreide en flagrante schendingen van het internationaal humanitair recht een bedreiging vormen voor de internationale vrede en veiligheid.138 Artikel 41 VN-Handvest behandelt het soort maatregelen die kunnen worden genomen, zonder dat dit het gebruik van wapengeweld inhoudt. Het artikel 131 Resolutie 955 van de VN-Veiligheidsraad, UN Doc. S/RES/955 (8 November 1994) (hierna “Resolutie 955”). 132 Resolutie 49/206 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, UN Doc. A/RES/49/206 (6 maart
1995)
133 Resolutie 955, para. 11 preambule.
134 Algemene Vergadering en Veiligheidsraad, Report of the International Tribunal for the Prosecution of Persons Responsible for Serious Violations of International Humanitarian Law Committed in the Territory of the Former Yugoslavia since 1991, para. 7, UN Doc. A/49/342 - S/1994/1007 (29 augustus 1994).
135 V. MORRIS; M.P. SCHARF, The International Criminal Tribunal for Rwanda, 99.
136 Ibid. 134; V. MORRIS; M.P. SCHARF, The International Criminal Tribunal for Rwanda, 100.
137 P.J. MAGNARELLA, Justice in Africa. Rwanda’s Genocide, Its Courts, and the UN Criminal Tribunal, Aldershot,
Ashgate, 2000, 43.
hanteert dus een negatieve definitie en geeft enkele voorbeelden mee waaruit die maatregelen kunnen bestaan. In deze lijst wordt het oprichten van een tribunaal niet expliciet opgenomen, maar het wordt ook niet uitgesloten. Dit volgt uit de bewoording van het artikel en slaat specifiek op de woorden ‘kunnen omvatten’. Artikel 48 VN- Handvest verwijst naar de steun van de VN-lidstaten bij het implementeren van de beslissingen van de VN- Veiligheidsraad en benadrukt daarbij de samenwerking.
Het Joegoslaviëtribunaal was het eerste ad hoc straftribunaal dat via Hoofdstuk VII-resolutie van de VN- Veiligheidsraad werd opgericht.139 De juridische bevoegdheid van de VN-Veiligheidsraad en de geldigheid van een internationaal tribunaal opgericht door de VN-Veiligheidsraad werd door de verdediging betwist in de Tadic zaak.140 De Kamer van Terechtzitting besloot dat het niet aan hen was om de beslissing van de Verenigde Naties te herzien en dat deze vraag enkel toekomt aan de VN-Veiligheidsraad.141 De Beroepskamer van het ICTY besloot in tegenstelling tot de conclusie van de Kamer van Terechtzitting en van de mening van vele staten dat het ICTY wel de bevoegdheid heeft om deze kwestie te behandelen. De stelling dat het Internationaal Gerechtshof als principieel juridisch orgaan van de VN (i.t.t. ICTY als subsidiair orgaan van de VN-Veiligheidsraad) meermaals heeft beslist dat het geen jurisdictie heeft om de wettigheid van beslissingen van de VN-Veiligheidsraad te herzien, is volgens het ICTY niet te vergelijken met de betrokken situatie. Naar het oordeel van het ICTY betrof de kwestie voor het Internationaal Gerechtshof steeds de “primaire” bevoegdheid van het Hof, en niet de inherente rechtsmacht.142 De Beroepskamer argumenteert dat het principe van compétence de la compétence een belangrijk deel uitmaakt van hun inherente, incidentele rechtsmacht en dat men de bevoegdheid heeft om over hun eigen bevoegdheid te oordelen.143
Uiteindelijk bevestigt de Beroepskamer van het ICTY de wettigheid van de oprichting van het ICTY op grond van de volgende vier elementen: (1) de VN-Veiligheidsraad heeft discretionaire bevoegdheid om te beslissen of de situatie in voormalig Joegoslavië een bedreiging op de vrede uitmaakte (zelf indien het zou gaan om een intern gewapend conflict), wat als basis dient om passende maatregelen te kunnen nemen onder Hoofdstuk VII van het VN- Handvest;144 (2) de VN-Veiligheidsraad heeft een ruime beoordelingsvrijheid om te bepalen welke maatregelen moeten worden genomen;145 (3) deze ruime beoordelingsvrijheid heeft tot gevolg dat de gepaste maatregelen zoals in artikel 41 van het VN-Handvest ook de oprichting van een internationaal tribunaal omvat, en;146 (4) dat het ICTY werd opgericht bij wet aangezien het is opgericht volgens de gepaste procedures onder het VN-Handvest en alle noodzakelijke waarborgen voor een eerlijk proces biedt.147
De uitkomst van deze Tadic zaak voor het ICTY is enerzijds van belang voor het Rwandatribunaal aangezien het op dezelfde manier werd opgericht als het ICTY. Anderzijds delen het ICTY en het ICTR dezelfde Beroepskamer en zal
