Europeanisering en Democratisering door
Civil Society?
Een case-study in
Albanië
MA Scriptie in Europese Studies - De geschiedenis van de Europese Eenheid
Graduate School of Humanities
Universiteit van Amsterdam
Auteur: Marit van der Molen
Eerste begeleider: mw. dr. C. Vos
Tweede begeleider: mw. dr. A. van Heerikhuizen
Juli, 2014
Inhoudsopgave
Inleiding...2
1. Theoretisch kader...8
1.1 Europeanisering...9
1.1.1 Wat wordt er onder Europeanisering verstaan?...10
1.1.2 Resumé...16
1.2 Conditionaliteit...18
1.2.1. Instrumenten van conditionaliteit...22
1.2.2 Kopenhagen criteria...23
1.2.3 Onderscheid tussen politiek conditionaliteit en acquis conditionaliteit...24
1.2.4 Stabilisatie- en Associatieproces...25
1.3 Democratisering...26
1.3.1 Resumé...28
1.4 Civil society...29
1.4.1 Het ontstaan en de betekenis van 'civil society'...30
1.4.2 Civil society en democratie...33
1.4.3 Resumé...35
2. Uitbreidingsbeleid van de Europese Unie...35
2.1 Het uitbreidingsbeleid...35
2.2 De uitbreidingsstrategie van de EU 2003-2014...38
3. Politieke achtergrond Albanië...44
3.1 De vroege transitie in Albanië 1989- 1995...45
3.2 De ineenstorting van de formele instituties van de regering...47
3.3 EU-integratie in Albanië...52
3.4 De civil society sector in Albanië...58
3.4.1 De ontwikkeling van civil society organisaties...58
3.4.2 Civil society in de periode van 1990-1999...59
3.4.3 Up's en down's: civil society 2005- 2013...61
4. Civil society een case-study...64
4.1 Introductie...64
4.2 Strategie en beleidsinstrumenten van de EU ten aanzien van civil society in Albanië..65
4.2.1 Uitgangspunten...69
4.3.1 Wat zijn de doelstellingen en hoe zien zij de bijdrage van Albanië aan
Europeaniseringsprocessen?...75
4.3.2 De belangrijkste obstakels...79
4.3.3De belangrijkste successen...81
4.3.4 Resumé...83
4.4 Concluderend: theorievorming van Radaelli, Grabbe en Schimmelfennig en Sedelmeier ...84 Conclusie...86 Bibliografie...89 Artikelen...89 Boeken...92 Websites...94 Overige bronnen...97
Inleiding
Het uitbreidingsbeleid in Europa wordt sinds de uitbreiding in 2004 geclaimd het meest succesvolle en effectieve buitenlands beleid te zijn van de Europese Unie (EU).1 De EU is na
het succes van vijf uitbreidingsgolven bereid om nieuwe lidstaten te ontvangen. Politieke elites in Centraal- en Oost-Europa zien het EU- lidmaatschap als ultieme doel voor hun buitenlands beleid.2 In deze scriptie wordt dieper ingegaan op de uitbreiding van de
Westelijke Balkan met specifieke aandacht voor het Europeaniseringproces in Albanië. Na het uiteenvallen van de socialistische Republiek van Albanië in de jaren 1990 verkeerde de Westelijke Balkan zich in een regio met weinig stabiliteit. Vanwege de conflict situaties was de EU bezorgd om deze regio en wilde de EU de landen in de toekomst laten integreren in de Europese Gemeenschap. Het EU-lidmaatschap werd door de Europese beleidsmakers gezien als een waarborg voor vrede en stabiliteit in de Westelijke Balkan. De val van het communisme en de toesnellende uitbreiding naar Centraal- en Oost-Europa liet de EU inzien dat zij regels diende te stellen waar toekomstige kandidaat-lidstaten aan moesten voldoen om te kunnen toetreden. In 1993 werden deze regels uitgewerkt tijdens de
Kopenhagen Top en omgedoopt tot de 'Kopenhagen criteria'. Vanaf dat moment moesten de toekomstige lidstaten naast economische voorwaarden, vaak vastgelegd in overeenkomsten en verdragen, ook aan een aantal andere eisen voldoen. De kandidaat-lidstaten moesten
beschikken over een stabiele democratie, respect hebben voor de mensenrechten en de bescherming van minderheden diende gewaarborgd te worden. Daarbij moest de EU ook de capaciteit hebben om het lid op te nemen. Dit betekende dat de EU niet teveel beïnvloed moest worden door het lidmaatschap van haar nieuwe leden. Daarnaast eiste de EU het bestaan van een functionerende en concurrerende markteconomie. En ten slotte diende het
acquis communautaire te worden overgenomen. De kandidaat werd verondersteld te voldoen
aan de verplichtingen van het lidmaatschap.3 De criteria van Kopenhagen werden later
aangescherpt in de Raad van Madrid. De toepassing van de Kopenhagen criteria binnen de uitbreidingspolitiek van de EU werd gezien als een succes. De criteria zorgde ervoor dat er een bijdrage werd geleverd aan de democratische consolidatie en stabiliteit in de regio.
1 F. Schimmelfennig, EU: political accession conditionalit after the 2004 enlargement: consistency and effectiveness, Journal of Europen Public Policy, nr. 6, (15) 2008, p. 918.
2 Ibidem.
3 G. Avery, Uses o time in the EU's enlargement process, Journal of European Public Policy, nr. 2 (16) (2009), p. 257.
Daarnaast zou het beleid ook de bescherming van minderheden en het tegengaan van corruptie tot gevolg hebben gehad. 4 Het beleid verschafte de EU legitimiteit om druk uit te
oefenen om fundamentele hervormingen door te voeren.
Naast de Kopenhagen criteria werd in de uitbreidingsstrategie van de EU (2007-2008) de maatschappelijke dialoog samen met de ontwikkeling van civil society een van de
hoofdprioriteiten van hervorming voor de toelating van de landen in de Westerse Balkan. Binnen de regio van de Balkan was dit de eerste keer dat de ontwikkeling van civil society op deze manier op de agenda werd gezet in het uitbreidingsbeleid van de EU. Dit ijkpunt is sindsdien dan ook onderdeel van de politieke criteria.5
Civil society speelt dus een belangrijke rol in het bestuur en de democratische ontwikkeling in de wereld. Ondanks dit gegeven is de kennis over de staat en de vorm van civil society in de meeste landen beperkt. 6 Zo blijkt dat in de landen van de Westerse Balkan
de inmenging van civil society in het nationale beleid en in het besluitvormingsproces nog ver verwijderd is van de gevestigde praktijk. De rol van het maatschappelijk middenveld in de democratisering van de posttransitie samenlevingen is in Europa nooit in twijfel getrokken. Toch is de relatie tussen de civiele- en politieke actoren uiterst moeizaam.7 Europese
integratie lijkt de drijfveer te zijn voor de politieke actoren, maar ook als instrument voor de civil society sector om te streven naar een geconsolideerde democratie.
De Europese Commissie is er echter nooit helemaal in geslaagd duidelijkheid te scheppen over het karakter van deze geconsolideerde democratie. De Europese Commissie beschouwt toetreding tot de EU als het eindpunt van een geconsolideerde democratie, maar kijkt niet verder dan de uniforme checklist waaraan een kandidaat-land aan moet voldoen. In hoeverre is het dan mogelijk dat een land met een socialistische achtergrond in korte tijd getransformeerd wordt naar een volwaardige democratie? Het afvinken van de checklist van de EU is niet voldoende om democratisering in posttransitie samenlevingen te verklaren. In deze scriptie wordt er nagegaan welke factoren ten grondslag liggen aan het democratisering- en Europeaniseringproces in Albanië. Daarbij wordt er bepaald in welke mate civil society
4 F. Schimmelfennig, ‘EU political accession conditionality after the 2004 enlargement: consistency and effectiveness’ Journal of European public policy, nr. 6 (15) (2008) p. 918.
5 Auteur onbekend, The Missing Link? Development and Functioning of Civil Dialogue in the Western Balkans, http://idmalbania.org/sites/default/files/publications/bcsdn-eng.pdf, geraadpleegd op 21 juni 2014.
6 G. Vurmo, Civil society index for Albania, IDM Tirana 2010, pp. 16-17,
http://civilsocietyindex.files.wordpress.com/2010/10/albania_acr_finalprintversion.pdf, geraadpleegd op 20 juni 2014.
7 Auteur onbekend, The Missing Link? Development and Functioning of Civil Dialogue in the Western Balkans, http://idmalbania.org/sites/default/files/publications/bcsdn-eng.pdf, geraadpleegd op 21 juni 2014.
organisaties en de sector een rol kunnen spelen bij het toetredingsproces (Europeanisering) van de Europese Unie, maar ook bij het democratiseringsproces in Albanië.
