WHL VERTROUWELIJK
4.5 Geografische markt
356. Net als bij de afbakening van de productmarkt dient bij de afbakening van de geografische markt eerst te worden gekeken naar vraag- en aanbodsubstitutie. In het kader van een geografische marktafbakening in elektronische communicatiemarkten is directe vraagsubstitutie vaak niet
aannemelijk. Retailafnemers zullen immers over het algemeen niet verhuizen als gevolg van een prijsverhoging van een product of dienst met 5 - 10 procent.
357. Directe geografische aanbodsubstitutie is in de elektronische communicatiemarkten vaak ook niet aannemelijk, omdat in dat geval partijen die nu niet binnen een bepaald geografisch gebied actief zijn, met relatief geringe investeringen in een ander gebied actief zouden moeten kunnen worden.
Relevante markt voor HKWBT/HL
Deze vorm van aanbodsubstitutie is niet aannemelijk aangezien met de uitrol van een elektronisch communicatienetwerk hoge initiële investeringen zijn gemoeid en een hoge penetratie vereist is om de investeringen rendabel te maken. Echter, in de markt voor ODF-access (FttO) vinden juist
investeringen plaats om individuele klanten op het netwerk aan te sluiten waardoor het FttO-netwerk stapsgewijs wordt uitgebreid. Ditzelfde geldt dan voor de markt voor HKWBT/HL. Daarom is in deze markt in enige mate sprake van directe geografische aanbodsubstitutie.
358. Omdat geografische vraag- en aanbodsubstitutie in elektronische communicatiemarkten voor een deel onaannemelijk is, leidt toepassing hiervan al snel tot hele kleine en onwerkbare markten. In het kader van de geografische marktafbakening is het daarom gebruikelijk om die gebieden samen te voegen waarbinnen de concurrentieomstandigheden voldoende homogeen zijn en die van
aangrenzende gebieden kunnen worden onderscheiden doordat daar duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden heersen.
359. De Commissie definieert in de Richtsnoeren een geografische markt als volgt:
“Een geografische markt omvat het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen een rol spelen in de vraag naar het aanbod van de betrokken goederen of diensten, waarbinnen de concurrentievoorwaarden op elkaar lijken of voldoende homogeen zijn en dat van
aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat daar duidelijk afwijkende
concurrentievoorwaarden heersen. Voor een afbakening van de geografische markt wordt niet vereist dat de concurrentievoorwaarden volstrekt homogeen zijn. Het volstaat dat ze op elkaar lijken of voldoende homogeen zijn, zodat alleen gebieden waarin de concurrentievoorwaarden ‘heterogeen’ zijn, niet als een uniforme markt kunnen worden beschouwd.”150
360. Het startpunt van de analyse van de relevante geografische markt wordt gevormd door het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen actief zijn als aanbieder of vrager van zakelijke netwerkdiensten. De betrokken ondernemingen zijn de ondernemingen waarvan het vermoeden bestaat dat zij marktmacht hebben. Op de markt voor HKWBT/HL is dit KPN met een landelijk dekkend aanbod.
361. Verder volgt uit de Richtsnoeren dat in de sector elektronische communicatie de omschrijving van de relevante geografische markt traditioneel plaatsvond op basis van de volgende twee
hoofdcriteria151:
- het gebied dat door een netwerk wordt bestreken, en
- het bestaan van wettelijke en andere regelgevingsinstrumenten.
362. Hierna onderzoekt het college of de concurrentievoorwaarden op de markt voor HKWBT/HL binnen Nederland voldoende homogeen zijn of dat er binnen Nederland gebieden zijn te
onderscheiden waartussen duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden heersen, zodanig dat deze
150
Richtsnoeren, randnummer 56.
151
niet als een uniforme markt kunnen worden beschouwd. Het college analyseert hiertoe eerst de vraagstructuur en daarna de aanbodstructuur.
Feiten
363. Afnemers van HKWBT/HL bevinden zich in heel Nederland. De markt voor HKWBT/HL bestaat voor meer dan 65 procent uit interne leveringen aan de eigen retail organisatie(s). De overige 30-35 procent bestaat uit externe leveringen. Er is vraag naar interne en externe leveringen van HKWBT/HL in heel Nederland. Afnemers bieden op basis van HKWBT/HL retail elektronische
communicatiediensten, zoals zakelijke netwerkdiensten, vaste telefonie en internettoegang. De afnemers en hun vraag verschillen in beperkte mate tussen gebieden in Nederland.
