2. Uitbreidingsbeleid van de Europese Unie
2.2 De uitbreidingsstrategie van de EU 2003-2014
In de uitbreidingsagenda van de EU wordt expliciet verwezen naar de uitbreiding van de Westelijke Balkan. Meer dan twintig jaar geleden werd de Westelijke Balkan verscheurd door conflicten. De EU bereikte op datzelfde moment overeenstemming over de voorwaarden voor toegang van de toekomstige lidstaten, bekend als de criteria van Kopenhagen. De criteria van Kopenhagen weerspiegelen de waarden waarop de EU is gegrondvest. Deze gebeurtenis opende de weg voor de historische transformatie en toetreding van landen in Centraal- en Oost-Europa. Tijdens de top van Thessaloniki in 2003, verleende de EU aan alle landen van de Westelijke Balkan een duidelijk perspectief van EU-lidmaatschap, mits aan de nodige voorwaarden werd voldaan (Kopenhagen en SAP). De Thessaloniki Top markeerde ook een cruciaal moment in de aanpak van de EU ten aanzien van de Westelijke Balkan. De pijler verschoof van het creëren van stabilisatie in de regio wegens de vele conflicten naar de EU- uitbreiding en EU-integratie. 112 In 2003 kwam de voorbereiding van EU-uitbreiding van de
Midden- en Oost-Europese landen in Athene op de agenda. Met de voltooiing van de grootste voorbereiding in de geschiedenis van de EU verlegde de EU haar aandacht naar de
betrekkingen met de 'nieuwe buren'. Dit gebeurde om het isolement van de Westelijke Balkan en het ontstaan van nieuwe scheidslijnen te voorkomen. Parallel met het uitbreidingsproces
111 J. Rupnik, Europe moves eastward, Journal of Democracy, nr. 1 (15), 2004, p. 77.
112 E. Prifti, The European Future of the Western Balkans, European Union Institute for security studies, 2013, p. 7
werd de Europese Conventie afgerond. Op deze Conventie werd het ontwerpverdrag voor een Grondwet voor Europa voorbereid dat was gericht op de verdieping van de toekomstige instellingen en het beleid van de uitgebreide EU. 113 Op basis van deze politieke verbintenis
adopteerde de Top ook de "Thessaloniki Agenda for the Western Balkans: Moving towards European integration". Op de agenda van Thessaloniki stond dat het verbeterde Stabilisatie- en Associatieproces inclusief de Stabilisatie- en Associatieovereenkomst als algemeen kader diende voor de Europese koers (tot aan de toekomstige toetreding) voor de landen van de Westelijke Balkan.
Op 1 mei 2004 versterkte het Europese continent de uitbreiding van de EU met tien nieuwe lidstaten (Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen,
Malta, Polen, Slovenië, Slowakije en de Tsjechische Republiek). 114 Ondanks alle
uitbreidingen door de jaren heen was deze uitbreiding anders dan de voorgaande. Nog nooit eerder traden er zoveel landen op hetzelfde moment toe.115 Na generaties van verdeeldheid en
conflicten creëerde de EU een verenigd Europa met de vrijwillige integratie van de landen. Na de toetreding van de tien nieuwe lidstaten, ondertekende de EU in april 2005 en oktober 2005 het toetredingsverdrag met Bulgarije en Roemenië en startten de toetredingsonderhandelingen met Turkije en Kroatië. Elk van deze gebeurtenissen werd gerechtvaardigd door de
vooruitgang van de landen.116De uitbreidingsstrategie van de EU bleef zich dus richten op de
vooruitgang van de landen aan de hand van EU-toetreding.
Binnen de strategie van de EU vormt de westelijke Balkan een bijzondere uitdaging, dat blijkt uit het uitbreidingsrapport uit 2005. Het uitbreidingsbeleid van de EU moest aantonen dat het landen kan transformeren in een regio waar de staten zwak zijn en de maatschappijen verdeeld. De uitbreidingsagenda omvatte in 2005 dan ook de Westelijke Balkan en Turkije. Binnen de uitbreidingsstrategie past de EU een pretoetredingsstrategie toe. Elk land die uitzicht heeft op lidmaatschap kan een Stabilisatie- en Associatieovereenkomst sluiten met de EU. Deze overeenkomsten helpen de landen van de Westelijke Balkan bij de voorbereiding op het toekomstig lidmaatschap. 117
De toetreding van Bulgarije en Roemenie op 1 januari 2007 was de vijfde
uitbreidingsronde na de toetreding van tien nieuwe lidstaten in mei 2004. De voorbereiding van de strategie en de onderhandelingen met de kandidaat-landen en de potentiële kandidaat-