EU-uitbreiding wordt door velen gezien als een succes, vanwege de ondersteuning van de transformatie van het communistische systeem naar het kapitalisme en naar
democratisering. Aansluiting bij de EU betekende een periode van postcommunistische transitie en het begin van EU-integratie. Maar vanwege de grote variatie van transformatie in de voormalig posttransitie landen, duurde de overgang in sommige landen langer dan in andere.8 Ook hier zien we dat er andere factoren ten grondslag liggen aan het verklaren van
dit proces. De intensieve verandering die de postcommunistische (posttransitie) landen ondergingen onder invloed van het uitbreidingsbeleid van de EU kan verklaard worden aan de hand van het concept van 'Europeanisering'. Het Europeaniseringproces is erg succesvol geweest in Centraal- en Oost-Europa, in tegenstelling tot de Westerse Balkan. Voor de landen in de Westerse Balkan is Europeanisering een ingewikkelde, maar ook controversiële strijd. De Westerse Balkan landen zijn nog steeds herstellende van etnische oorlogen en van extreem nationalisme. Deze traumatische ervaring leidt niet alleen tot een andere aanpak vanuit de EU, maar ook door de landen zelf.9 Daarom zullen we in deze scriptie nagaan hoe dit
Europeaniseringproces zich in deze regio voltrekt. Omdat het niet haalbaar is om de gehele Westelijk Balkan te bestuderen, is er gekozen voor Albanië. Ten eerste wordt er verondersteld dat Europeanisering een krachtig instrument is waarmee EU-toetreding bewerkstelligd wordt. Hoe werkt het concept van Europeanisering in een land dat voortgekomen is uit een
communistisch bewind en gezien wordt als meest arme, meest afgelegen, meest repressieve en meest ondoorgrondelijke land in Europa? Binnen de Westelijke Balkan bestaat de
overeenstemming dat de civil society sector een belangrijke rol speelt bij de consolidatie van een democratie en voor het verzoeningsproces in de regio. Maar welke rol speelt de civil society sector? En wat is daadwerkelijk de invloed van civil society organisaties in Albanië? Mijn verwachting hierin zal zijn dat Europeanisering niet alleen vanuit de 'EU-top' gestuurd wordt. Maar dat juist in Albanië de civil society sector (bottom-up) een belangrijke rol speelt in de bewustwording van Europeaniseringsprocessen, zoals de besluitvorming van de EU, waarmee de kloof met de burger overbrugd dient te worden. Deze vragen, samengevoegd onder de hoofdvraag Hoe speelt de civil society sector in op de Europeanisering- en
democratiseringprocessen in Albanië?, worden in deze scriptie beantwoord.
8 J. O'Brennan in Enlargement of the Western Balkans edited by Vesna Bojicic-Dzelilovic, James Ker-Lindsay and Denisa Kostovicova, Londen: Palgrave Macmillan 2013, pp. 29-30.
De informatie die nodig is om antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag is op twee manieren verworven. Ten eerste door meer inzicht te krijgen in de uitbreidingspolitiek van de EU. De uitbreidingsstrategie van de EU is een veranderende strategie. Tijdens de Thessaloniki Top in 2003 verleende de EU alle landen van de Westelijke Balkan een duidelijk perspectief van EU-lidmaatschap. Aan dit perspectief werd door de EU wel de nodige voorwaarden gesteld, namelijk de Kopenhagen criteria en de voorwaarden van het Stabilisatie- en
Associatieproces. De doelstellingen van de EU zou de nadruk leggen op het versterken van de civil society sector in de Westelijke Balkan. Ten tweede is er in deze scriptie een brug
geslagen tussen theorie en praktijk. Dit houdt in dat er niet alleen een analyse is gemaakt van de verschillende beleidsstukken van de EU en rapporten over de ontwikkeling van civil society, maar dat er ook interviews zijn afgenomen met verschillende betrokkenen van NGO's, zoals de directeur van het Institute for Democracy and Mediation, de directeur van
Partners Albania en het hoofd van The Children’s Human Rights Centre of Albania (CRCA).
De gebruikte beleidsstukken zijn onder andere documenten van de EU waarin de voortgang van Albanië wordt geregistreerd, officiële documenten van de Europese Commissie,
waaronder voortgangsrapporten voor Albanië en de website van de EU waarin de
uitbreidingsstrategie terug te vinden is. Ook zullen we in deze scriptie gebruik maken van de onderzoeksrapporten onder meer uitgegeven door het Institute for Democracy and Mediation en CIVICUS. De teksten worden gebruikt om antwoorden te vinden op de deelvragen die in de verschillende hoofdstukken van deze scriptie aan de orde worden gesteld. De vraag hoe de uitbreidingsstrategie van de EU is vormgegeven, is bijvoorbeeld gefocust op de strategieën van de EU die in deze beleidsstukken en bronnen zijn terug te vinden. De documenten en websites zijn aangevuld met wetenschappelijke artikelen en boeken om deze zo in een breder theoretisch kader te kunnen plaatsen. In de analyse van de primaire bronnen is vooral gekeken naar de manier waarop de EU omgaat met de uitbreiding van de Westelijke Balkan, hoe hun programma is vormgegeven en wat de doelstellingen zijn binnen de uitbreidingsstrategie. In de programma's waarin de civil society sector wordt beschreven zullen we met name kijken naar de successen en obstakels binnen deze sector en naar de invloed op Europees niveau.
De interviews vormen het kwalitatieve deel van het onderzoek en hebben betrekking op drie civil society organisaties, te weten het Institute for Democracy and Mediation.
Partners in Albania en The Children’s Human Rights Centre of Albania (CRCA). Er is
gekozen voor deze organisaties, omdat zij zich allen inzetten voor een democratischer Albanië. Daarnaast houden de organisaties zich bezig met bemiddeling, het monitoren van verkiezingen, het ontwikkelen en versterken van civil society instituties, van de lokale
overheid, de business sector en academische instituties. Het andere criterium heeft vooral betrekking op de invloed van civil society organisaties. De organisaties hebben als doel het versterken van de rol van civil society organisaties in het beleid- en besluitvormingsproces van Albanië.
Het doel van de interviews met de NGO's was om aan te tonen hoe de civil society sector opereert in een posttransitie samenleving en wat het effect is op het
Europeaniseringproces in Albanië. Door middel van de interviews is er informatie verzameld over de verschillen tussen de werking en doelstellingen van de NGO's en het beleid van de EU. De leidende vragen die met name in het interview gesteld zijn, hebben betrekking op de omgeving waarin civil society organisaties werken. En daarnaast, welke invloed ze hebben op de nationale besluitvorming in Albanië. Maar ook werd er bevraagd welke successen en obstakels de NGO's zijn tegengekomen in het realiseren van hun doelen. Ten slotte is er aan de geïnterviewden gevraagd wat de relatie is tussen de visie van de NGO's en de
uitbreidingsstrategie van de EU. Het moge duidelijk zijn dat de drie NGO's slechts enkele voorbeelden zijn en dus niet per se iets zeggen over de invloed en werking van civil society op Europeaniseringprocessen in het algemeen. Toch kan door middel van de bestudering van deze drie organisaties wel iets gezegd worden over de rol van civil society organisaties in Europeaniseringprocessen en het functioneren van deze organisaties in Albanië.
Aan de interviewmethode zitten een paar kennistheoretische complicaties die we hier kort vermelden. Het kan zijn dat de geïnterviewde, een politiek correcte of wenselijke antwoord geeft. Dit is vaak het geval bij beleidsmakers en medewerkers. Omdat we hier te maken hebben met onafhankelijke organisaties is er gemerkt dat deze complicatie hier zich bijna niet voordoet. Een andere complicatie, die vooral naar voren is gekomen bij de interviewverzoeken van de NGO's, was dat men in eerste instantie geen reactie gaf op het verzoek. Uiteindelijk is het gelukt een voet tussen de deur te krijgen bij het Institute for
Democracy and Mediation en vanuit daar konden verschillende contacten gelegd worden.
Deze scriptie is opgedeeld in vier hoofdstukken die bestaan uit verschillende paragrafen. Het eerste hoofdstuk is het theoretisch kader van deze scriptie waarin wordt ingegaan op Europeanisering, democratisering en civil society. In de eerste paragraaf wordt ingegaan op het begrip Europeanisering. Europeanisering kan verklaard worden vanuit verschillende modellen die per subparagraaf worden toegelicht. De theorie in deze scriptie wordt vooral gebaseerd op de aannames van Radaelli. In de eerste paragraaf zal er aan de hand van de verworven kennis een heldere definiëring van Europeanisering worden gegeven. In het tweede deel wordt het theoretisch kader aangevuld met een uiteenzetting van de
begrippen van democratisering en conditionaliteit. Conditionaliteit is een van de belangrijkste instrumenten in de uitbreidingsstrategie van de EU. In de paragrafen zal er met name
ingegaan worden op de instrumenten van conditionaliteit, zoals bijvoorbeeld de criteria van Kopenhagen. Het derde deel van het theoretisch gedeelte van deze scriptie gaat in op civil society. Hierin wordt zowel de betekenis van het begrip civil society als de relatie met democratisering besproken. Om een duidelijk beeld te krijgen waarin de ontwikkelingen plaats vinden, komt in hoofdstuk 2 de historische achtergrond van Albanië aan bod. Hoofdstuk 3 van deze scriptie gaat in op de uitbreidingsstrategie van de EU en de
instrumenten die daarvoor beschikbaar zijn (IPA). Het laatste hoofdstuk van deze scriptie is gewijd aan een case-study: de analyse van drie NGO's (civil society organisaties) in Albanië. Dit deel begint met een algemeen indruk over de ontwikkeling van civil society in Albanië, de ontwikkeling van de relatie tussen civil society en de EU in het licht van de
uitbreidingsstrategie. En komen vervolgens de belangrijkste obstakels en successen op zowel EU-niveau als lokaal niveau aan bod. Het hoofdstuk wordt afgesloten met de belangrijkste inzichten. In de conclusie worden alle hoofdstukken bij elkaar genomen om zo een antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag: Hoe speelt de civil society sector in Albanië in op het
democratisering- en Europeaniseringproces in Albanië? Het zal blijken dat de Albanese civil
society sector pro-Europees is, maar dat de sector niet altijd op gelijke voet staat met de Europese manier van ontwikkeling. Ook wordt er geconstateerd dat het voor civil society organisaties erg moeilijk is veranderingen door te voeren in een samenleving waarin de overheid sceptisch tegenover de NGO sector staat. Vanuit deze informatie kan er een algemeen beeld geschetst worden over de manier waarop de civil society sector inspeelt op huidige ontwikkelingen binnen het uitbreidingsbeleid van de EU.
