Bijbehorende faciliteiten

636. Het college is van oordeel dat de levering van alle bijbehorende faciliteiten²¹⁶ die noodzakelijk

zijn om de toegang daadwerkelijk te kunnen realiseren en waarin de betrokken onderneming, die toegang tot het netwerk wenst, redelijkerwijs niet op gelijkwaardige wijze op een andere manier kan

voorzien²¹⁷, als onderdeel van de toegang geschikt en noodzakelijk is. De verplichting tot het leveren

van dergelijke faciliteiten is geschikt om toegangsweigering te voorkomen. Immers, door de verplichting alle bijbehorende faciliteiten te leveren, kan KPN effectieve en efficiënte toegang niet langer de facto weigeren door (bepaalde) noodzakelijke en ondersteunende faciliteiten niet te leveren. Het college is van oordeel dat het voor een effectief en efficiënt gebruik van toegang noodzakelijk is dat KPN alle faciliteiten levert die toegang mogelijk maken of ondersteunen. KPN dient deze faciliteiten derhalve als onderdeel van de toegangsverplichting te leveren.

637. Dit houdt in dat KPN in ieder geval verplicht is in het kader van de toegangsverplichting de volgende bijbehorende faciliteiten te leveren:

- collocatie of andere vormen van gedeeld gebruik van bijbehorende faciliteiten;

- open toegang tot technische interfaces, protocollen of andere kerntechnologieën die

onmisbaar zijn voor de interoperabiliteit;

- toegang tot operationele ondersteuningssystemen of vergelijkbare softwaresystemen die

nodig zijn om eerlijke concurrentie bij het aanbieden van elektronische communicatiediensten te waarborgen; en

- uitsluitend in het geval van HKWBT/HL-toegang op basis van ODF-access (FttO), near-net

toegang (hierna: near-net toegang).

638. De verplichting tot het leveren van de bijbehorende faciliteit near-net toegang wordt hieronder toegelicht. De andere bijbehorende faciliteiten behoeven geen toelichting.

Near-net toegang

639. In de markt voor ontbundelde toegang FttO bestaat een groot deel van de marktgroei uit het aansluiten van nieuwe klantlocaties op FttO. Zo groeit de markt momenteel met ongeveer 10-15 procent en bestaat de markt op dit moment uit ruim 50.000 aansluitingen. De totale marktomvang (potentiële markt) wordt geschat op 150-200.000 zakelijke glasaansluitingen.

640. In de zakelijke markt is dus slechts een klein deel van de (potentiële) klantlocaties (circa 25 procent) reeds aangesloten op een zakelijk glasvezelaansluitnetwerk. De verwachting is dan ook dat de komende reguleringsperiode een groot deel van de nieuwe FttO-lijnen zal bestaan uit het

aansluiten van nieuwe klantlocaties. Aangenomen mag worden dat dit over het algemeen de relatief kleinere locaties zullen zijn, aangezien de relatief grotere locaties de stap naar zakelijk glas

216

Zoals gedefinieerd in artikel 1.1, onder j, van de Tw.

217

Nadere invulling van verplichtingen

vermoedelijk al eerder hebben gemaakt. Het college verwacht dan ook dat de groei op zakelijk glas met name zal bestaan uit het aansluiten van de kleinere bedrijfslocaties.

641. Aangezien bij zakelijke glasaansluitingen, in tegenstelling tot bij FttH, de klantlocaties de facto niet al zijn aangesloten op het netwerk zal de glasaanbieder voor elke nieuwe klant de laatste

(tientallen, honderden) meters apart moeten aanleggen, inclusief het graven van de aansluiting tussen de klantlocatie en het aansluitpunt (ook wel manhole genoemd) in het al bestaande zakelijke

glasvezelaansluitnetwerk. Deze graafkosten vormen de belangrijkste kostenpost voor het aanleggen van nieuwe glasaansluitingen.

