5. Resultaten en analyse
5.2 Helderheid in regels en afspraken
Er is in beperkte mate sprake van heldere regels en afspraken. De overgrote meerderheid van de respondenten benoemt dat de regels en afspraken niet vooraf aanwezig waren en zich gedurende het proces hebben gevormd. Een van de ambtenaren van de gemeenten geeft aan dat het geen strak geregisseerd proces is geweest en dat het traject bijna organisch is verlopen. De respondent vervolgt: “Het is dus niet zo’n mooi uitgelijnd proces met duidelijke rollen, taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheden en planningen. Wij hebben veel bijgeschakeld.” Een andere ambtenaar geeft aan dat het af en toe wel chaos was. In de evaluatie van de
begeleidingscommissie is dan ook besproken dat het heel veel beter moet en om die reden wordt de procesbegeleider van LAgroup nu nog dichter naar het proces toegetrokken.
Een van de directeuren van de instellingen benoemt dat er een paar dingen zijn die wel duidelijk waren. ‘Er moest een groeidocument komen, daar zat een bepaalde deadline op. Er was ambitie en een bepaald energie om samen meer te doen’. Ook ambtenaren van de gemeenten verwijzen naar het groeidocument: “Dus in principe heb je daar een document liggen waarin een soort van regels beschreven zijn van hoe we het wilden doen”. Een andere ambtenaar geeft aan dat het inleveren van het groeidocument zorgde voor een kantelpunt. Eerst was het voor iedereen heel duidelijk waar ze naar toe werkten en er was een
taakverdeling, maar nu dat punt is verstreken is men heel erg aan het zoeken naar helderheid over de regels en wie nu wat doet. “Er moet een nieuwe stip op de horizon gevonden worden en er moet bepaald worden hoe we daarnaartoe werken en wie daarin welke rol heeft”.
De meeste bestuurders geven aan dat er geen sprake is van regels en afspraken tussen de bestuurders onderling. Een van de bestuurders vertelt: “We hebben niet van tevoren in regels gedacht. Eigenlijk zou ik dat wel de dood in de pot vinden van een initiatief”.
5.2.2 Verschuiving faciliterende rol ambtenaren naar actieve rol
Een van de afspraken was dat de gemeenten een faciliterende rol op zich zouden nemen. Alle ambtenaren van de gemeenten geven aan dat de rol van de ambtenaren gaandeweg is
verschoven naar een actievere rol. De respondenten geven uiteenlopende redenen voor deze verschuiving.
Een van de ambtenaren geeft aan dat instellingen toch op een andere manier naar het hele moeilijke bestuurlijke veld kijken dan ambtenaren. Een andere ambtenaar denkt dat dit meer aan de schrijfvaardigheid ligt omdat de teksten die door de instellingen geproduceerd werden en de input die geleverd werd niet in de vorm waren waarin iets voor OCW
geschreven wordt: “Dus uiteindelijk is de overheid daarop ingesprongen”. Daardoor heeft het de overheid wel veel meer tijd gekost dan ze vooraf gedacht hadden. Een derde ambtenaar is van mening dat overheden ervoor zijn om na te denken over waar de samenleving in de toekomst naar toe gaat. Om de meerwaarde daarvan te hoeden, boven het individueel belang. De respondent geeft aan dat de sector minder goed is in het voor de bühne brengen van die aspecten van maatschappelijk nut. “Daarom is de overheid er wat dieper in gestapt, zonder het over te willen nemen. Dat was in ieder geval niet de bedoeling, dus ik hoop dat dat zo ervaren wordt.”
Een van de procesbegeleiders geeft aan dat de tijdsdruk een rol speelde. Omdat de deadline zo krap was moesten op een gegeven moment de lagen eruit en konden we niet meer eerst vanuit de sector een plan maken om vervolgens in conclaaf te gaan met de overheden.
Een van de ambtenaren van de provincies zegt dat de rolverschuiving niet
onderscheidend voor 025 is: “Er is in Nederland geen regio geweest waarin de faciliterende rol van de overheid heeft volstaan.” Op een gegeven moment moeten er keuzes worden gemaakt en de respondent vraagt zich af of je de sector wel keuzes kunt laten maken omdat iedereen die meedoet zichzelf ook terug wil zien in het profiel. De respondent geeft aan dat ook meespeelt dat de overheden de gesprekspartner van de Rijksoverheid zijn, waardoor primair alle communicatie via hen verloopt en zij ook degenen zijn die profiel indienen.