1. Theoretisch kader
Alvorens over te gaan tot het behandelen van de onderzoeksvraag zal in dit hoofdstuk een overzicht worden gegeven van de academische literatuur over het gebruik van
Europeanisering binnen het uitbreidingsbeleid van de EU. Belangrijk is om eerst vast te stellen wat er wordt verstaan onder Europeanisering.
1.1 Europeanisering
Het onderzoek naar Europeanisering en binnenlandse verandering is volop in beweging. Omdat de grenzen van de EU continu verplaatsen heeft dit ook binnenlandse gevolgen voor de EU. In het geval van de Centraal- en Oost-Europese landen (COEL), probeert de EU de landen van de Westelijke Balkan te transformeren om vrede, stabiliteit en welvaart in de regio te stimuleren. 10 Vanwege het instabiele karakter van de Westelijke Balkan, is de regio een
goede testcase voor de studie van Europeanisering, waar de nadruk wordt gelegd op lidmaatschap- conditionaliteit. 11
In de nasleep van de val van het communisme waren verschillende internationale organisaties sterk betrokken bij de politieke en economische veranderingen in de COEL. De impact van deze internationale organisaties is ook nu nog het meest expliciet in het geval van de EU. De EU heeft een ongekende invloed op de herstructurering van binnenlandse
instituties en het overheidsbeleid, vanwege het verlangen van de kandidaat-lidstaten om toe te treden. Een van de eisen van het EU-lidmaatschap is dat de (kandidaat)lidstaten meer dan 80 procent van economische regels dienen over te nemen. Daar komt bij dat een kandidaat-land in de mogelijkheid moet zijn om het gehele acquis communautaire12 te implementeren.13 V
Veel van de literatuur, in het kader van de uitbreidingspolitiek en Europese integratie, gaat over de invloed van de EU in de kandidaat-lidstaten. Er wordt echter maar weinig aandacht besteed aan de effecten van de EU op de civil society sector ondanks het feit dat de
10 T.A. Borzel, When Europeanization hits limited statehood, KFG Working Paper Series, (2011) , p. 5. 11 Ibidem, p. 5.
12 Het "acquis communautaire" betreft de gemeenschappelijke onderbouw van rechten en plichten die alle lidstaten uit hoofde van de Europese Unie bindt. Kandidaat-lidstaten moeten het acquis communautaire aanvaarden vooraleer zij toetreden tot de Unie. Afwijkingen op het acquis zijn uitzonderlijk en hebben een beperkte draagwijdte. Om te kunnen toetreden, zijn de kandidaat-lidstaten verplicht het acquis om te zetten in hun nationale wetgeving en vanaf de daadwerkelijke toetreding toe te passen.
13 F. Schimmelfennig & U. Sedelmeier, The Europeanization of Central- and Eastern Europe, Cornwell University Press 2005, p. 3.
EU civil society als een component van de new mode of governance heeft gekozen.14 De EU
wil de derde sector versterken en civil society speelt daarnaast ook een grote rol in de strategie van de EU om democratie te promoten. Het belang van civil society wordt daarbij vooral begrepen als bijwerking. In deze scriptie wordt de toegevoegde waarde van de EU, alsmede invloed van civil society op de Europeaniseringsprocessen in Albanië geanalyseerd. Zowel een definitie als een verdere uitwerking van condionaliteit, democratisering en de rol die civil society in het Europeaniseringproces zijn noodzakelijk, maar hebben ook hun beperkingen. Dit wordt in de volgende paragraaf toegelicht.
De invloed van het beleid van de EU op de kandidaat-lidstaten wordt aangeduid als Europeanisering. In het kader van de kandidaat-lidstaten in de Westelijke Balkan wordt Europeanisering opgevat als een conceptueel kader waarin integratie en transitie worden verbonden. 15 Europeanisering wordt hierbij uitgelegd als een proces van systematische
transformatie en structurele accommodatie op basis van een set van speciale vereisten die toegang geven tot een volledig EU-lidmaatschap. Europeanisering bestaat in deze context uit een reeks van acties die hebben geleid tot stelselmatige convergentie door de processen van democratisering, stabilisatie en institutionele integratie. 16 De ervaring in Centraal- en
Oost-Europese heeft laten zien dat Europeanisering in de voorbereidende fase van de
voorbereiding van toetreding een extern proces van verandering is. Dit proces wordt bepaald door de EU. Het externe karakter verwijst hierbij grotendeels naar de wisselwerking tussen internationale, regionale of lokale actoren. Hoe de EU probeert de kandidaat-lidstaten de EU-normen over te laten nemen wordt in de onderstaande paragaaf besproken. Eerst zal er bepaald worden wat er onder Europeanisering verstaan wordt.
1.1.1 Wat wordt er onder Europeanisering verstaan?
Het onderzoek naar Europeanisering van de kandidaat-lidstaten en nieuwe lidstaten is sinds 2000 sterk gegroeid. Dit heeft te maken met het feit dat onderzoek naar Europeanisering zich vooral heeft ontwikkeld door de groeiende uitbreidingsagenda van de EU in de context van de Oostelijke uitbreiding.17 Onderzoekers van Europeanisering zijn onder meer geïnteresseerd in
de vraag welke gevolgen het voortgaande integratieproces heeft op het niveau van de
14 R. Ladrech, National Political Parties and European Governance: The Consequences of 'Missing in Action,
West European Politics, nr. 30 (5) (2007), pp. 945-960.
15 A. Agh, The Politics of Central Europe, Londen: Sage Publications, 1998, p. 34.
16 L. Dementropoulou, Europe and the Balkans: Membership Aspiration, EU Involvement and Europeanization Capacity in South Eastern Europe, Southeast European Politics, nr. 3, (2-3) (2002), p. 88.
17U. Sedelmeier, Europeanisation in new member states and candidate states, Living reviews in European
lidstaten. De invloed van het beleid van de EU op kandidaat-lidstaten wordt daarom aangeduid als Europeanisering. Europeanisering refereert aan een proces waarbij Europese regels, mechanismen en collectieve afspraken worden samengevoegd in bestaande
binnenlandse structuren. Dit betekent dat Europeanisering gekenmerkt wordt door de interactie tussen de verschillende niveaus die de Europese meerlagige structuur vormen. 18
Maar wanneer de Europese instellingen steeds meer bevoegdheden naar zich toetrekken en steeds meer beleid vanuit de EU gestuurd wordt, wat gebeurt er dan in de kandidaat-landen zelf? Hoe passen binnenlandse actoren zich aan en hoe veranderen ideologieën en
beleidsopvattingen? En hoe ver reikt de Europese invloed op nationaal niveau? In deze denktrant wordt de EU gezien als een oorzakelijke factor, als iets wat veranderingen teweegbrengt, en niet als iets wat ergens een gevolg van is, zoals bijvoorbeeld integratietheorieën.
De studie naar Europeanisering verwierf haar eerste grote impuls met de ontwikkeling van de Europese Gemeenschap. Vanaf het midden van de jaren 1980 werden er drastische beleidswijzigingen doorgevoerd in de lidstaten van de EU. Vanaf dat moment eiste de EU dat de lidstaten een breed scala aan regelgeving met betrekking tot institutionele aanpassingen overnamen. Met de ineenstorting van het communisme en het ontstaan van de
postcommunistische kloof tussen Oost- en West-Europa. lanceerde de EU in 1989 het Phare- programma om de transformatie in de postcommunistische landen te ondersteunen. 19
Europeanisering werd vanaf dat moment in verband gebracht met de uitbreidingspolitiek van de EU. De eerste vorm van Europeanisering was nauw verbonden met de overgang van het communisme naar een democratie en een markteconomie. In eerdere analyses werd de term Europeanisering, in het kader van de uitbreidingspolitiek en Europese integratie in de kandidaat-landen, nog niet als onderzoeksgebied gebruikt.20 Sinds de tweede helft van de
jaren negentig veranderde dat en stond Europeanisering zeer sterk in de academische belangstelling. De kern van het Europeaniseringdebat was of de EU ook daadwerkelijk invloed had op de lokale en nationale overheden.21
18 B. Coppieters, M. Emerson, M. Huysseune, T. Kovziridze, N.Tocci, G. Noutcheva en M. Vahl , Europeanisering
en conflictoplossing, Acadamia Press Gent, 2004, p.42.