139 Resolutie 827 van de VN-Veiligheidsraad, UN Doc. S/RES/827 (25 mei 1993).
140 ICTY, Prosecutor v. Dusko Tadic aka “Dule”, Case No. IT-94-1-T, Decision on the defence motion on
jurisdiction, 10 augustus 1995, para. 1-40.
141 Ibid., para. 23.
142 ICTY, Prosecutor v. Dusko Tadic aka “Dule”, Case No. IT-94-1, Decision on the defence motion for
interlocutory appeal on jurisdiction, 2 oktober 1995, para. 21.
143 Ibid., para. 12, 14, 18. 144 Ibid., para. 30. 145 Ibid., para. 31-32. 146 Ibid., para. 33-36. 147 Ibid., para. 41-48.
de uitkomst hoogstwaarschijnlijk hetzelfde zijn voor het ICTR indien deze discussie wordt opgeworpen voor het Rwandatribunaal.148
Ondanks het precedent van de Tadic zaak voor het ICTY, wierp de verdediging in de Kanyabashi zaak voor het ICTR op dat de VN-Veiligheidsraad niet over de bevoegdheid beschikte om het Rwandatribunaal op grond van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest op te richten, aangezien de Rwandese genocide geen bedreiging vormt voor de internationale vrede en veiligheid. De situatie betrof geen internationaal conflict waardoor het optreden van de VN-Veiligheidsraad niet gerechtvaardigd zou zijn. Daarnaast zou dit ook de soevereiniteit van Rwanda en andere lidstaten aantasten.149 De Kamer van Terechtzitting van het ICTR concludeert dat de VN-Veiligheidsraad beschikt over een ruime discretionaire bevoegdheid om te beslissen waar en wanneer er een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid bestaat. Gezien de aard van deze discretionaire bevoegdheid, is het vervolgens niet aan deze Kamer van het Tribunaal om hierover een oordeel te vellen aangezien men hiervoor een aantal sociale, politieke en omstandige factoren in aanmerking zou moeten nemen die niet objectief gewogen kunnen worden door het Tribunaal. Het Tribunaal beslist dus dat de beslissing of het Rwandese conflict al dan niet een bedreiging tegen de internationale vrede en veiligheid uitmaakt exclusief toekomt aan de VN-Veiligheidsraad, ook al is het in dit geval zo dat het Rwandese conflict intern was in die zin dat het conflict is ontstaan ten gevolge van de inherente spanningen tussen de twee bevolkingsgroepen op het grondgebied van Rwanda, en dat er anders geen sprake was van rechtstreekse deelname van strijdkrachten van een andere staat. Niettemin benadrukt de Kamer van Terechtzitting dat ‘het conflict in Rwanda een massale golf van vluchtelingen heeft veroorzaakt, waarvan velen gewapend waren, naar de buurlanden, wat op zich al een aanzienlijk risico op ernstige destabilisatie van de lokale gebieden in de gastlanden waar de vluchtelingen zich hadden gevestigd, met zich meebracht. De demografische samenstelling van de bevolking in bepaalde naburige regio's buiten het Rwandese grondgebied vertoonde bovendien kenmerken die doen vermoeden dat het conflict in Rwanda zich uiteindelijk naar sommige of al deze naburige regio's zou kunnen uitbreiden’.150 Tot slot haalde het ICTR aan dat het lidmaatschap bij de Verenigde Naties bepaalde beperkingen op de soevereiniteit van lidstaten met zich meebrengt. Alle VN-lidstaten hebben op grond van artikel 25 VN-Handvest hun akkoord gegeven om alle beslissingen van de VN-Veiligheidsraad te