Een ambtenaar van de Rijksoverheid haalt tevens aan dat het als gemeenten haast niet mogelijk is geen actievere rol te hebben, doordat zij degene zijn met de opdracht van de minister om tot een ambtelijk stuk te komen. Deze rijksambtenaar is juist van mening dat de rol van de gemeenten in 025 faciliterend is geweest en dat ze zich daarmee onderscheiden van andere regio’s. De respondent vervolgt: “Ik zie wel dat ze actiever zijn geworden. Maar als ze presentaties komen geven bij bijeenkomsten is daar altijd iemand van het veld bij. Dus ik vind dat zij het heel erg iets van het veld hebben laten zijn, terwijl in andere regio’s de gemeente echt de pen voert.”
Ook de directeur van een van de instellingen herkent zich niet in deze rolverschuiving van de gemeente: “Toen ik erin stapte vond ik het interessant dat bepaalde partijen de regie moesten voeren omdat ze dat altijd deden. Terwijl wij hebben gezegd, met de instellingen ook, dit is een bottom-up proces. Dus beste overheid, doe een stapje terug, laat ons nou gewoon eens even onze eigen gang gaan en faciliteer”. De respondent geeft aan dat de
ambtenaren puur vanuit praktische overwegingen hebben meegeschreven. Doordat het profiel in de zomervakantie klaar moest, werd er gekeken naar mensen die niet op vakantie waren, die konden schrijven, en tijd vrij konden maken naast hun eigen werk.
5.2.3 Nakomen afspraken
Niet alle onderlinge afspraken werden nagekomen maar er is onder de respondenten algehele consensus dat dit niet uit onwil gebeurde. Zo geeft een van de ambtenaren van de gemeenten aan dat de afspraken die niet na werden gekomen en de communicatie die soms niet goed liep niet te wijten zijn aan kwaadwillendheid maar aan onhandigheid. Een andere ambtenaar vertelt: “Er is absoluut geen sprake van onwillendheid, iedereen heeft zich er wel echt aan gecommitteerd. Maar in de praktijk zit iedereen ook altijd met drukke agenda’s en ‘Oh ik
dacht dat jij dat zou doen’.” Een van de directeuren van de instellingen geeft aan dat de afspraken niet zo concreet zijn dat er echt sprake kan zijn van het nakomen van afspraken.
Een van de gemeenteambtenaren noemt het aanstellen van de procesbegeleiding als voorbeeld van iets dat niet volgens de afspraak is verlopen. De drie overheden hebben in november 2017 geld bij elkaar gelegd, zodat de instellingen de procesbegeleiding aan konden gaan stellen. Het duurde drie maanden voor de instellingen met een voorstel kwamen en ze bleken meer dan één procesbegeleider op het oog te hebben. Ze gaven volgens de respondent aan: ‘Nou we hebben mensen gevonden waar we heel enthousiast over zijn maar ze passen niet helemaal bij het profiel en ze hebben wel ondersteuning nodig op andere fronten. Met name het politiek bestuurlijke deel’. De respondent geeft aan dat dit voor een lastige situatie zorgde doordat de instellingen eigenlijk al ‘ja’ hadden gezegd, de overheden het uit handen hadden gegeven en het de vraag opriep of je als overheid dan nog wel kunt zeggen ‘ho, ho, daar zijn wij het niet mee eens’. Uiteindelijk is toen iemand van LAgroup gevraagd om samen met de Vormforensen het proces te leiden. De gemeenteambtenaar vat het als volgt samen: “We dachten aan de voorkant dat we hele heldere kaders hadden geschapen. Zij kwamen er tijdens het lopende proces achter dat dat misschien toch anders kon en daar is niet echt goed over gecommuniceerd.”
5.2.4 Aard van het proces
Enkele respondenten geven aan dat de beperkte aanwezigheid van regels en afspraken komt door de aard van het proces. Zo geeft een van de procesbegeleiders geeft aan dat niemand in het begin wist wat de stip op de horizon was: “OCW wisselde continu van mening, iedere maand kwam er een andere richting”. Als voorbeeld noemt de respondent de proeftuinen:
“Eerst zouden twee proeftuinen mede gematcht worden door OCW, toen werd dat er één en toen werd twee ton, één ton per jaar. Toen werd één, nul. Toen zeiden ze we gaan uit vijftien regio’s, drie proeftuinen selecteren en daar gaat al het geld naar toe. Afgelopen week kregen wij bericht dat het in ieder geval één proeftuin per regio wordt. Niet meer een ton, maar een onbekend bedrag dat per regio bepaald wordt.”