19 Dit programma heeft als doel de landen van Midden- en Oost-Europa die lid willen worden van de Europese Unie te helpen bij het nakomen van verplichtingen die bij het lidmaatschap horen. Die kunnen economisch of politiek van aard zijn. Het Phare-programma is een belangrijke factor in een succesvolle toetreding.
20 U. Sedelmeier, Europeanisation in old and new member states, Living Reviews in European Governance, nr.6 (1) (2011), p.5.
21 K. Nomden & A. Schout, De Europese Unie en de nationale overheid: De Europeanisering van Nederland,
In de studie naar Europeanisering kunnen er grofweg twee benaderingen
onderscheiden: een topdown en een bottum-up benadering. De topdown benadering van Europeanisering is typisch voor het werk uit de jaren tachtig en negentig, ook al wordt deze benadering ook nu nog gebruikt in lopende onderzoeksprojecten. Het onderstaande schema laat zien op welke manier de topdown benadering van Europeanisering werkt.
'pressure' from Europe on member
states
Intervening variables Reactions and change at domestic
level
.
Bron: C. Radaelli: A problem of solution European Integration online Papers
Bij de topdown benadering van het concept van Europeanisering draait het om de 'top'. In dit geval is dat de EU zelf, of meer specifiek de invloed of aantrekkingskracht die de EU
uitoefent op haar huidige en toekomstige lidstaten. Vanuit deze topdown benadering wordt Europeanisering onderzocht als een verklarende factor in de dynamiek van Europeanisering. 22
Een analyse vanuit deze topdown benadering draait rond het idee van het opsporen van de uitvoering van het Europese beleid. Met deze topdown benadering probeert men te begrijpen hoe de lidstaten hun Europese activiteiten organiseren op basis van druk van 'bovenaf'.23
Een van de eerste aanzetten tot definiëring van Europeanisering werd in 1994 geleverd door Ladrech. Hij ziet Europeanisering als een proces dat het nationale beleid geleidelijk aan wijzigt. Ladrech behoort daarmee tot de groep die Europeanisering benadert vanuit een topdown perspectief. Volgens Ladrech dienen de kandidaat-lidstaten zich aan te passen aan de Europese standaarden om in aanmerking te komen voor een EU-lidmaatschap:
An incremental process reorienting the direction and shape of politics to the degree that EC political and economic dynamics become part of the
organizational logic of national politics and policy-making. 24
22 R. Ladrech, Europeanization and the variable influence of the EU:national parties and party systems in Western and Eastern Europe, Journal of Southern Europe and the Balkans Online, nr.2 (6) (2008), p. 139
23 C.M. Radaelli, Europeanisation a problem or solution, European Integration online Papers, nr. 16 (8) 2004, p. 14.
24 R. Wong & C. Hill, National and European Foreign Policies: Towards Europeanization, Taylor and Francis 2011, p. 137.
Volgens Ladrech is Europeanisering een proces dat de politiek in die mate verandert en heroriënteert, zodat de organisatorische structuur van nationale systemen en beleidsstructuren worden afgestemd op het EU-beleid. Dit wordt ook wel harmonisatie van het beleid
genoemd.25 Een veel voorkomende definitie van Europeanisering die hier nauw bij aansluit is
die van Risse, Cowles en Caporaso. Zij definiëren Europeanisering als:
The emergence and development at European level of distinct structures of governance, that is of political, legal and social institutions associated with political problem solving that formalizes interactions among actors, and of policy network specializing in the creation of authoritative European rules. 26 Binnen het onderzoek van Ladrech, Cowles, Caporaso en Risse wordt Europeanisering gezien als een mechanisme dat invloed heeft op de nationale instituties, de politieke processen en de structuren van de lidstaten. De Europese besluitvormingsprocessen hebben invloed op de wijze waarop actoren handelen.
De topdown benadering werd in later onderzoek naar Europeaniseirng echter meer en meer bekritiseerd. Deze onderzoeken laten zien dat de definities van Ladrech, Cowles, Caporaso en Risse tekort schieten daar waar het gaat om de manier waarop de verandering van de politieke structuren plaatsvindt. En de wijze waarop deze het handelen van actoren beïnvloedt. Volgens Schimmelfennig en Sedelmeier gebruiken Risse, Cowles en Caporaso de term Europeanisering als synoniem voor Europese integratie.27 Dit is problematisch, omdat
Europese integratie en de Europese uitbreidingspolitiek te maken hebben met de vraag waarom de EU besluit uit te breiden en waarom kandidaat-lidstaten zouden toetreden. Met Europese integratie en uitbreiding wordt duidelijk gemaakt waarom het uitbreidingsproces plaatsvindt. Dit wordt ook wel het ontologisch stadium van het proces genoemd.
Europeanisering daarentegen is een postontologisch proces dat juist betrekking heeft op de effecten van het uitbreidingsproces. Volgens Grabbe is Europeanisering daarom ook geen 25 R. Ladrech, Understanding Causality and Change in Party Politics, in Research Design in European Studies:
Establishing Causality in Europeanization, (Eds) T. Exadaktylos & C. Radaelli, Palgrave Studies in European Union
Politics, Palgrave Macmillan: Basingstoke New York 2010, p. 182.
26 T.A. Borzel & T. Risse, Conceptualizing the Domestic Impact of Europe, Prepared for Keith
Featherstone/Claudio Radaelli (eds.), The Politics of Europeanisation, http://www.gs.uni.wroc.pl/files/BOERZEL %20%20RISSE%20Conceptualizing%20the%20domestic%20impact%20of%20Europe.pdf, p. 10, geraadpleegd op 19 juni 2014.
27 F. Schimmelfennig & U. Sedelmeier, The Europeanization of Central- and Eastern Europe, Cornell University 2005, p. 1.
synoniem of equivalent van Europese- integratie of uitbreiding, maar wordt Europeanisering als onderdeel van Europese integratie gekenmerkt.28
De bottom-up benadering heeft dan ook een compleet andere onderzoeksopzet. De topdown benadering start vanuit de top (het Europees beleid) en bekijkt welke gevolgen het Europees beleid heeft voor de binnenlandse actoren, het beleid en de politiek. De bottom-up benadering begint en eindigt op het niveau van binnenlandse actoren. De aanhangers van de bottom-up benadering bekijken het proces van Europeanisering niet alleen vanuit de 'top' (de EU), maar beschrijven Europeanisering als een interactief proces. Volgens deze groep is Europeanisering veel meer dan een smalle, lineaire, topdown notie van EU-invloed op de binnenlandse structuren van de huidige- en kandidaat-lidstaten. 29 Voor aanhangers van de
bottom-up methode is Europeanisering een proces van institutionele opbouw op Europees niveau. Zij gaan na hoe deze Europeaniseringprocessen van invloed zijn op de
(kandidaat)lidstaten. Hierbij zijn ze zowel geïnteresseerd in de processen als het resultaat van de verandering in het traject van Europese integratie.30 Het uitgangspunt is een systeem van
interactie op nationaal niveau.31 Radaelli laat zien dat het proces van Europeanisering zowel
een bottom-up als topdown proces is. Hij laat zien dat:
Europeanisation is a process of construction, diffusion, and institutionalisation of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles, 'ways of doing things' and shared beliefs and norms which are first defined and
consolidated in the making of EU-decision and then incorporated in the logic of domestic discourses, identities, political structures and public policies. 32
Volgens Radaelli bestaat Europeanisering uit processen van ontwikkeling, verspreiding en van institutionalisering van formele en informele regels, procedures, beleidsparadigma's, methodiek en gedeelde inzichten of normen. Deze worden eerst ontwikkeld en vastgelegd op Europees beleidsniveau en worden vervolgens opgenomen door de verschillende (nationale en
28 H. Grabbe, Europeanisation goes East: Power and Uncertainty in the EU accession process, Centre for
European Reform London, and Wolfson College, Oxford 2002, pp. 7-8.
29 C.M. Radaelli, Europeanisation: solution or problem? European integration online papers, nr 16 (8) (2008), pp. 3-4.
30 Ibidem, pp. 3-4 31 Ibid.
subnationale) beleidsniveaus van de lidstaten. De definitie van Radaelli benadrukt het belang van verandering in de logica van politiek gedrag. 33 Ook laat Radaelli zien dat
Europeanisering niet alleen gaat over de invloed van de EU. Er wordt gekeken naar een 'two-way relation' van Europeanisering, dus zowel naar de invloed van Europa op een natiestaat, maar ook omgekeerd.