113 Ibidem, p. 14. 114 COM(2004) 657. 115 COM(2003) 676 116 COM (2005) 561 117 Ibidem.
landen werd voortgezet, waarbij de EU financiële steun verleende via het nieuw opgerichte instrument voor pretoetredingssteun in januari 2007 (IPA). Het instrument voor
pretoetredingssteun (IPA) is de wijze waarop de EU de hervormingen in de 'nieuwe lidstaten' ondersteunt door middel van financiële en technische hulp. De IPA-middelen begeleiden de capaciteiten van de landen in het toetredingsproces. Dit resulteert in progressieve en positieve ontwikkelingen in de regio.118 IPA biedt landen die in het toetredingsproces zitten bijstand in
een bepaalde periode. IPA verving de eerdere instrumenten, zoals het Phare-instrument, de CARDS programma's, ISPA en SAPARD. IPA vormt de basis voor de toekomstige uitvoering van het EU-cohesiebeleid door de invoering van de regionale maatregelen en
plattelandsontwikkeling, alsmede de initiatieven voor de ontwikkeling van
grensoverschrijdende samenwerking. Hierin verschilt IPA van de voorgaande instrumenten van de EU. Het IPA berust op een strategische meerjarenplanning die overeengestemd is met de grote beleidslijnen die in het uitbreidingspakket van de Commissie zijn vastgelegd. Daarin is ook het meerjarig indicatief financieel kader opgenomen. Het meerjarig indicatief
financieel kader heeft de vorm van een tabel, waarin de Commissie voorgestelde toewijzingen voor de komende drie jaar heeft uitgesplitst per begunstigde en per component op basis van de behoeften en de administratieve en beheerscapaciteiten van het betrokken land.119
In de uitbreidingsstrategie in 2006-2007 startte de EU met een maatschappelijk dialoog tussen de EU, de kandidaat-lidstaten en de potentiële kandidaat-lidstaten. Dit
programma was gericht op het bevorderen van de interactie tussen NGO's. 120 Het programma
werd vanuit de EU gestimuleerd, omdat het politieke klimaat voor de nieuwe kandidaat- landen steeds ongunstiger werd. Door de afwijzing van de Europese Grondwet door de Fransen en Nederlanders in 2005 werden de leiders in West-Europa steeds onzekerder over de verdere uitbreiding. Ook in de nieuwe Europese lidstaten, waar de uitbreiding geassocieerd werd met de economische malaise aan het einde van het communisme, kwamen anti-Europese partijen op. 121 Tijdens de Thessaloniki Top was men er nog van overtuigd dat de toekomst
118 Auteur onbekend, Overview: Instrument for Pre-accession Instrument,
http://ec.europa.eu/enlargement/instruments/overview/index_en.htm, geraadpleegd op 20 juni 2014. 119 Auteur onbekend, Instrument voor pre-toetredingssteun,
http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/enlargement/e50020_nl.htm, geraadpleegd op 18 juni 2014.
120 COM(2006) 649.
121 D. Dinan, Ever closer union: an introduction to European integration, Basingstoke: Palgrave Macmillan 2010, p. 51.
van de Westelijke Balkan in Europa lag. Vanaf 2006 kwam de focus echter meer te liggen op het vierde criterium van Kopenhagen en de absorptiecapaciteit van de Unie. 122
Het huidige toetredingsproces is dan ook strikter en uitgebreider dan in het verleden. Het proces weerspiegelt de evolutie van het EU-beleid, evenals de lessen uit de vorige uitbreidingen. Het proces van toetreding is gebaseerd op strikte, maar eerlijke voorwaarden. De EU laat in haar strategie zien dat een belangrijke les uit het verleden het aanpakken van 'fundamentals first' is. De rechtsstaat is nu de kern van het uitbreidingsproces. In december 2011 is door de Raad een nieuwe aanpak goedgekeurd. Dit betekent dat landen kwesties zoals hervorming van justitie en de strijd tegen de georganiseerde misdaad en corruptie in het begin van de toetredingsonderhandelingen moeten aanpakken. Dit vergroot de periode waarin de landen hervormingen moeten ontwikkelen en waardoor de hervormingen dieper geworteld zullen worden en daarmee onomkeerbaar. Deze nieuwe aanpak is een belangrijk element van het onderhandelingskader voor bijvoorbeeld Montenegro en dient als voorbeeld voor het werk van de Commissie in andere kandidaat-lidstaten.
De wereldwijde economische crisis van de afgelopen vijf jaar wees de landen op de noodzaak voor een fundamentele herziening en versterking van hun economische bestuur. Dit geldt met name voor de landen van de Westelijke Balkan, die volgens de EU geen van allen beschikten over een functionerende markteconomie. Alle landen in deze regio worden
geteisterd door hoge werkloosheid, vooral onder de jongeren. Duurzame groei is nodig om de economische criteria en het concurrentievermogen te verbeteren.123 Barysch beweert dat de
burgers en nationale overheden uit economisch oogpunt sceptisch tegenover meerdere uitbreidingsronden staan. De aanleiding hiervoor is de crisis die ook in het strategische rapport van de EU terugkomt, maar ook de afwijzing van de grondwet in 2004. 124
Met betrekking tot democratisering, onderstreept de EU het belang van de versterking van democratische instellingen en het waarborgen van openlijke democratische processen. Hierbij is de invloed van het maatschappelijk middenveld cruciaal, evenals 'cross-party' platforms voor Europese integratie en de verdere voortgang van electorale en parlementaire hervormingen. Ook besteedt de EU aandacht aan de beginselen van vrijheid van
meningsuiting en de bescherming van de rechten van minderheden. Deze beginselen moeten
122 M. Petrovic, (What about) the Further Enlargement of the EU? In between European Enlargement Fatigue and Balkan Instability Challenges. Australian and New Zealand Journal of
European Studies, nr. 1(2) (2009), p. 43.