364. De aanbodstructuur van de markt voor HKWBT/HL wordt bepaald door:
- KPN met een landelijk aanbod op koper en glasvezel (FttO);
- Tele2 op basis van gereguleerde ontbundelde toegang tot het koperen aansluitnetwerk van
KPN; en
- enkele onafhankelijke aanbieders (onder andere Eurofiber, Ziggo, BT en Tele2) met een
aanbod op glasvezel (FttO) op basis van eigen infrastructuur.
365. In de komende reguleringsperiode zal een landelijk aanbod van HKWBT/HL van KPN op koper beschikbaar blijven. Daarnaast heeft KPN een vrijwel landelijk dekkend aanbod op basis van
glasvezel. Andere aanbieders van glasvezel hebben individueel een beperktere geografische dekking, maar gezamenlijk een met KPN vergelijkbare geografische dekking op glasvezel (zie hoofdstuk 6). Dat betekent dat in ieder geval in de gebieden waar veel economische activiteiten plaatsvinden naast KPN over het algemeen minimaal één andere aanbieder op glasvezel een aanbod kan doen.
366. KPN heeft het voornemen om in de komende reguleringsperiode [vertrouwelijk: XXXXXXXX XXXXXXXXXXXXXXXXX], waardoor afnemers van ontbundelde toegang hun huidige footprint kunnen behouden. Uit Tabel 7 blijkt dat Tele2 op basis van ontbundelde toegang tot het koperen
aansluitnetwerk van KPN een netwerkdekking van 75 - 80 procent [vertrouwelijk: XXX procent] van
de bedrijvenlocaties heeft (eerste kolom).152 Het college heeft berekend dat op de bedrijvenlocaties
waar Tele2 geen netwerkdekking heeft op basis van ULL, andere aanbieders op bijna de helft van de bedrijvenlocaties wel een glasvezelnetwerk hebben liggen binnen 250 meter (derde kolom in de tabel: 10-15 procent van 20-25 procent). Dit betekent overigens niet dat er in al deze gevallen ook een aanbod op glasvezel beschikbaar is.
152
Bestand van 158.000 bedrijven met meer dan 5 werknemers. Tele2 heeft overigens ook een dekking van 75-80 procent [vertrouwelijk: XXX procent] op basis van alle residentiële en zakelijke locaties in heel Nederland.
Relevante markt voor HKWBT/HL
Bedrijven met meer dan 5 werknemers (158.000 bedrijven)
KPN en Tele2 met koper (ULL) Binnen B-gebied:
KPN koper XXX% ULL Tele2 XXX% [75-80%] B-gebied (alleen KPN met koper) XXX% [20-25%] <250m glas derden XXX% [10-15%] >250m glas derden XXX% [10-15%]
Tabel 7. Bedrijvenlocaties met meer dan één aanbieder [vertrouwelijk]. Bron: onderzoek OPTA op basis van netwerkgegevens van marktpartijen (vraag 1 en 2 van de geografische vragenlijst, december 2010) en een Cendris bedrijvenbestand uit 2008/2009.
367. Voor WBA ZM ATM (een WBT-product voor de zakelijke markt op basis van de ATM-techniek) hanteert KPN een geografische gedifferentieerd tarief waarbij ten opzichte A-gebieden een opslag van 25 procent geldt in B-gebieden (zie randnummer 401). KPN ziet de opslag van 25 procent als dekking voor de hogere gemiddelde kosten per lijn. Het college heeft in 2009 het door KPN voorgestelde tariefonderscheid tussen A- en B-gebieden niet geaccepteerd in het WPC2b tariefbesluit. Na de
vernietiging van het besluit MA WBT 2008153 in mei 2011 heeft KPN dit tariefonderscheid tussen A- en
B-gebieden weer opgenomen in haar WBA ZM ATM aanbod. Overigens heeft KPN aangekondigd dat ze ATM eind 2014 zal uitfaseren waardoor dit aanbod uit de markt zal verdwijnen.
368. Het nieuwe productportfolio van KPN is op basis van ethernet. In het WBA ZM ethernet dat
geleverd wordt over koper en glasvezel154 hanteert KPN een nationaal uniform tarief. Voor WEAS (een
WBT-product voor de zakelijke markt op basis van Ethernet techniek) op koper hanteert KPN geen
geografische tariefverschillen. Voor WEAS over glasvezel hanteert KPN vier gebiedstypen155, namelijk
O, A, B en C. O-gebieden zijn bedrijventerreinen en A-, B- en C-gebieden zijn stedelijke gebieden. Deze indeling kent een samenhang met de locatiedichtheid en is gerelateerd aan kostenverschillen. Zo kennen bedrijventerreinen gemiddeld genomen een hogere locatiedichtheid dan stedelijke gebieden en O-gebieden kennen daarom ook het laagste tarief. C-gebieden zijn de dunbevolkte of rurale gebieden en kennen het hoogste tarief. A- en B-gebieden zitten qua tariefniveau tussen O-gebieden en C-O-gebieden in. Als gevolg van gewijzigde omstandigheden verschuift KPN ook O-gebieden tussen verschillende gebiedsklasses. Zo is in het afgelopen jaar het aantal O-gebieden gegroeid door
succesvolle vraagbundeling op bedrijventerreinen.156 Ter verduidelijking: een individuele ontsluiting
van een bedrijf op een bedrijventerrein is gebaseerd op de gebiedsklasse van de locatie waarop dit bedrijf gevestigd is. In het geval dat er vraagbundeling plaatsvindt of heeft plaatsgevonden op een
153
OPTA/AM/2008/202717, Marktanalyse Wholesalebreedbandtoegang, 19 december 2008, vernietigd door CBb-uitspraak van 3 mei 2011 (LJN: BQ3146).