Verder benadrukt Radaelli de rol van het institutionalisme. Het institutionalisme gaat er vanuit dat er vormen van institutionele veranderingen kunnen opspelen bij
Europeanisering. Europeanisering leidt namelijk tot verschillende uitkomsten die resulteren in nieuw onderzoek naar de ontvangst van het uitbreidingsbeleid in de kandidaat-lidstaten. Maar waarom werkt dit in het ene land beter dan in het andere land? Er zijn hier twee verklaringen voor. Er kan sprake zijn van verandering die haar basis vindt in de 'logic of consequentialism' (topdown), waar actoren rationeel, doel-georiënteerd en nuttig zijn. De verandering wordt dan gezien als een redistributie van middelen, met als primaire doel het verbeteren van de situatie van de individuele actor. Hiervoor hanteert men het external incentives model. Dit model laat zien dat kandidaat-lidstaten EU-regelgeving overnemen, omdat de voordelen de nadelen overstijgen.34 Het is in het belang van de kandidaat-lidstaat om de EU-conditionaliteit na te
leven. Dit model is het best in staat om de impact van de EU op kandidaat-lidstaten te verklaren.35 De centrale focus ligt met andere woorden op het gebruik van conditionaliteit
door de EU om kandidaat-lidstaten te beïnvloeden. De logica hierachter is de strategie van reinforcement by reward. De kandidaat-lidstaten moeten voldoen aan de EU-regels, die zijn opgesteld in de vorm van conditionaliteit, om de beloning van lidmaatschap te ontvangen.36
Daarnaast kan er sprake zijn van de verandering die zijn oorsprong vindt in de 'logic of
appropriateness' (bottom-up). De actoren worden dan gestuurd door een structuur van regels
die algemeen geaccepteerd zijn. Verandering wordt gezien als een proces van socialisering. In dit proces wordt geleerd om de sociale maatschappelijke situatie te optimaliseren. Het model dat bij deze benadering past wordt door Schimmelfennig en Sedelmeier het social learning model genoemd. Volgens de aanhangers van dit model worden actoren gemotiveerd om EU-regels over te nemen, door bijvoorbeeld het internaliseren van identiteiten, normen en waarden. In tegenstelling tot de logic of consequences,waar actoren handelen in functie van
33R. Ladrech, Europeanization and Political Parties: Towards a Framework for Analysis, Party Politics, nr. 4(8) 2002, pp. 389-403
34 F. Schimmelfennig, U. Sedelmeier, Governance by EU-conditionality: EU rule-transfer to the candidate countries of Central- and Eastern Europe, Journal of public policy, nr. 11(4) 2004, pp. 672-673.
35 J. Orbie, Theorie van de Europese integratie, Acco 2009, p. 152
36 F. Schimmelfennig, U. Sedelmeier, Governance by EU-conditionality: EU rule-transfer to the candidate countries of Central- and Eastern Europe, Journal of public policy, nr. 11 (4) 2004, pp. 672-673.
het eigenbelang, kiezen de betrokkenen van de logic of appropriateness altijd voor de meest gepaste en legitieme actie.37 Tot slot is er ook nog het lesson drawing model. Volgens dit
model nemen de kandidaat-lidstaten de EU-regelgeving niet over uit eigenbelang of uit eigen overtuiging, maar omdat de EU-regels nu eenmaal beter zijn om de binnenlandse problemen effectief te bestrijden.38
Bij zowel de 'topdown' als de 'bottom-up' benadering, speelt een misfit tussen het Europese beleid en het nationale beleid, een cruciale factor voor de verandering en de verwachting van de mate van verandering. Daarnaast is Europeanisering niet alleen een proces dat wordt geïnitieerd vanuit de EU, maar ook Europese burgers, bedrijven en
instellingen kunnen bijdragen aan dit proces, door bijvoorbeeld zelf Europese initiatieven te starten. Radaelli benadrukt ook het gevaar van 'degreeism'. Als er altijd op zoek wordt gegaan naar de mate van Europeanisering, is het moeilijker om op te merken dat andere processen mogelijk ook ten grondslag kunnen liggen aan de effecten van Europeaniseringsprocessen.39
In de resumé in de volgende paragraaf zal er worden toegelicht welke aanpak en theorievorming van Europeanisering in deze scriptie wordt gehanteerd.
1.1.2 Resumé
De benadering van Radaelli is een handige manier om de Europeaniseringseffecten van de vele andere processen in de postcommunistische politieke context te onderscheiden. Ten eerste benadrukt deze definitie het belang van de logica van politiek gedrag. 40 Ten tweede,
kan er uitgaande van deze theorie, op zoek worden gegaan naar hoe de uitkomsten van de EU-beleidsprocessen zijn verspreid en geïnstitutionaliseerd in de COEL en in de Westerse Balkan. De topdown benadering van Europeanisering is voornamelijk bezig met de 'harde
overdracht' . Dit betekent de manier waarop de EU de regels, procedures en ander beleid heeft overgedragen aan de landen van de Westelijke Balkan. Echter, het belang van de soft transfer van stijlen, gedeelde normen en overtuigingen zijn des te belangrijker in deze regio. Het gebruik van de term van Europeanisering in de Westelijke Balkan is in het bijzonder belangrijk, omdat juist in deze regio de invloed van de EU niet overschat moet worden.
In deze scriptie zal de theorie van Radaelli gebruikt worden. De definitie van
37 Ibidem. 38 Ibid.
39 C.M. Radaelli in H. Grabbe, The EU's Transformative Power: Europeanization Through Conditionality
in Central and Eastern Europe, Londen: Palgrave Macmillan 2006, p. 48.
40 H. Grabbe, How does Europeanization Affect CEE Governance? Conditionality, Diffusion and Diversity,
Europeanisering van Radaelli is veelomvattend en refereert naar elementen uit zowel de topdown als bottom-up benadering. De definitie van Radaelli is een proces van opbouw, diffusie en institutionalisering van formele en informele regels, beleid,werkwijzen en gedeelde waarden en normen. Deze aspecten zijn in eerst instantie vastgelegd en
geconsolideerd in het beleid van de EU. Vervolgens worden ze opgenomen in het binnenlands beleid, in de binnenlandse politieke structuur en in de identiteit van de lidstaten of kandidaat-lidstaten. 41 Het is duidelijk dat de te hanteren definitie van Europeaniseringsprocessen zowel
downloading als uploading omvat. 42 Radaelli's definitie heeft een grotere reikwijdte dan die
van Ladrech, omdat de definitie van Radaelli meer ruimte laat voor concrete en minder tastbare aspecten. Maar ook voor uiteenlopende variabelen, zoals structuur, beleid en gedachtevorming. De eenzijdige topdown benadering komt tekort, omdat deze benadering ervan uit gaat dat het Europeaniseringsproces zich van Europees naar binnenlands niveau beweegt. Deze processen kunnen in werkelijkheid ook andersom plaatsvinden: behalve supranationale actoren, kunnen ook (sub) nationale actoren bijdragen aan de Europese samenwerkingsvormen die binnenlandse gevolgen hebben.43
De betekenis van Europeanisering van Radaelli verschilt ook met de concurrerende opvatting van Risse, Cowles en Caporaso die Europeanisering zien als de opkomst en ontwikkeling van de verschillende structuren van het bestuur op Europees niveau.44
Europeanisering leidt tot specifieke vragen zoals de rol van nationale instituties in het
aanpassingsproces.45 Europeanisering helpt dus niet alleen Europese integratie te verklaren of
te voorspelen, maar helpt ook om dit proces te beschrijven en zo beter te begrijpen.
Heather Grabbe bouwt voort op het werk van Radaelli door verschillende processen van Europeanisering in de COEL te identificeren. Bovenstaande studies van Europeanisering hebben uitsluitend de landen behandeld die al toegetreden zijn tot de EU. Grabbe kijkt vooral naar de verschillen in de uitkomsten van Europeaniseringprocessen. Veel van de
verschijnselen die in de literatuur van Europeanisering wordt beschreven zien we terug in de opkomst van de COEL. De EU heeft daarbij veel invloed op de kandidaat-lidstaten met
41 C. Radaelli, Whiter Europeanization? Concept Stretching and Substantive Change, European Intergration
Online Papers, nr. 8 (4) 2000, p. 6.
42 Rooyen E, De Europeanisering van belangengroepen en politieke partijen in Nederland, Pallas Publications, pp. 27-32.
43 H. Grabbe, How does Europeanization Affect CEE Governance? Conditionality, Diffusion and Diversity, Journal of European Public Policy, nr. 6 (8) (2001), pp. 1023-1024.
44 Z. Mansfeldova, Z., V. Sparschuh, A. Wenninger (eds.) Patterns of Europeanisaton in Central- and Eastern
Europe, Hamburg: Kramer 2005, pp. 286
45 C. Radaelli, Whiter Europeanization? Concept Stretching and Substantive Change, European Intergration
betrekking tot de toegevoegde afmetingen van conditionaliteit. Volgens Grabbe benadrukt de definitie van Radaelli het belang van verandering in politiek gedrag, waardoor er onderscheid gemaakt kan worden tussen de effecten van Europeanisering en vele andere processen van de verandering in de postcommunistische politieke context. De definitie van Radaelli sluit hier in dit onderzoek het meest op aan. Deze definitie kan de invloed van Europeanisering in Albanië verklaren, omdat de verschillende actoren (civil society) in deze aanpassing kunnen worden opgenomen. Voor dit onderzoek is het belangrijk dat er gekeken wordt naar de bottom-up benadering, omdat de civil society organisaties sterk worden beïnvloed door processen op lokaal niveau.46
Schimmelfennig en Sedelmeier laten vervolgens zien op welke manier
Europeanisering plaats kan vinden. Het external incentive model hangt vooral samen met de werkwijze en strategie van de EU.47 De EU ziet het liefst dat een(kandidaat) lidstaat zich
aanpast aan de regels van de EU. De tegenhanger van dit model; het social learning model, laat zien dat veranderingen vooral te maken hebben met de binnenlandse context van een (kandidaat)lidstaat. Het proces wordt dan niet alleen bovenaf gestuurd worden, maar er wordt ook rekening gehouden met de processen op lokaal niveau. En juist op dit lokale niveau spelen civil society organisaties een belangrijke rol. In deze scriptie zal er dan ook gebruik gemaakt worden van deze theorieën binnen het kader van Europeanisering in Albanië.