123 COM(2013) 700.
124 Auteur onbekend, Viewpoint: EU-Enlargement woes, http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/7941857.stm, geraadpleegd op 29 juni 2014.
dan ook niet alleen in de wet worden vastgelegd. De EU eist bijvoorbeeld krachtiger maatregelen om minderheden te beschermen. Tot slot, zijn goed nabuurschap en regionale samenwerking essentiële elementen van het Stabilisatie- en Associatieproces.
De ontwikkelingen in Servië en Kosovo hebben aangetoond dat de landen vooruitgang hebben geboekt door het overwinnen van de erfenis van het recente conflict. De regionale samenwerking moet daarom verder worden versterkt. De Commissie laat in haar rapport weten dat ze volledig achter het werk van de Zuidoost-Europa Samenwerking (SEECP) en de Raad voor Regionale Samenwerking staat. Ook moeten bilaterale problemen door de
betrokken partijen in een zo vroeg mogelijk stadium worden aangepakt, waardoor het toetredingsproces niet wordt opgehouden.
De resultaten van het uitbreidingsbeleid in de Westelijke Balkan vallen ondanks alles tegen, aangezien alleen Kroatië is toegetreden in 2013. Vanuit economisch oogpunt zijn de veranderingen van het EU-beleid ten aanzien van de Westelijke Balkan wel fundamenteel geweest. Op economisch gebied heeft het beleid de transitie, integratie en de economische ontwikkeling vereenvoudigd. Het vooruitzicht van het EU-lidmaatschap vergemakkelijkt de integratie grotendeels voor de landen van de Westelijke Balkan. 125
Omdat in deze scriptie de aandacht vooral op democratisering gevestigd is wordt er ingegaan op het functioneren van instellingen die de democratie moeten garanderen, zoals beschreven in de uitbreidingsstrategie. De politieke criteria van Kopenhagen eisen van de kandidaat-lidstaten stabiliteit van de instellingen van het bestuur om zo de democratie te bevorderen. Een goede werking van het nationale parlement, de regering of het openbare bestuur is van vitaal belang. Participatieve democratie moet volgens de uitbreidingsstrategie worden versterkt. De nationale platforms dienen als instrument om overeenstemming te bereiken over EU- gerelateerde hervormingen en helpen om grote hervormingen te
ondersteunen. Daarbij moeten de landen een goed evenwicht zien te vinden tussen de centrale, regionale en lokale overheden en bekijken op welk niveau de uitvoering van hervormingen het best ondersteund kan worden. In het aanpassingproces speelt de rol van regionale en lokale overheden een sleutelrol. 126 Op het gebied van het maatschappelijk middenveld valt er
volgens de EU ook nog veel te verbeteren. Het maatschappelijk middenveld en de burgers en met name de jongeren, worden te vaak gemarginaliseerd tot de dag tot dag politiek. Er zouden verbeterde dialogen moeten plaatsvinden tussen beleidsmakers en belanghebbenden. Een
125 E. Prifti, The European Future of the Western Balkans, European Union Institute for security studies, 2013, p. 7
aanwezig en mondig maatschappelijk middenveld is essentieel voor elk onderdeel van een democratisch systeem. Het verhoogt de politieke verantwoordelijkheid, de sociale cohesie en de verdieping in toetredingverband. Maar civil society kan ook ter ondersteuning dienen voor de verzoening van een door conflict verdeelde samenleving. De onafhankelijkheid en de effectiviteit van belangrijke organen, zoals een onafhankelijke ombudsman, moeten worden verzekerd en hun aanbevelingen zouden adequaat opgevolgd moeten worden. 127
In deze paragraaf is vastgesteld dat EU-uitbreiding al meer dan vier decennia aan de gang is. Inmiddels zijn al driekwart van de landen in Europa toegetreden tot de Unie. Ook is er in kaart gebracht welke voorwaarden worden gesteld om als kandidaat-land te mogen toetreden. De EU is in haar uitbreidingsstrategie duidelijk gefocust op de uitbreiding van de Westelijke Balkan. Ook het belang van een goede werking van het maatschappelijk
middenveld wordt benadrukt. Hiermee kan er in ieder geval geconcludeerd worden dat het belang van de civil society niet alleen op lokaal niveau wordt erkend, maar in grote mate ook op Europees niveau.