642. Doordat kleinere bedrijfslocaties over het algemeen minder geld over hebben voor de aanleg van een glasaansluiting dan grotere bedrijfslocaties, heeft de glasaanbieder die tegen de laagste (eenmalige) kosten een aansluiting kan realiseren een belangrijk competitief voordeel ten opzichte van andere glasaanbieders. Met andere woorden, de meest nabij gelegen glasaanbieder is in het voordeel.

643. Uit de netwerkdekking van KPN blijkt haar near-net dekking (<250 meter) 85-90 procent [vertrouwelijk: XXX procent] te zijn. Dit betekent dat haar FttO-netwerk binnen een bereik van 250

meter ligt van 85-90 procent [vertrouwelijk: XXX procent] van alle potentiële FttO-bedrijfslocaties (≥

vijf medewerkers) in Nederland. Eurofiber komt op de tweede plaats en heeft een near-net dekking van 40-45 procent [vertrouwelijk: XXX procent] van de bedrijfslocaties. KPN heeft hiermee een belangrijke voorsprong bij het aansluiten van nieuwe locaties, zeker daar waar het gaat om relatief kleinere bedrijven die – gelet op hun omvang – minder snel rendabel kunnen worden aangesloten. 644. Het belang van toegang tot de groep nog niet aangesloten klantlocaties acht het college groot, aangezien dit in de komende reguleringsperiode een groot deel van de totale vraag naar zakelijke glasvezelaansluitingen zal betreffen. Ook bij een multi-site klantvraag zal er altijd een groot aantal klantlocaties zijn dat nog niet is aangesloten op het netwerk. Het belang van netwerkdekking als het gaat om het bedienen van multi-site klanten in de markt voor zakelijke netwerkdiensten is nog veel groter (dan wanneer het single-site klanten betreft).

645. Uit Tabel 22 volgt een multiplier effect van netwerkdekking in relatie tot het kunnen bedienen van multi-site vraag. Zo heeft een glasaanbieder met een netwerkdekking van 80 procent 33 keer zo veel kans om een klant met vijf bedrijfslocaties te kunnen aansluiten dan een glasaanbieder met een netwerkdekking van 40 procent. Zelfs een gecombineerd FttO-aanbod van meerdere alternatieve glasaanbieders met een gezamenlijke netwerkdekking van bijvoorbeeld 70 procent, levert toch nog 50 procent minder kans op dan een glasaanbieder met 80 procent netwerkdekking om überhaupt in de multi-site klantvraag te kunnen voorzien. Dus kleine verschillen in (absolute) netwerkdekking hebben grote consequenties op de mogelijkheden voor alternatieve aanbieders om te voorzien in een multi-site klantvraag.

646. Gelet op het hiervoor genoemde belang van netwerkdekking en de voordelen die KPN hieraan ontleent ten opzichte van alternatieve glasaanbieders, acht het college het onvoldoende om KPN slechts een on-net toegangsverplichting op te leggen. Bij een dergelijke beperkte toegangsverplichting

zou KPN de komende jaren namelijk nog steeds kunnen beschikken over een flinke voorsprong in de concurrentiestrijd om de gunst van nieuwe klanten op zakelijk glas.

Aantal locaties van één klant

Netwerkdekking* 2 5 8 10 50 10% 1% 0% 0% 0% 0% 20% 4% 0% 0% 0% 0% 30% 9% 0% 0% 0% 0% 40% 16% 1% 0% 0% 0% 50% 25% 3% 0% 0% 0% 60% 36% 8% 2% 1% 0% 70% 49% 17% 6% 3% 0% 80% 64% 33% 17% 11% 0% 90% 81% 59% 43% 35% 1% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Tabel 22. Multi-site klantdekking. De kans dat klantlocaties geheel met eigen infrastructuur kunnen worden aangesloten (als functie van de netwerkdekking van het eigen netwerk en het aantal locaties van één klant).²¹⁸ *Netwerkdekking is uitgedrukt als het percentage potentiële klantlocaties dat rendabel kan worden aangesloten. Bron: OPTA.²¹⁹

647. Doordat er voor de afname van ODF-access (FttO) – vergelijkbaar met MDF-access – geen landelijk dekkende business case bestaat, acht het college het – om bovengenoemde redenen – noodzakelijk om KPN ook te verplichten near-net HKWBT/HL-toegang te verschaffen tot nog aan te sluiten locaties op haar FttO-netwerk. Indien toegangsvragers niet kunnen beschikken over toegang tot deze locaties worden de vastgestelde potentiële mededingingsproblemen, waaronder

leveringsweigering, onvoldoende geremedieerd.