aanvaarden en uit te voeren in overeenstemming met het VN-Handvest.151 Verder was het de Rwandese regering zelf die de oprichting van een internationaal straftribunaal verzocht die zou kunnen bijdragen aan de vervolging van degenen die verantwoordelijk zijn voor genocide en misdaden tegen de menselijkheid en zo het herstel van de vrede en de verzoening in Rwanda te kunnen bevorderen.152 Op grond van deze argumenten beslist het Tribunaal dat de oprichting van het Rwandatribunaal krachtens Hoofdstuk VII van het VN-Handvest in Resolutie 955 de soevereiniteit van Rwanda en andere lidstaten niet heeft geschonden.153 Tegen deze beslissing werd nooit beroep ingesteld aangezien de verdediging vertraging in de rechtszaak wou vermijden.154
148 V. MORRIS; M.P. SCHARF, The International Criminal Tribunal for Rwanda, 91.
149 ICTR, The Prosecutor v. Joseph Kanyabashi, Case No. ICTR-96-15-T, Decision on the Defence Motion on
Jurisdiction, 18 juni 1997, para. 9 en para. 17-18.
150 Ibid., para. 20-21. 151 Ibid., para. 13. 152 Ibid., para. 14. 153 Ibid., para. 15.
Gewoonlijk maakt de VN-Veiligheidsraad gebruik van de Hoofdstuk VII-optie in de gevallen waarin men een of meerdere onwillige staten ertoe wil dwingen een bepaalde actie te ondernemen of net om van een bepaalde actie af te zien met het doel de internationale vrede en veiligheid te herstellen of te bewaren. In de Rwandese situatie was het zo dat het verzoek tot oprichting van het internationaal straftribunaal van Rwanda zelf kwam en er dus geen sprake kan zijn van de nood om enige dwang uit te oefenen ten opzichte van Rwanda wat betreft de oprichting van het tribunaal. Zoals eerder werd besproken (zie 4.1.2.) stemde Rwanda tegen Resolutie 955 omdat men bepaalde aspecten niet kon aanvaarden, maar de oprichting via Hoofdstuk VII VN-Handvest zou nog steeds noodzakelijk zijn vanwege de toegekende functies aan het Rwandatribunaal.155 De oprichting krachtens Hoofdstuk VII VN-Handvest heeft als gevolg dat het Rwandatribunaal voorrang heeft op het intern recht en de nationale jurisdicties, en dat men de mogelijkheid heeft om verdachten, zowel Rwandese als niet-Rwandese burgers die gevestigd zijn in Rwanda of in iedere derde Staat, te doen overleveren.156 De VN-Veiligheidsraad heeft op deze manier de VN-lidstaten de verplichting opgelegd om medewerking met het ICTR te garanderen en diens verzoeken voor bijstand onder het Statuut voor het Rwandatribunaal te eerbiedigen.157 Het was vooral van groot belang dat het Tribunaal juridisch bindend was ten opzichte van de landen waar verschillende voortvluchtigen zich schuilhielden.158
In de meeste gevallen zullen VN-lidstaten de nodige uitvoeringsmaatregelen moeten nemen vooraleer men uitvoering kan geven aan Hoofdstuk VII-resoluties, en in het bijzonder aan de verzoeken voorzien in het Statuut van het Rwandatribunaal. Zo zal er later worden besproken dat het Rwandatribunaal een verzoek tot overlevering van een verdachte kan doen van een nationale rechtbank naar het Rwandatribunaal (zie 4.3.5.). Dit type verzoek is gelijkwaardig aan een verzoek tot uitlevering, waarvoor bijna alle nationale wetten voorzien in een exceptie voor de uitlevering wegens politiek gemotiveerde misdrijven