154
WBA Annex 4 ZM Ethernet, Tariffs Business module Ethernet, version 3.5, valid from 1 Augustus 2011. <www.kpn-wholesale.com>.
155
WEAS, Annex 1 - Tariff Schedule, version 4.2a, valid from 26-5-2011. www.kpn-wholesale.com. KPN hanteert ook voor ILL-SDH over glasvezel verschillende gebiedstypes.
156
Zie bijvoorbeeld: <http://www.kpn-wholesale.com/nl/over-kpn-wholesale/nieuws/weer-drie-nieuwe-bedrijventerreinen-met-o-tarief.aspx>, 15 juli 2011.
bedrijventerrein, dalen de kosten per aansluiting en wordt het volledige bedrijventerrein geclassificeerd als O-gebied. Op die manier kan het aantal O-gebieden dus toenemen.
369. Omdat niet alle locaties al zijn aangesloten op glasvezel ontstaan er verschillen tussen locaties in de aansluitkosten. Zo hanteert KPN tarieven die afhangen van de graafafstand van het netwerk van KPN tot aan de locatie van de eindgebruiker. Ook Eurofiber, na KPN de grootste aanbieder van glasvezelaansluitingen (FttO), hanteert een dergelijke tariefstructuur.
370. Op koper is Tele2 de grootste concurrent van KPN op de markt voor HKWBT/HL. Tele2 levert op basis van ULL HKWBT/HL in de gebieden waar ze is uitgerold tot aan de MDF-centrale. Tele2 hanteert binnen haar verzorgingsgebied geen geografische verschillen in tarieven. Buiten haar verzorgingsgebied is Tele2 zelf afnemer van HKWBT/HL.
371. Het college heeft naast naar tariefverschillen ook gekeken naar eventuele verschillen in
marktaandeel tussen gebieden. Op koper heeft het college aanleiding om te kijken naar de verschillen tussen A- en gebieden. In A-gebieden heeft naast KPN ook Tele2 een aanbod op koper, maar in B-gebieden is KPN de enige aanbieder op koper. In B-B-gebieden is KPN op koper de enige aanbieder en heeft daarmee een marktaandeel van 100 procent. In A-gebieden heeft KPN op koper ook een hoog marktaandeel van minimaal 50 procent.
372. Zowel in A- als B-gebieden is er in sommige gevallen nog een alternatief op glas voor afnemers. Zoals eerder aangegeven in randnummer 366 is in B-gebieden in gemiddeld de helft van de
bedrijfslocaties ook een glasvezelnetwerk van derden binnen 250 meter beschikbaar. Glasvezel zal de komende jaren verder uitgerold worden in Nederland waarbij steeds meer bedrijvenlocaties ontsloten worden of tegen relatief lage kosten ontsloten kunnen worden (zogenaamde near-net locaties). Het aantal aanbieders op glasvezel verschilt per gebied en zal ook de komende jaren naar verwachting blijven verschillen tussen gebieden. Zo is er in de Randstad een redelijk groot aantal partijen, terwijl voor locaties in minder dichtbebouwde gebieden de concurrentie, of althans de perceptie van de mate van concurrentie, lager is157.
373. Het college heeft ten aanzien van de verschillen tussen gebieden nog specifiek gekeken naar de vraag of er een sterke correlatie is tussen het aantal glasvezelnetwerken in een postcodegebied (op basis van een vier-cijferige postcode) en het aandeel van KPN in het aantal gerealiseerde glasvezelaansluitingen in dit postcodegebied. Bij de aanwezigheid van één of twee partijen in een vier-cijferig postcodegebied ligt het aandeel van KPN op 50 tot 60 procent en bij drie, vier of vijf partijen op 40 tot 50 procent. Voor zover er al geografische verschillen zijn, zijn deze aldus relatief beperkt. Daar komt bij dat deze gebieden zich verspreid over heel Nederland bevinden.