648. In het verleden heeft het college KPN verplicht om zogeheten manhole toegang te leveren. Hierbij diende KPN toegang te verschaffen tot de manhole en diende de wholesaleafnemer de klantaansluiting (vanaf de manhole tot de klantlocatie) zelf te realiseren. Deze manhole toegang is uiteindelijk echter nooit afgenomen. Verschillende partijen, waaronder Tele2 als potentiële afnemer van ODF-access (FttO), geven aan het college ook nu aan geen heil te zien in deze vorm van toegang omdat er geen FttO business case bestaat gebaseerd op het zelf aanleggen van versnipperde stukjes lokaal glas (als aftakkingen op KPN’s netwerk). Het college acht een invulling van de near-net

verplichting in de vorm van manhole toegang dan ook niet geschikt.

218

De percentages zijn berekend voor de situatie dat netwerkdekking en vraag niet afhankelijk zijn van elkaar (niet gecorreleerd zijn). Indien de verschillende locaties zich in kleinere gebieden bevinden dan zal er een zekere afhankelijkheid zijn tussen netwerkdekking en aan te sluiten locaties. In dat geval worden de percentages hoger.

219

Berekening percentage klantdekking = [netwerkdekking] macht [aantal locaties]. Voorbeeld netwerkdekking 50 procent, aantal locaties 2; klantdekking = 0,5 x 0,5 = 0,25 = 25 procent.

Nadere invulling van verplichtingen

649. Het college is van oordeel dat een near-net verplichting waarbij KPN als onderdeel van haar toegangsverplichting met betrekking tot HKWBT/HL-toegang op basis van ODF-access (FttO) wordt verplicht om op verzoek van een wholesaleafnemer een nieuwe nog niet aangesloten locatie op haar FttO-aansluitnetwerk aan te sluiten, noodzakelijk is.

650. Het college is van mening dat een verzoek om near-net toegang binnen een grens van 250 meter van het bestaande netwerk van KPN in ieder geval als een redelijk verzoek dient te worden aangemerkt. Daarbij merkt het college op dat KPN er al langere tijd vrijwillig voor kiest om zowel in haar retailaanbod als in haar wholesale dienstenaanbod (WEAS) klanten die zich binnen een grens van 250 meter bevinden van het bestaande glasnetwerk tegen een standaard eenmalige extra vergoeding aan te sluiten. Deze near-net aansluitingen worden door KPN in feite gepositioneerd als on-net aansluitingen, zij het virtueel (‘virtual on-net’). Doordat KPN zichzelf intern virtual on-net aanbiedt (retail + wholesale) – en deze investeringsbeslissing dus in feite al heeft gemaakt – acht het college verzoeken om deze vorm van near-net toegang (thans tot 250 meter) door externe

wholesaleafnemers eveneens redelijk. Deze benadering is naar het oordeel van het college

noodzakelijk vanuit de optiek van non-discriminatie en leidt niet tot een disproportionele invulling van de toegangsverplichting.

651. Het college is van mening dat near-net toegang tot 250 meter nodig is om de opgelegde toegangsverplichting het beoogde effect te laten sorteren en dus als bijbehorende faciliteit door KPN bij toegang moet worden geleverd. Het college sluit op voorhand evenwel niet uit dat ook andere verzoeken om near-net toegang redelijk zijn en door KPN moeten worden gehonoreerd.

8.2.2 Voorschriften

652. Op grond van artikel 6a.6, derde lid, Tw kan het college aan de toegangsverplichting

voorschriften verbinden betreffende billijkheid, redelijkheid en opportuniteit. Op grond van artikel 6a.6, vierde lid, van de Tw kan het college aan de toegangsverplichting technische of operationele

voorschriften verbinden. De volgende geconstateerde potentiële mededingingsproblemen zijn relevant als het gaat om geschikte en noodzakelijke voorschriften voor toegang: leveringsweigering, oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten, vertragingstechnieken, onbillijke voorwaarden, kwaliteitsdiscriminatie, strategisch productontwerp en koppelverkoop.