of in een exceptie voor de uitlevering van eigen onderdanen. Bepaalde staten kunnen daarenboven slechts gevangenen of verdachten uitleveren indien daaromtrent speciale wetten voor zijn voorzien. Het aannemen van uitvoeringsmaatregelen was dus cruciaal aangezien in 1995 zo’n 400 verdachten op de lijst van de Openbare Aanklager buiten Rwanda woonden.159 Ondanks de keuze om de Hoofdstuk VII-weg te volgen, werd deze juridische basis voor de oprichting van het Rwandatribunaal niet door alle landen in de VN-Veiligheidsraad volledig aanvaard. Op de vergadering van de VN- Veiligheidsraad op 8 november 1994 omtrent de situatie in Rwanda argumenteerde Brazilië dat men voor de oprichting was van het tribunaal, maar dat de Veiligheidsraad zijn bevoegdheden, zoals uiteengezet in het VN- Handvest, overschrijdt door deze oprichting te baseren op Hoofdstuk VII van het VN-Handvest. Volgens Brazilië heeft de Veiligheidsraad noch een taak op juridisch vlak, noch de verantwoordelijkheid om een institutie op te richten, maar blijft zijn verantwoordelijkheid beperkt tot het handhaven van internationale vrede en veiligheid. Het oprichten van dit tribunaal zou grondig onderzocht en onderhandeld moeten worden door de internationale gemeenschap. Brazilië richt ook de aandacht op het feit dat artikel VI van het Genocideverdrag had moeten worden nageleefd. Dit artikel bepaalt dat de betrokken partijen de rechtsmacht van het internationaal straftribunaal
155 V. MORRIS; M.P. SCHARF, The International Criminal Tribunal for Rwanda, 101.
156 M. P. Scharf, Statute of the International Criminal Tribunal for Rwanda, United Nations Audiovisual Library of
International Law, 2008, 1.
157 P.J. MAGNARELLA, Justice in Africa. Rwanda’s Genocide, Its Courts, and the UN Criminal Tribunal, Aldershot,
Ashgate, 2000, 43.
158 R. S. LEE, The Rwanda Tribunal, 9 LJIL 37, 1996, 44. 159 R. S. LEE, The Rwanda Tribunal, 9 LJIL 37, 1996, 44.
moeten accepteren. Ook China was geen voorstander van het gebruik van Hoofdstuk VII als grondslag.160 Naast de terughoudendheid van China en Brazilië ten opzichte van de Hoofdstuk VII-oprichting, uitten beide landen ook hun bezorgdheden omtrent het tekort aan steun en samenwerking van de Rwandese regering voor het Rwandatribunaal. Ook al was er op dit moment nog geen vrede en nationale verzoening in het land, werd het Rwandatribunaal pas opgericht toen de burgeroorlog nagenoeg voorbij was. De Rwandese delegatie had daarnaast, ondanks de tegenstem, verkondigt dat men bereid was om toch een goeie samenwerking te onderhouden met het Tribunaal. Om deze redenen zou het niet nodig geweest zijn om een dwangmaatregel, zoals gebruikmakend van Hoofdstuk VII, op te leggen. Desalniettemin zou de Hoofdstuk VII-keuze ervoor zorgen dat Rwanda deze bereidheid tot samenwerking volhoudt in alle omstandigheden. Het is ook van belang om de samenwerking van derde staten te waarborgen, in het bijzonder deze staten waar voormalige leiders en de belangrijkste planners van de genocide toevlucht zochten. Rekening houdend met de specifieke situatie, bleek er geen alternatief voor de wijze van oprichting van het Rwandatribunaal voor handen die op voldoende wijze naleving zou kunnen garanderen.161