Analyse
374. De afnemers en hun (mate van) vraag verschillen in beperkte mate tussen gebieden in Nederland. De vraagzijde van de markt voor HKWBT/HL is daarmee voldoende homogeen.
157
Relevante markt voor HKWBT/HL
375. Aan de aanbodzijde zijn er verschillen tussen gebieden in het aantal aanbieders dat HKWBT/HL diensten kan aanbieden. Een belangrijk verschil is de afwezigheid van Tele2 met HKWBT/HL op koper in B-gebieden. Nu KPN heeft bekend gemaakt dat er in de komende reguleringsperiode
[vertrouwelijk: XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX] zal plaatsvinden, acht het college het aannemelijk dat het dekkingsgebied van Tele2 op koper niet kleiner wordt. Het college sluit zelfs niet uit dat er nog beperkte uitrol op koper in het B-gebied mogelijk is [vertrouwelijk:
XXXXXXXXXXXXXXXXXXX].
376. Op glasvezel zijn er ook geografische verschillen in het aantal aanbieders. Glasvezelnetwerken bevinden zich echter zowel in A- als in B-gebieden. Deze netwerken zullen naar verwachting de komende jaren verder worden uitgerold, waardoor er vanuit de aanbodzijde dynamiek is in het aantal aanbieders dat HKWBT/HL diensten in een bepaald gebied kan leveren.
377. De vraag is of het verschil in het aantal aanbieders dat in een bepaald gebied HKWBT/HL kan aanbieden op glas en/of koper leidt tot de aanwezigheid van verschillen in
concurrentieomstandigheden. Een indicatie hiervoor zijn verschillen in prijzen en in marktaandelen. 378. Het prijsgedrag van KPN op WBA ZM over koper, waarbij KPN een opslag van 25 procent hanteert in B-gebieden, wijst ondanks een bepaalde mate van kostenverschillen mogelijk op
geografische verschillen in concurrentieomstandigheden, temeer KPN deze opslag in haar WBA CM ATM portfolio (markt voor LKWBT) niet hanteert. KPN faseert ATM echter uit.
379. Op het nieuwe zakelijke ethernetportfolio over koper en over glas (WBA ZM ethernet) en WEAS over koper hanteert KPN een landelijk uniform aanbod. Op WEAS over glas hanteert KPN
verschillende gebiedsklassen, die samenhangen met de dichtheid van de aansluitingen en kostenverschillen die samenhangen met de te overbruggen graafafstand. Ook andere aanbieders doen dit. Voor zover verschillen verklaard kunnen worden uit onderliggende kostenverschillen, geven deze tariefverschillen echter geen aanwijzing over verschillen in concurrentieomstandigheden. 380. KPN heeft op koper een hoger aandeel in de afzet in B-gebieden dan in A-gebieden. Dit kan wijzen op mogelijke verschillen in concurrentieomstandigheden. Er is echter sprake van een gemeenschappelijke prijsdruk van aanbieders met glasvezel, die zowel in A- als B-gebieden actief zijn.
381. Ook op glasvezel zijn geografische verschillen in de afzetaandelen van partijen. Uit de glasvezelkaart blijkt echter dat voor zover deze geografische verschillen er zijn, deze niet direct gecorreleerd zijn met verschillen in het aantal glasvezelaanbieders. Hier komt bij dat deze gebieden zich verspreid bevinden over heel Nederland (zie Annex B.7, Figuur 72) en in deze gebieden KPN en/of Tele2 altijd aanbieder zijn van diensten op basis van koper, waardoor sprake is van een gemeenschappelijke prijsbeperking.
4.5.1 Conclusie afbakening geografische markt
382. Het college heeft in zijn vorige marktanalyse de markt voor HKWBT en de markten voor WHL nationaal afgebakend. Het college ziet net zoals in het verleden wel een aantal relevante verschillen in prijzen en marktaandelen tussen met name A- en B-gebieden op koper. Het college acht de
concurrentieverschillen tussen A- en B-gebieden op koper echter niet voldoende groot en duurzaam. Zo faseert KPN haar ATM portfolio uit en hanteert KPN in haar nieuwe ethernet productaanbod op zowel glasvezel als koper geen onderscheid tussen A- en gebieden en vindt er in zowel A- als B-gebieden uitrol van glasvezel plaats. Daarbij zal de netwerkuitrol op glas de komende
reguleringsperiode nog doorgaan en in deze dynamiek is het niet aannemelijk dat gebieden op basis van objectieve kenmerken zijn te labelen en als zodanig duurzaam van elkaar zijn te onderscheiden op basis van verschillen in concurrentieomstandigheden.
383. Het college concludeert dat de relevante geografische markt voor HKWBT/HL nationaal is.