In de volgende paragraaf zullen we het begrip conditionaliteit toelichten. Het mechanisme van Europeanisering in de kandidaat-lidstaten is overwegend conditionaliteit.48
Conditionaliteit is een belangrijk instrument om de Westelijke Balkan om te vormen naar EU-standaard. Daarnaast wordt er een korte introductie gegeven van het begrip democratisering.
1.2 Conditionaliteit
Conditionaliteit heeft altijd deel uitgemaakt van het EG/EU-beleid. 49 Het begrip
conditionaliteit kwam op in de jaren tachtig en negentig en werd voor het eerst gebruikt sinds 2000. Het begrip kreeg toen meer betekenis, vanwege de moeilijke en veeleisende politieke
46 H. Grabbe, How does Europeanization Affect CEE Governance? Conditionality, Diffusion and Diversity, Journal of European Public Policy, nr. 6 (8) (2001), pp. 1023-1024.
47 U. Sedelmeier, Europeanisation in new member and candidate states, Living Reviews in European
Governance, nr. 6 (1) 2011, p. 7.
48 F. Schimmelfennig & U. Sedelmeier, Europeanization beyond member states, Living Reviews in European
governance, nr. 1 (7) (2012), p. 9.
49 O. Anastasakis & D. Bechev, EU Conditionality in South East Europe: Bringing Commitment to the Process,
transformatie in de Westelijke Balkan.50 Omdat de postcommunistische landen in Centraal- en
Oost-Europa en in de Westelijke Balkan volop in het proces van de overgang van het communisme naar een democratie en markteconomie zaten, werden zij doelwit van het conditionaliteitsbeleid van de EU. Vanaf het begin was het duidelijk dat zowel de politieke- en economische integratie, alsmede het toekomstig lidmaatschap van de EU afhankelijk was van een strikte naleving van voorwaarden die door de Europese Commissie aan de kandidaat-lidstaten werden gesteld.
Conditionaliteit en toetreding zijn voor de kandidaat-lidstaten twee kanten van dezelfde medaille. Het voldoen aan de EU-doelstellingen brengt de kandidaat-lidstaten dichter bij de betrekkingen tussen de EU en de uitbreiding in de richting van de Westelijke Balkan. Bij de besluiten van de Raad van Kopenhagen in 1993 werd besloten dat de Centraal- Oost-Europese landen mochten toetreden en werden er criteria opgesteld waaraan de kandidaat-landen moesten voldaan vóór de toetreding. Sinds 1993 ligt de EU-conditionaliteit daarom ook stevig verankerd in het kader van de uitbreidingspolitiek van de EU. De Kopenhagen criteria zijn algemeen aanvaard als het belangrijkste referentiepunt voor de beoordeling van het succes van de transitie in Centraal- en Oost-Europa. Ook kan de EU door middel van de criteria de vooruitgang van de individuele kandidaten beoordelen en werken ze als krachtig mechanismeom de resultaten in de afzonderlijke kandidaat-lidstaten te beïnvloeden. 51
Het Europese uitbreidingsbeleid en het gebruik van conditionaliteit wordt sinds de uitbreiding van 2004 dan ook gezien als het meest succesvolle element van het Europese buitenlands beleid.52 De lidmaatschap conditionaliteit heeft zich ontpopt als een van de
primaire instrumenten van de EU waarmee zij probeert regionale vrede en veiligheid in de multi-etnische toetreding te bevorderen. Hoewel de EU enorme potentie heeft om invloed uit te oefenen op de kandidaat-lidstaten, moet er voorzichtig worden omgegaan met de mate van invloed van de EU op het algemene bestuur van de kandidaat-lidstaten. In deze scriptie is het belangrijk om verder inzicht te verwerven in het mechanisme van conditionaliteit. De
instrumenten van conditionaliteit die de EU gebruikt om de kandidaat-lidstaten te beïnvloeden worden onderzocht om te bepalen welke invloed het EU-uitbreidingsbeleid heeft in Albanië.
50 O Anastasakis, The EU’s political conditionality in the Western Balkans: towards a more pragmatic approach,
Southeast European and Black Sea Studies, nr. 4 (8) 2008 p. 365.
51 O. Anastasakis & D. Bechev, EU Conditionality in South East Europe: Bringing Commitment to the Process,
South East European Studies Programme (2003), pp. 4-5.
52 F. Schimmelfenning, EU political accession conditionality after the 2004 enlargement consistency and effectiveness, Journal of European Public Policy, nr. 15 (6) (2008), p. 918.
Voordat er gefocust wordt op conditionaliteit als instrument van de EU, zal er eerst kort in worden gegaan op de betekenis van conditionaliteit in het kader van uitbreiding van de EU.
Uitbreiding
Conditionaliteit wordt in het algemeen gezien als een primaire vorm van het 'bevorderen van de democratie' en 'Europeanisering' in de Westelijke Balkan. 53 Het begrip van conditionaliteit
kan het beste worden omgeschreven als een term die condities en voorwaarden stelt, om landen naar bepaalde normen, voorwaarden en regels van de EU te vormen. Conditionaliteit is een begrip dat in sterke mate samenhangt met de uitbreidingspolitiek van de EU. Om tot de EU te kunnen toetreden, moeten de kandidaat-landen aan een aantal voorwaarden voldoen. Deze criteria worden de zogeheten Kopenhagen criteria genoemd, die in de volgende paragraaf worden toegelicht. Conditionaliteit is een krachtig instrument van de EU en zorgt voor een zekere machtspositie ten opzichte van de kandidaat-landen die willen toetreden tot de EU.54
Karen Smith beschrijft de voorwaarden voor het lidmaatschap als een manier van de EU om de fundamentele waarden en belangen van de gemeenschap te beschermen tegen radicale veranderingen, die de mogelijke uitbreiding en het lidmaatschap met zich mee brengen. Ze benadrukt de voordelen van de bescherming van mensenrechten en de
bevordering van democratische beginselen van EU-conditionaliteit. Wanneer conditionaliteit gedefinieerd wordt in het kader van de uitbreiding van de EU, dan kan het begrip het best begrepen worden "als een uitwisseling tussen de EU en een kandidaat-lidstaat waarbij de EU de kandidaat een realistisch vooruitzicht op EU-lidmaatschap biedt, indien de kandidaat een breed scala door de EU aangedreven regels en binnenlandse hervormingen overneemt". 55
Waar nagenoeg alle auteurs het over eens zijn, is dat conditionaliteit een van de meest
invloedrijke instrumenten is van de EU om de binnenlandse context van een kandidaat-land te hervormen.56 Landen dienen vaak hun toetredingsaanvraag in vanwege de aantrekkingskracht
van de EU, maar de hervormingen worden voornamelijk gedreven door het perspectief op
53 G. Sasse, National Minorities and EU Enlargement: External or Domestic Incentives for
Accommodation?', in John McGarry and Michael Keating (eds), European Integration and the
Nationalities Question, London: Routledge, 2006, p. 66.
54 O. Anastasakis & D. Bechev, EU-conditionality in South East Europe: Bringing Commitment to the Process,
South East European Studies Programma, (2003), pp. 4-5.
55 D. Steunenberg, Compliance in the EU enlargement process: The limits of conditionality, European
Integration Online Papers, (11) (2007), pp. 7-8.
56 M. A. Vachudova, Europe Undivided: Democracy, Leverage and Integration after Communism, Oxford University Press, Oxford, 2005, p. 154.
EU-lidmaatschap. De beloning van een EU-lidmaatschap kan alleen bereikt worden door het overnemen en inwilligen van de criteria die door de EU worden gesteld. 57 Toch heeft
EU-conditionaliteit ook veel kritiek gekregen. Zo zouden de gestelde voorwaarden ambigu en inconsistent zijn en zouden er veel meer eisen aan de kandidaat-lidstaten worden gesteld in vergelijking met huidige leden.58
Zoals reeds aangetoond is conditionaliteit een instrument dat wordt toegepast door internationale organisaties in hun relatie met een andere partij. De internationale organisatie zegt de andere partij een beloning toe als de kandidaat zich gedraagt of schikt naar de voorwaarden die eenzijdig door de organisatie of in onderling overleg zijn opgesteld. Het voorwaardelijke element hierin is het feit dat de internationale organisatie deze beloofde beloning niet zal uitreiken als er niet aan de voorwaarden is voldaan.59 Schimmelfennig en
Sedelmeier beschrijven EU-conditionaliteit als een instrument dat volgt uit de strategie van versterking door beloning. Conditionaliteit is een beleid waar bijvoorbeeld financiële bijstand wordt geboden aan een land als de kandidaat de institutionele veranderingen in het land doorvoert.60
Grabbe beschrijft het gebruik van conditionaliteit op de meeste heldere manier voor de verdere analyse van deze scriptie. Zij beschrijft toetredingsconditionaliteit ook als een
machtig instrument voor Europeanisering. Toetredingsconditionaliteit stelt de EU in de mogelijkheid om haar eigen principes, normen en regels naar de kandidaat-lidstaten te transporteren. De toetredingsconditionaliteit zorgt ervoor dat er een connectie ontstaat tussen de verbetering van de relatie van de EU met de kandidaat-lidstaten. Dit is effectief vanwege de politieke- en economische voorwaarden die door deze kandidaat-landen moeten worden vervuld.61 Naast de rol van EU als gatekeeper zijn er nog vele andere maatregelen die direct
of indirect te maken hebben met de institutionele hervorming in de kandidaat-lidstaten. Grabbe categoriseert vijf mechanismen die gebruikt worden door de EU om veranderingen te realiseren binnen het toetredingsproces. Ten eerste gebruikt de EU het instrument van
gatekeeping. Volgens Grabbe is gatekeeping het machtigste middel van conditionaliteit. Door
57 F. Schimmelfennig & U. Sedelmeier, The Europeanization of Central and Eastern Europe, Cornell University Press, 2005, p. 5.