653. Gelet op deze problemen acht het college de volgende voorschriften geschikt en noodzakelijk: a. KPN dient te goeder trouw te onderhandelen met aanbieders van elektronische

communicatiediensten die verzoeken om HKWBT/HL-toegang;

b. KPN dient informatie die een toegangverzoekende partij redelijkerwijs nodig heeft om een voldoende gespecificeerd verzoek om HKWBT/HL-toegang te kunnen doen, desgevraagd tijdig en volledig te verstrekken;

c. KPN dient verzoeken om HKWBT/HL-toegang tijdig en adequaat in behandeling te nemen en zo nodig met de toegangverzoekende partij te bespreken. Een gemotiveerde en redelijke reactie op het verzoek om HKWBT/HL-toegang dient binnen een redelijke termijn aan de

verzoekende partij verstrekt te worden. Het college is van oordeel dat alleen in

uitzonderingssituaties een termijn van meer dan twee weken redelijk kan zijn voor een reactie; d. KPN mag geen onredelijke voorwaarden verbinden aan het verlenen van

HKWBT/HL-toegang;

e. KPN dient een redelijke procedure op te stellen en te gebruiken voor het behandelen van verzoeken om nieuwe vormen van HKWBT/HL-toegang en deze in haar referentieaanbod op te nemen;

f. KPN mag aan HKWBT/HL-toegang geen beperkingen opleggen, tenzij zij kan aantonen dat

daarvoor een redelijke en objectiveerbare rechtvaardiging bestaat;

g. KPN dient kenbare en in de telecommunicatiesector gebruikelijke technische standaarden te hanteren ten aanzien van het netwerk en/of de HKWBT/HL-toegangsdienst (inclusief

bijbehorende faciliteiten);

h. KPN dient ten minste een redelijke kwaliteit van dienstverlening te leveren, inclusief ten minste redelijke leveringstermijnen. KPN dient in elk geval een redelijke minimumkwaliteit te garanderen aan de hand van ten minste redelijke serviceniveaus voor bestelling, levering, exploitatie, onderhoud en storingsherstel van diensten. Dit houdt ten minste in het hanteren van expliciete en redelijke kwaliteitsparameters voor de te verstrekken diensten, een redelijke resultaatsverplichting voor de minimumserviceniveaus en een hieraan gekoppeld redelijk boetebeding in geval van niet-nakoming van de gestelde kwaliteitsniveaus;

i. KPN dient ten minste eens per kwartaal een complete en gedetailleerde kwaliteitsrapportage

te verstrekken aan wholesaleafnemers over de realisatie van service levels (als genoemd onder h). De rapportage dient aan te sluiten op de wijze waarop de KPI’s en boetes (als beide genoemd onder h) zijn gedefinieerd. De rapportage bevat uitgesplitst per productgroep ten minste de totale hoeveelheid opgeleverde producten en de opgeleverde producten per marktpartij;

j. KPN mag HKWBT/HL-toegang (inclusief bijbehorende faciliteiten) uitsluitend in gebundelde

vorm aanbieden indien zij kan aantonen dat daarvoor een objectieve rechtvaardiging bestaat; k. KPN mag HKWBT/HL-toegangsdiensten (inclusief bijbehorende faciliteiten) niet strategisch

ontwerpen tenzij zij kan aantonen dat daarvoor een objectieve rechtvaardiging bestaat;

l. KPN mag informatie waarvan redelijkerwijs aangenomen dient te worden dat deze

vertrouwelijk is die zij ten behoeve van het verlenen van HKWBT/HL-toegang verkrijgt, slechts gebruiken voor dat doel en niet voor andere doelen en niet met derden delen; en

a. KPN mag de al verleende toegang niet intrekken, tenzij voortgezette verlening van toegang redelijkerwijs niet van KPN mag worden verlangd. In dit laatste geval dient KPN een verzoek tot intrekking van reeds verleende toegang aan het college ter goedkeuring voor te leggen. Een dergelijk verzoek zal door het college uitsluitend worden gehonoreerd, indien is voldaan aan in ieder geval de volgende randvoorwaarden hanteren: (1) een redelijke

uitfaseringstermijn, (2) de beschikbaarheid van gereguleerde redelijke alternatieven, (3) een gelijke behandeling wat betreft de uitfasering van gerelateerde door KPN zelf gebruikte

