2. Uitbreidingsbeleid van de Europese Unie
2.1 Het uitbreidingsbeleid
De uitbreiding van de EU is een belangrijk politiek proces voor zowel de organisatie als de internationale betrekkingen van Europa in het algemeen. Het uitbreidingsbeleid is al meer dan vier decennia aan de gang. Opeenvolgende toetredingen hebben het aantal leden geleidelijk aan verhoogd van de oorspronkelijke zes tot de huidige achtentwintig. De meest recente toetreding was de toetreding van Kroatië op 1 juli 2013.103 De uitbreiding van de Westelijke
Balkan heeft de uitbreiding permanent op de agenda van de EU geplaatst. De EU was in eerste instantie uitsluitend een West-Europese organisatie. De toekomstige grenzen hebben ondertussen de oude Oost-West lijn van de Koude Oorlog vervangen als centrale splitsing in het Europese systeem. De uitbreiding van de EU heeft dan ook verstrekkende gevolgen, niet
alleen voor de politieke vorm van Europa, maar ook voor de institutionele structuur en de grote beleidslijnen van de Gemeenschap.104
In de literatuur definiëren Schimmelfennig en Sedelmeier de uitbreiding van een organisatie (de EU) als een proces van geleidelijke en formele horizontale institutionalisering van organisatorische regels en normen. 105 Dit betekent dat institutionalisering een proces is
waarin de acties en interacties van sociale actoren volgens een normatief patroon verlopen. Het verschil tussen 'horizontale' en 'verticale' institutionalisering komt overeen met het gemeenschappelijke gebruik van verbreding en verdieping. Horizontale institutionalisering vindt plaats wanneer instellingen door de relaties van normen groter wordt. Lidmaatschap van organisaties en organisatorische normen zijn formeel gedefinieerd. Het is daarom aannemelijk om ons te concentreren op formele en doelgerichte handelingen van horizontale institutionalisering, zoals het sluiten van associatieovereenkomsten of de ondertekening en de inwerkingtreding van toetredingsverdragen. De organisatorische normen worden ook
verspreid buiten de grenzen van de organisatie, voor zowel aspirant leden als staten die helemaal niet willen toetreden. Volgens Schimmelfennig en Sedelmeier ligt de focus van uitbreiding op de doelgerichte afstemming van organisatorische regels, ofwel met oog op toetreding. Veranderingen in de institutionele praktijken zijn een reactie op regionale integratie. Uitbreiding kan dan ook het beste opgevat worden als:
A gradual process that begins before, and continues after, the admission of new members to the organization. 106
Nu is vastgesteld wat de definitie van uitbreiding is binnen de EU, wordt er gekeken wat het uitbreidingsbeleid op Europees niveau inhoudt. Zoals eerder beschreven heeft de EU al meerdere uitbreidingsgolven meegemaakt. Sinds de oprichting van de EU is het dan ook de bedoeling om geleidelijk aan meer landen tot de Unie te laten toetreden. Landen kunnen echter niet zomaar toetreden tot de EU. Daarom zijn er een aantal voorwaarden gesteld waaraan een kandidaat-land moet voldoen, zoals de Kopenhagen criteria (zie 1.2.2).107 Om dit
proces goed te laten verlopen heeft de EU een uitgebreide goedkeuringsprocedure. De
goedkeuringsprocedure zorgt ervoor dat nieuwe leden worden toegelaten wanneer zij kunnen
104 F. Schimmelfennig & U. Sedelmeier, Theorizing EU enlargement: research focus, hypotheses, and the state of research, Journal of European Public Policy, nr. 4 (9) (2002) pp. 501-502.
105 Ibidem, p. 503. 106 Ibidem.
107Auteur onbekend, Beleid uitbreiding Europese Unie, http://www.europa-
aantonen dat ze in staat zijn om hun rol als lid volledig te kunnen vervullen. Dit kan alleen plaatsvinden met instemming van de EU-instellingen, de EU-lidstaten en met toestemming van hun burgers, door bijvoorbeeld de goedkeuring van het nationale parlement of via een referendum.108 Naast deze voorwaarden moet het voor de EU ook mogelijk zijn de nieuwe
leden te integreren.