58 F. Schimmelfennig, 'EU Political Conditionality After the 2004 Enlargement: Consistency and Effectiveness',Journal of European Public Policy, nr.15 (6) (2008), pp. 918-37.
59 F. Schimmelfennig & U. Sedelmeier, Governance by conditionality: EUrule transfer to the candidate countries of Central and Eastern Europe, Journal of European Public Policy, nr. 11(4) 2004, p. 671.
60 Ibidem.
61 H. Grabbe & K. Barysch, Who's Ready for EU Enlargement? London: Centre for European Reform, (2002), p. 93.
middel van gatekeeping kan een kandidaat-lidstaat al dan niet over gaan naar de volgende fase in het toetredingsproces, mits het voldoet aan de gestelde voorwaarden. Ten tweede kan de EU het middel van benchmarking en monitoring inzetten. Hiermee worden de betrokken landen ingedeeld in de mate waarin de kandidaat-landen vooruitgang boeken. Financiële en technische hulp zijn ook van belang. Tot slot is de mate waarin een kandidaat-lidstaat haar regels in toenemende mate harmoniseert met die van de EU van betekenis. 62
De beperkingen die het begrip van conditionaliteit met zich mee brengt wordt door Grabbe ook bestudeerd. Volgens Grabbe worden de gestelde voorwaarden te breed en open voor interpretatie, vanwege de vage definitie van EU-conditionaliteit van de EU. Dit maakt EU-conditionaliteit minder effectief voor de realisatie van de hervormingen in de kandidaat-lidstaten. Hoewel er een sterke relatie bestaat tussen EU-conditionaliteit en de bereidheid van kandidaat-lidstaten om te voldoen aan de toetredingscriteria, spelen politieke belangen van de huidige lidstaten een cruciale rol bij de effectiviteit van EU-conditionaliteit. 63 Daarom
beweert Grabbe dat EU-conditionaliteit niet zo effectief is voor het veranderen van de binnenlandse structuren van de kandidaat-lidstaten. Voor de verdere uitwerking van het concept zal er gebruik gemaakt worden van de instrumenten van conditionaliteit, waaronder de Kopenhagen criteria, die in de volgende paragraaf worden toegelicht.
1.2.1. Instrumenten van conditionaliteit
De Westelijke Balkan64 is al geruime tijd van strategisch belang voor de EU. In navolging op
het gemeenschappelijke buitenlands- en veiligheidsbeleid en met de lancering van het Stabilisatie- en Associatieproces werd politieke conditonaliteit het belangrijkste instrument van de EU in de Westelijke Balkan. De belangrijkste drijfveer voor de kandidaat-landen was het potentiële lidmaatschap. Voor de potentiële kandidaat-lidstaten was de naleving van bepaalde criteria, geformuleerd in de Europese Raad in Kopenhagen 1993, essentieel voor de route naar EU-lidmaatschap.
In Centraal- en Oost-Europa werden er met succes veranderingen doorgevoerd. Toch is het de vraag of de EU in staat is om dit succesverhaal, waar lidmaatschap afhankelijk is van democratische criteria, in Zuidoost-Europa te herhalen. Recente ontwikkelingen in de
62 H. Grabbe, Profiting from EU Enlargement, London: Centre for European Reform, (2001), p. 33.
63H. Grabbe & K. Barysch, Who's Ready for EU Enlargement? London: Centre for European Reform, (2002), p. 93.
64 De term "Westelijke Balkan"verwijst naar de voormalig Joegoslavische Republiek Kroatië, Bosnië en Herzegovina, Servië, Macedonië, Montenegro, Kosovo en Albanië. Ik zal in deze scriptie gebruik maken van de term "westelijke Balkan" om de landen van voormalig Joegoslavië en Zuid-Oost Europa te beschrijven.
resterende kandidaat-landen; Servië, Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië (reeds
toegetreden) en ook Turkije, doen twijfels rijzen over de gevolgen van het uitbreidingsbeleid van de EU met betrekking tot de democratiseringsprocessen in de landen. Tot nu toe is gebleken dat de ingrijpende democratische hervormingen zeer problematisch waren in deze regio. Zelf prodemocratische regeringen hebben de aanbevelingen van de EU verworpen, omdat zij ernstige economische- en politieke gevolgen riskeerden.
1.2.2 Kopenhagen criteria
De Kopenhagen criteria zijn vastgelegd door de Europese Raad in 1993 in Kopenhagen.65 Na
het einde van de Koude Oorlog besloot de EU om criteria voor het lidmaatschap vast te leggen om de toetreding van Finland, Oostenrijk en Zweden en de Centraal- en Oost-Europese landen vlot te laten verlopen. Een verdere EU-uitbreiding mocht in geen geval de verwezenlijking van de EU in gevaar brengen. De EU was bang dat de Centraal- en Oost-Europese landen omwille van hun communistische verleden de goede werking van de EU-instellingen zouden verstoren. Zij hadden zich nog te weinig hervormd naar het West-Europese model.66
De Westelijke Balkan bevindt zich momenteel in een lastig parket. De huidige eisen van de EU zijn veel strenger om te kunnen toetreden. Terwijl alle Centraal- en Oost-Europese landen een vrij duidelijk uitzicht hadden op lidmaatschap, geldt dit in veel mindere mate voor de huidige kandidaat-lidstaten. Zij krijgen een middellang termijnperspectief op lidmaatschap zonder een duidelijk tijdsschema voor de toetreding. Deze landen worden gedwongen om te voldoen aan de EU-voorwaarden, maar hebben geen duidelijk toetredingsperspectief.
De Kopenhagen criteria bestaan uit drie domeinen; 1) politieke criteria, 2)
economische criteria en 3) het acquis communautaire. Om in aanmerking te komen voor het EU-lidmaatschap moet het land stabiele instellingen hebben die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen. Het economische criterium eist dat het land een functionerende markteconomie heeft die mee kan draaien in de competitieve EU-markt. De Kopenhagen criteria bestaan ten slotte uit het acquis
communautaire67. Het land moet de verplichtingen die het lidmaatschap met zich mee brengt
65 COM(2002) 700.
66
H. Grabbe, How does Europeanization affect CEE governance? Conditionality, diffusion and diversity,Journal of European Public Policy, nr.6 (8) (2001), p. 1021.
67 Het "acquis communautaire" betreft de gemeenschappelijke onderbouw van rechten en plichten die alle lidstaten uit hoofde van de Europese Unie bindt.
aan kunnen. En met name de doelstellingen van de politieke, economische en monetaire Unie kunnen onderschrijven.68 Samengevat houdt dit in dat de kandidaat-lidstaat in staat moet zijn
alle bestaande EU-regelgeving om te zetten in de eigen nationale wetgeving. Uit deze drie onderdelen van de Kopenhagen criteria volgt dat de vereisten die de EU stelt binnen haar conditionaliteit, continu terug gebracht kunnen worden tot een van deze onderdelen. Het begrip van democratisering wordt bijvoorbeeld herleid tot het politieke criterium. Dit hele proces is gebaseerd op een asymmetrische machtsrelatie, aangezien de EU de verhoudingen bepaalt en de kandidaat-lidstaten weinig inspraak aan de vraagzijde.69
1.2.3 Onderscheid tussen politiek conditionaliteit en acquis conditionaliteit
Schimmelfennig en Sedelmeier maken onderscheid tussen politieke- (democratische) conditionaliteit en acquis-conditionaliteit. Democratische conditionaliteit (het eerste Kopenhagencriterium) betreft een set van algemeen aanvaarde politieke- en democratische standaarden, normen en praktijken. Het betreft hier een aantal politieke principes van de EU zoals normen voor mensenrechten en een liberale democratie.70 Politieke conditionaliteit heeft
vooral effect op landen waar sterke nationalistische en autoritaire regeringen aan de macht zijn. De EU stelt veel meer budget beschikbaar voor landen met een autoritair regime, waardoor de politieke kosten veel hoger zijn. Door de jaren heen worden er ook steeds meer democratische criteria toegevoegd .