Nadere invulling van verplichtingen

diensten, (4) heldere procedures voor de uitfasering en (5) garantie van dienstverlening bij migratie.

654. Hierna licht het college deze voorschriften toe.

655. Ad a. Indien KPN niet te goeder trouw zou onderhandelen met (potentiële) afnemers, zou toegang ineffectief en/of inefficiënt zijn, bijvoorbeeld omdat KPN dan onderhandelingsprocessen zeer zou kunnen vertragen. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingprobleem vertragingstactieken.

656. Ad b. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem achterhouden van informatie.

657. Ad c. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem vertragingstechnieken.

658. Ad d. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem van het hanteren van onbillijke voorwaarden. Als gevolg van het voorschrift dient KPN in ieder geval:

- redelijke betalingsvoorwaarden, met inbegrip van facturerings- en betalingsprocedures, te

hanteren;

- een redelijke wijzigingsprocedure te hanteren, in ieder geval inhoudende dat deze transparant

is en redelijke bepalingen die betrekking hebben op de mogelijkheden tot wijziging van diensten bevat;

- redelijke tarieven en voorwaarden in het referentieaanbod op te nemen en te hanteren;

- redelijke voorwaarden inzake contractherzieningen te hanteren;

- redelijke voorwaarden inzake beëindiging van een overeenkomst en opschorting van diensten

te hanteren;

- een redelijke vorm van contractuele aansprakelijkheid op te nemen indien KPN toerekenbaar

tekortschiet in de nakoming van een of meer verplichtingen; en

- een redelijke geschilbeslechtingsprocedure met adequate reactietermijnen te hanteren, die

geen inbreuk maakt op de rechten van aanbieders om gebruik te maken van de mogelijkheid om een geschil bij het college aanhangig te maken.

659. Ad e. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem

vertragingstechnieken. In de in het voorschrift genoemde procedure wordt onder meer opgenomen en voor zover nodig uitgewerkt:

- dat KPN binnen een redelijke termijn reageert op een verzoek om toegang (inclusief

- dat KPN, indien een verzoek redelijkerwijs onvoldoende gespecificeerd is, zal aangeven op welke punten dit verzoek aangevuld dient te worden;

- dat KPN ook zal voldoen aan redelijke verzoeken om (vormen van) toegang (inclusief

bijbehorende faciliteiten) die KPN niet voor haar eigen retaildienstverlening gebruikt. Het enkele feit dat een partij verzoekt om een vorm van toegang die KPN zichzelf (nog) niet levert, vormt op zichzelf geen objectieve reden om een verzoek af te wijzen;

- dat KPN alleen verzoeken zal afwijzen op basis van redelijke, objectieve en proportionele

redenen, met name inhoudende dat een dergelijk verzoek redelijkerwijs technisch onhaalbaar is of op onredelijke wijze de integriteit van het netwerk in gevaar brengt. KPN zal een

dergelijke afwijzing grondig en deugdelijk motiveren; en

- op welke wijze KPN in onderhandeling treedt met een partij indien er redelijkerwijs, op verzoek

van die partij of KPN, nadere afspraken gemaakt dienen te worden over de gevraagde (vorm van) toegang (inclusief bijbehorende faciliteiten).

660. Ad f. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem

leveringsweigering. Het opleggen van beperkingen zonder redelijke en objectieve redenen zou tot willekeur kunnen leiden en het opleggen van selectieve beperkingen zou concurrenten uit de markt kunnen weren.