In het geval van de landen uit de Westerse Balkan zijn aanvullende condities voor lidmaatschap vastgelegd in het Stabilisatie- en Associatieproces(zie1.2.4),die vooral betrekking hebben op de regionale samenwerking en goed nabuurschap. In de
uitbreidingsstrategie van de EU wordt er onderhandeld over de voorwaarden en de timing van de overname, uitvoering en handhaving van alle huidige EU-regels (het acquis). Deze regels zijn verdeeld in vijfendertig verschillende beleidsterreinen op het gebied van vervoer, energie, milieu enzovoort, die elk afzonderlijk onderhandelbaar zijn. Met betrekking tot de overname van EU-regels kan er niet onderhandeld worden. De kandidaat-lidstaten dienen deze regels over te nemen op de manier waarop de EU dat wilt. Daarbij verkrijgt de EU garanties over de datum en doeltreffendheid van de maatregelen van iedere kandidaat. Ook worden er
geleidelijk financiële regelingen (in de vorm van transfers) en overgangsregelingen ingevoerd om de nieuwe kandidaat tijd te geven zich aan te passen. 109 Tijdens de onderhandelingen
bewaakt de Commissie nauwkeurig de voortgang van de kandidaat bij de toepassing van de EU-wetgeving, maar de EU controleert ook de verplichtingen van de kandidaat. Dit geeft de kandidaat enerzijds een richtlijn voor haar verantwoordelijkheden, maar anderzijds zien de andere lidstaten dat de kandidaat zich aan de voorwaarden houdt. De Commissie houdt de Raad van de EU en het Europees Parlement op de hoogte gedurende het gehele proces door middel van periodieke verslagen en strategiedocumenten. 110
De val van de communistische regimes in Centraal-en Oost-Europa vond plaats in 1989 onder de vlag van de "terugkeer naar Europa". Zo ontstond op dat moment een dubbele illusie: ten eerste konden de postcommunistische landen snel toegang krijgen tot de club van Europese democratieën; en ten tweede ontsnapten deze samenlevingen recentelijk uit het totalitarisme. Zij kwamen plotseling in de mogelijkheid om de democratie opnieuw uit te vinden. Dit had een nieuwe impuls voor heel Europa kunnen betekenen. Vijftien jaar na de val van de Muur en met de EU-uitbreiding in zicht bleek de sfeer ineens veel minder optimistisch. De tien nieuwe lidstaten van de uitbreiding in 2004 maakten zich zorgen over de overdracht
108 Auteur onbekend, Conditions for Membership, http://ec.europa.eu/enlargement/policy/conditions- membership/index_en.htm, geraadpleegd op 19 juni 2014.
109 Ibidem, geraadpleegd op 19 juni 2014. 110 Ibidem, geraadpleegd op 19 juni 2014.
van een deel van hun soevereiniteit aan de EU. Ook de toentertijd vijftien bestaande lidstaten vreesden dat de uitbreiding zou leiden tot institutionele patstelling en het vermogen van de Unie zou blokkeren om collectieve beslissingen te nemen. 111 Het moge duidelijk zijn dat het
uitbreidingsbeleid van de EU dus niet zonder slag of stoot kan worden uitgevoerd. De wetenschapper Jacques Rupnik beschreef de Oostelijke uitbreiding in 2004-2007 als erg succesvol binnen de uitbreidingspolitiek van de EU. Of de uitbreiding in de Westelijke Balkan net zo succesvol zal verlopen moet nog blijken. Een aantal landen binnen deze regio zijn goed op weg, of zijn inmiddels al toegetreden. Om een duidelijk beeld te geven over de uitbreidingsagenda en gebeurtenissen van de EU tussen 2003 en 2014 wordt hier in de volgende paragraaf op ingegaan.