Voor de landen in de Westelijke Balkan, die nog functioneerden onder een autoritair regime, werd het steeds moeilijker om aan de voorwaarden van politieke conditionaliteit te voldoen. Er was sprake van dubbele standaarden voor de nieuwe en oude lidstaten. De grootste externe drijfveer op het vlak van democratische conditionaliteit was echter gericht op het versterken of aangaan van institutionele banden. Dit kon bijvoorbeeld door het aangaan van een associatie met de EU. Pas na deze fase konden de toetredingsonderhandelingen worden geopend. Voordat deze onderhandelingen van start gingen, moest een kandidaat-land dus al een overgang hebben gemaakt democratische transitie naar consolidatie.71 Deze
68 Auteur onbekend, Glossarium,
http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/accession_criteria_copenhague_nl.htm, geraadpleegd op 5 mei 2014.
69 H. Grabbe & K. Barysch, Who's ready for EU enlargement?, London: Centre for European reform, (2002), p. 93.
70 F. Schimmelfennig. EU political accession conditionality after the 2004 enlargement: consistency and effectiveness, Journal of European Public Policy, nr.6 (15), (2008), p. 924.
71 O Anastasakis, The EU’s political conditionality in the Western Balkans: towards a more pragmatic approach,
democratische conditionaliteit had vooral succes bij landen met een onstabiele democratische situatie.
Acquis-conditionaliteit (het derde Kopenhagen criterium; acquis communautaire),
wordt daarentegen verbonden aan de verplichting van de kandidaat-lidstaten tot harmonisatie van specifieke reguleringen, wetgeving en verdragen van de EU. Een verzameling van wetten, akkoorden, resoluties, verklaringen en rechterlijke beslissingen moeten worden omgezet naar de nationale wetgeving. De kandidaat-lidstaten zijn verplicht tot het overnemen van het
acquis communautaire. De acquis-conditionaliteit beoogt dan ook de harmonisatie van de
kandidaat-lidstaten met de EU. Volgens de literatuur geldt een geloofwaardige belofte tot volwaardig lidmaatschap als belangrijkste drijfveer voor de kandidaat-lidstaten.72 Wanneer de
toetredingsonderhandelingen zijn geopend, wordt het invullen van de acquis-conditionaliteit de grootste prioriteit in het beleid van de COEL. Hier spelen politieke kosten dus een veel minder grote rol dan bij democratische conditionaliteit.
1.2.4 Stabilisatie- en Associatieproces
In 2002 bevestigde de Europese Raad de status van de Westelijke Balkan landen als potentiële kandidaat-lidstaten. 73 Het beleid van de Westelijke Balkan werd vastgelegd in de vorm van
het Stabilisatie- en Associatieproces (SAP) op de Top van Zagreb in november 2000. Dit beleid geldt voor Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, Montenegro, Servië, Kosovo en Macedonië. Het proces heeft tot doel om de vrede en de stabiliteit in de regio te waarborgen door de democratie en de rechtsstaat te versterken en een markteconomie te ontwikkelen. Er wordt hierbij groot belang gehecht aan de ontwikkeling van regionale samenwerking door middel van een vrijhandelszone en de politieke dialoog.74 Het SAP is niet enkel een initiatief
van de EU. Het pact is een internationaal initiatief waarbinnen de EU een vooraanstaande rol speelt en waar EU-integratie het perfecte carrot-and-stick instrument is voor het slagen van dit pact. Het SAP is gericht op de totstandkoming van een goede relatie tussen de EU en de betrokken landen. Het gaat er dan vooral om dat de betrokken landen met oog op hun
toetreding hervormingen moeten doorvoeren, zo moeten ze hun wetgeving afstemmen op die van de EU.
72 F. Trauner, From membership conditionality to policy conditionality: EU external governance in South Eastern Europe, Journal of European Public Policy, nr. 5 (16) (2009), p. 775.
73 F. Schimmelfennig. EU political accession conditionality after the 2004 enlargement: consistency and effectiveness, Journal of European Public Policy nr. 6 (15) (2008), p.661.
74 Auteur onbekend, Glossarium,
http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/stabilisation_association_process_nl.htm, geraadpleegd op 12 juni 2014.
Het perspectief van het EU-lidmaatschap wordt verbonden aan de geleidelijke
implementatie van het SAP. Het SAP werd hiermee een belangrijke bron van invloed voor de EU in de regio. De instrumenten van het SAP zijn beschikbaar voor alle landen van de regio waarvoor dezelfde voorwaarden gelden. De EU benadrukt wel dat de werkelijke
beschikbaarheid van de instrumenten voor ieder land afhankelijk blijft van haar vooruitgang. Dit betekent het overnemen van hervormingen en de naleving van de Kopenhagen criteria. De praktische toepassing van het SAP verloopt via verschillende stappen. De vooruitgang is gebonden aan het vervullen van de voorwaarden die zijn opgesteld door de EU. De instrumenten van het SAP variëren van versterkte handelsliberaliseringen, verbeterde financiële en economische assistentie en contractuele relaties die zijn vastgelegd in de
Stabilisatie- en Associatieovereenkomsten (SAO's). Het SAP werd de belangrijkste drijvende kracht achter de democratisering in de westelijke Balkan, omdat het instrument inspeelde op de behoeften in de regio.75
1.3 Democratisering
Democratisering wordt gedefinieerd als een proces waarbij een democratie wordt gevestigd. In de wetenschap en onder de beleidsmakers is er een breed debat gaande over wat een democratie vormt en wat de waarneembare kenmerken zijn van een democratie. Een algemeen aanvaarde definitie is gegeven door Diamond, Linz en Lipset. Binnen een democratie worden er vrije en eerlijke verkiezingen gehouden, waardoor individuen en georganiseerde groepen kunnen strijden voor alle posities van de regering. Een democratie wordt ten tweede gekenmerkt door het politieke proces dat zorgt voor de participatie en het niet uitsluiten van alle sociale groepen binnen de staat. Het derde kenmerk van een democratie betreft de burgerlijke en politieke vrijheden, waaronder de vrijheid van vereniging, vrijheid van vergadering en demonstraties en de vrijheid van meningsuiting en de vrije pers. 76 Het
proces van de postcommunistische transitie in Oost-Europa heeft geleid tot een uitbreiding en
75 V. Džihić & A. Wieser, Incentives for Democratisation? Effects of EU Conditionality on Democracy in Bosnia & Hercegovina, Europe-Asia Studies, nr. 63 (10) (2011), p. 1805.
76 E. Gadjanova, The State of Local Democracy in The Western Balkans, 2006, p.1,
http://cor.europa.eu/en/Archived/Documents/f2f4fd0a-7ff5-4736-ace9-bc3fd84a2bdc.pdf, geraadpleegd op 28 juni 2014.
verduidelijking van het tweede aspect van de bovenstaande definitie. De focus is verschoven naar de institutionele structuur van de staten. Democratie is inmiddels gelijkgesteld met constitutionalisme, alle wettelijke regelingen die nodig zijn om politieke stabiliteit en een algeheel politiek proces te realiseren.77
Democratisering is een begrip dat een politiek transformatieproces beschrijft van een democratie in een staatsbestel dat eerder autoritair was. Democratisering is een geleidelijk proces. Het bereiken van vrije verkiezingen wordt meestal beschouwd als democratisch, hoewel duidelijk is geworden dat een volwaardige liberale democratie een aanzienlijk langduriger proces vereist. Er zijn auteurs die beweren dat er veel meer nodig is voor een democratie dan alleen vrije verkiezingen. Dit betekent dat er meer kwaliteit zou moeten zijn met betrekking tot de burgerlijke vrijheden, rechtstaat, een onafhankelijke rechterlijke macht, effectieve en horizontale instellingen, een open en pluralistische burgermaatschappij en civiele controle over het leger. 78
De term democratisering is voor de EU vooral van belang geworden sinds de val van het communisme in 1989. Door deze omschakeling kwamen de COEL en de Westelijke Balkan landen opeens in een hele nieuwe situatie terecht. Het communistische systeem viel weg en de landen moesten een weg naar democratisering zien te vinden. In de jaren negentig begonnen verschillende academici zich bezig te houden met democratisering. Ook NGO's en andere internationale organisaties hadden aandacht voor het thema van democratie. Zelfs de nationale overheden benadrukten dat zij de nog zwakke democratieën wilden ondersteunen. 79
Van belang voor dit onderzoek is dat democratisering zich niet in een beweging kan voltrekken. Het democratiseringsproces doorloopt verschillende fasen en kan in de
verschillende fasen beïnvloed worden. De eerste fase is de democratische transitie. Deze fase betreft de overgangsperiode tussen het autoritaire regime en de opkomende democratie. In de fase van transitie wordt er op zoek gegaan naar een geschikte constitutionele structuur. Tegelijkertijd worden democratische instellingen in het leven geroepen en worden er
democratische regels opgesteld voor de verkiezingen. Het transitieproces is voltooid wanneer de politieke elite instemt met de democratische regels. Wanneer het transitieproces voltooid is kan de democratie in werking gaan treden. Democratische transitie duidt op een eerste stap richting democratisering. Na de transitie ontstaat er echter een periode van democratische
77 Ibidem.
78 M. Emerson, Democratisation in the European Neighbourhood, CEPS Paperback Series, (1) (2005), pp 1240, p. 16.