661. Ad g. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem strategisch productontwerp. Hierdoor heeft de partij die toegang afneemt zekerheid met betrekking tot de technische randvoorwaarden en normen van het netwerk en bijbehorende diensten. Aldus wordt de partij in staat gesteld helderheid te verkrijgen over de elementen waarop hij aanspraak kan maken. 662. Ad h. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem

kwaliteitsdiscriminatie. Met betrekking tot het door KPN op te nemen boetebeding in geval van niet-nakoming van de gestelde kwaliteitsniveaus benadrukt het college dat een boete KPN voldoende stimulans dient te geven om de gestelde minimum kwaliteitsniveaus daadwerkelijk te halen. Om dit te bereiken moet de boete een voldoende afschrikwekkend karakter hebben.

663. Ad i. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem

kwaliteitsdiscriminatie. Het college acht een rapportage over de kwaliteitsaspecten een belangrijk instrument in het kader van de non-discriminatieverplichting. Deze rapportage dient dan de informatie te bevatten waarmee wholesaleafnemers in staat zijn te beoordelen of zij voor wat betreft de

kwaliteitsaspecten, op een level playing field kunnen concurreren. Dat is naar het oordeel van het college het geval als de rapportage informatie bevat over alle relevante kwaliteitsparameters per productgroep en dat deze informatie wordt verstrekt voor de totale hoeveelheid leveringen aan alle partijen (marktbreed) en per marktpartij (individueel). Deze informatie is voor afnemers relevant bij het uitbrengen van offertes op de downstreammarkt. Als een partij informatie ontvangt over alleen de eigen afname is een partij niet goed in staat een juiste inschatting te maken van de aan

eindgebruikers te garanderen service levels. Immers, de eigen performance kan afwijken van het marktgemiddelde. Weliswaar kent het referentieaanbod SLA’s, maar deze hoeven niet altijd overeen

Nadere invulling van verplichtingen

te komen met de werkelijke realisatie. Voor een wholesaleafnemer is in het kader van offertes in eerste instantie de werkelijke realisatie op wholesaleniveau van belang. Daarnaast acht het college het belangrijk dat marktpartijen zelf in staat zijn om vast te stellen of sprake is van een level playing field en derhalve te beoordelen in hoeverre de aan hen geleverde performance afwijkt van het marktgemiddelde.

664. Ad j. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem

koppelverkoop. Dit voorschrift dient om te voorkomen dat afnemers moeten betalen voor onderdelen of faciliteiten die niet nodig zijn om de beoogde toegang af te nemen. Afnemers hoeven immers dan niet te betalen voor onderdelen of faciliteiten van het netwerk die niet nodig zijn om de door de afnemer beoogde retaildiensten te kunnen verlenen.

665. Ad k. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem strategisch productontwerp. Strategisch productontwerp kan worden voorkomen door een voorschrift dat

strategisch productontwerp verbiedt. Dit betekent ten eerste dat de toegangsdienst zodanig dient te

worden ontworpen dat de gezamenlijke kosten²²⁰ voor het aanbieden van de dienst en het gebruik van

de dienst zo laag mogelijk zijn. Hiermee wordt de keuze voor onnodig dure oplossingen, die een efficiënt gebruik van de dienst belemmeren, voorkomen. Ten tweede mag de inrichting van de netwerkinfrastructuur niet zodanig ontworpen zijn dat als gevolg daarvan de beschikbaarheid van de toegangsdienst en het effectief gebruik daarvan door andere partijen doelbewust wordt belemmerd. 666. Ad l. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem oneigenlijk gebruik van informatie.

Voorschrift m: uitfasering

667. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem van

toegangsweigering. De effectiviteit van de toegangsverplichting wordt ondermijnd indien KPN de verleende toegang kan intrekken zonder dat dit door het college op redelijkheid wordt beoordeeld. 668. Ad m.1. Redelijke uitfaseringstermijn. In het besluit MA ULL 2011 geeft het college aan een

In document Marktanalyse hoge kwaliteit wholesalebreedbandtoegang en wholesalehuurlijnen (pagina 157-165)