De Rijksoverheid kijkt hier zelf anders tegenaan. Een ambtenaar van de Rijksoverheid geeft aan dat de steden in dit traject aan OCW hebben gevraagd samen met hen op te trekken. Maar er bleek tegelijkertijd veel behoefte te zijn aan regie van het proces. Voor het Ministerie van OCW was het daardoor telkens een balans zoeken tussen dat gezamenlijke en de regie
pakken. De respondent vervolgt: “En op momenten dat wij de regie hebben gepakt hebben we dat altijd samengedaan met IPO, VNG en de G9. Maar het grappige is dat de beeldvorming dan is dat ‘de minister wil dat dit erin komt’. Dat was ook voor ons interessant om eens goed te beseffen”. Om tegemoet te komen aan de wens van de steden hebben we een brochure gemaakt met IPO, VNG en de G9 met het idee ‘als je echt niet weet waar je moet beginnen dan kun je hiernaar kijken’. De respondent vervolgt: “Daar was héél veel vraag naar, héél veel.”
5.2.5 Verschillende rollen
Een aantal respondenten is van mening dat de verscheidenheid in samenwerkingspartners ook heeft gezorgd voor een verschillend perspectief op regels en afspraken. Zo geeft een van de gemeenteambtenaren aan: “Er zijn soms wel verwachtingsverschillen geweest. We zitten soms wel verschillend in de wedstrijd omdat je vanuit een andere rol komt. Waardoor je denkt dat je het over hetzelfde hebt maar dat niet altijd zo blijkt te zijn”. Een andere ambtenaar is van mening dat het proces een overheidsgedreven iets is, waarin je merkt dat instellingen er op een heel andere manier mee bezig zijn en tegenaan kijken. De respondent vervolgt: “Dat heeft in het begin ook wel tot wat miscommunicatie geleid. Daardoor hebben we op een gegeven moment gezegd, we gaan heel strak de afspraken notuleren”.
5.2.6 Geen bestaande organisatie
Een van de directeuren van de instellingen benadrukt dat 025 geen organisatie met een rand eromheen is. “Er zijn geen arbeidsovereenkomsten en er zijn geen harde afspraken die zeggen dat iemand zich op een bepaalde manier moet gedragen”. Deze directeur vervolgt dat het niet hebben van een organisatie implicaties heeft: “Als het gaat om helderheid van afspraken, uitvoeringskracht, operationele kracht, ja dat heb je niet”. Het aan regels en afspraken houden doe je volgens een andere directeur vanuit collegialiteit. “Want je bent niet de baas van elkaar, je kunt niet zeggen jij moet dingen doen”.
5.2.7 Belangrijke rol procesbegeleiding
Een directeur vertelt dat vanaf het moment dat de procesbegeleiding is ingeschakeld er op regels en afspraken werd gestaan: “Die hebben dat vanaf dat moment echt strak in de hand gehouden”. Dit wordt ondersteund door een van de ambtenaren van de provincies: “Je merkt met name wel heel erg de meerwaarde van de procesbegeleider van LAgroup. Hij is de afgelopen periode een aantal maanden naar het buitenland geweest, en nu hij terug is merk je
toch dat hij degene is die de rol neemt van het coördineren van alles”. De respondent geeft aan dat de procesbegeleider van LAgroup eigenlijk het geheel coördineert en iedereen afzonderlijk aanstuurt, want zonder hem is de hiërarchie niet helder. Ook al vindt de respondent het prettig dat de samenwerking op basis van gelijkwaardigheid gaat, het is
daardoor wel heel moeilijk om er structuur in te houden, en iedereen zich aan zijn afspraken te laten houden: “Want wie spreekt wie aan en waarom?”.
Ook de ambtenaren van de gemeenten benadrukken de rol van de procesbegeleiding bij de heldere regels en afspraken. Een van de procesbegeleiders geeft aan dat door om veel feedback te vragen en veel gesprekken met elkaar te hebben er continu wordt bijgestuurd. Een andere procesbegeleider benoemt dat het een proces is waarin heel snel geanticipeerd moet worden en de regels en afspraken hebben zich hierdoor gaandeweg gevormd.