3.2.1 EU RECHTSHULPOVEREENKOMST
In regionaal verband – zoals de Europese Unie en de Raad van Europa – is nadere regelgeving tot stand gekomen ten aanzien van de toepassing van videoconferentie in juridisch procedures. De Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken van de Europese Unie van 29 mei 2000 (hierna EU Rechtshulpovereenkomst van 2000) vormt nog altijd de basis van de regelgeving omtrent de wederzijdse rechtshulp binnen de EU.121 Dit verdrag heeft ten doel om de wederzijdse samenwerking tussen gerechtelijke, politie- en douaneautoriteiten in het kader van strafbare feiten te stimuleren en faciliteren en de snelheid en efficiëntie van die samenwerking te verbeteren.
In artikel 10 is geregeld dat videoconferentie kan worden gebruikt voor getuigen en deskundigen indien het niet wenselijk of mogelijk is dat de te verhoren persoon in persoon op het grondgebied verschijnt. In lid 9 van artikel 10 staat dat elke lidstaat kan aangeven of hij videoconferentie ook wil toepassen op het verhoren van een persoon tegen wie strafvervolging is ingesteld, mits die persoon hiermee instemt. Staten moeten hieromtrent dan onderling afspraken maken en zorgdragen dat dit in overeenstemming is met internationaal recht, waaronder specifiek het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens. Artikel 10 regelt in leden 2 tot en met 8 aan welke vereisten het verzoek om te verhoren via videoconferentie moet voldoen.
In het tweede lid spreken de lidstaten af dat de aangezochte staat in beginsel instemt met het verzoek tot een verhoor via videoconferentie voor zover dit niet in strijd is met de fundamentele rechtsbeginselen van dit land en de aangezochte staat over de benodigde technische faciliteiten beschikt. Als de aangezochte staat deze technische faciliteiten niet bezit, kunnen partijen overeenkomen dat de verzoekende staat dit ter beschikking stelt. Verrest merkt echter op dat gelet op de brede beschikbaarheid van de techniek de mogelijkheid is vervallen om videoconferentie te weigeren op grond van het ontbreken van de technische faciliteiten.122
121 Overeenkomst, door de Raad vastgesteld overeenkomstig artikel 34 van het Verdrag betreffende de Europese Unie betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie, gesloten op 29 mei 2000, inwerking getreden op 23 augustus 2005.
In lid 3 zijn enkele formele vereisten neergelegd over de gegevens die in het verzoek tot het gebruik van videoconferentie worden opgenomen, zoals de namen van de personen die het verhoor af zullen nemen en de reden waarom het niet wenselijk of mogelijk is dat de persoon in kwestie in persoon verschijnt.
Lid 4 bepaalt dat de aangezochte staat een dagvaarding stuurt naar de persoon in kwestie, in overeenstemming met de wettelijke voorschriften van diens nationale recht.
Lid 5 geeft de voorschriften over hoe het verhoor via videoconferentie dient te verlopen. Bij het verhoor is een rechterlijke autoriteit van de aangezochte staat aanwezig die de identiteit van de te verhoren persoon
vaststelt en erop toeziet dat de fundamentele beginselen van het recht van de aangezochte staat in acht worden genomen. Als deze rechterlijke autoriteit vindt dat deze beginselen tijdens het verhoor worden geschonden dient zij onverwijld de nodige maatregelen te treffen zodat het verhoor wordt voortgezet met inachtneming van die fundamentele beginselen. Het verhoor wordt rechtstreeks door of onder leiding van de rechterlijke autoriteit van de verzoekende staat afgenomen in overeenstemming met het nationale recht van de verzoekende staat. Verder bepaalt lid 5 dat de bevoegde autoriteiten samen maatregelen overeen kunnen komen ter bescherming van de te verhoren persoon, dat de aangezochte staat zorgdraagt voor het regelen van een tolk op eventueel verzoek van de verzoekende lidstaat of de te verhoren persoon, en dat de te verhoren persoon een beroep kan doen op de verschoningsrechten van de aangezochte of de verzoekende lidstaat.
In het zesde lid wordt afgesproken dat de bevoegde autoriteit van de aangezochte staat een proces-verbaal opstelt van het verhoor en dit aan de bevoegde autoriteit van de verzoekende staat toezendt, en dat proces-verbaal de datum en plaats van het verhoor weergeeft, de identiteit van de verhoorde persoon, de identiteit en hoedanigheid van alle personen die in de aangezochte staat aan het verhoor hebben deelgenomen, eventuele eedafleggingen, en de technische omstandigheden waaronder het verhoor heeft plaatsgevonden, waarmee ook wordt bedoeld dat er moet worden gerapporteerd als er enige technische storingen hebben plaatsgevonden.
Lid 7 bepaalt dat alle kosten, van het tot stand brengen van de videoconferentie tot aan de reiskosten van de betrokken personen, door de verzoekende staat worden betaald, tenzij de aangezochte staat hiervan afziet. Tot slot bepaalt lid 8 dat lidstaten de nodige maatregelen moeten treffen om ervoor te zorgen dat indien te verhoren personen weigeren te voldoen aan een verplichting om een verklaring af te leggen of niet naar waarheid antwoorden de nationale wetgeving van toepassing is alsof het een verhoor in een nationale procedure betrof.
3.2.2 AANVULLENDE REGELGEVING IN EUROPA
Deze EU Rechtshulpovereenkomst van 2000 heeft veel landen, waaronder ook Nederland, gestimuleerd om nationale regelgeving te maken waardoor het gebruik van videoconferentie ook in nationale procedures kon worden ingezet. Voor die tijd werd in Europa nog maar in enkele landen gebruik gemaakt van
videoconferentie.123
Ook is buiten de EU, in het verband van de Raad van Europa, de regeling van toepassing verklaard. De Raad van Europa heeft de tekst van artikel 10 van de EU Rechtshulpovereenkomst van 2000 verwerkt in diens artikel
9 van het Tweede Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag Wederzijdse Rechtshulp.124 Dit Protocol is op 8 november 2001 door Nederland ondertekend en trad voor Nederland op 1 april 2011 in werking.125 Hierin staan dezelfde voorwaarden en ook de overweging dat lidstaten onderling kunnen overeenkomen om verdachten te verhoren via videoconferentie mits de verdachte hiermee instemt. In de voorbehouden die werden gemaakt bij dit verdrag is te zien dat een aantal staten aangaven dat zij het verhoren via
videoconferentie (nog) niet wilden toepassen op verdachten, en/of dat instemming van de verdachte werd benadrukt als vereiste. Nederland heeft een voorbehoud gemaakt bij artikel 9, waarin Nederland heeft aangegeven het horen van verdachten door middel van videoconferentie uit te sluiten.
In EU-verband is het gebruik van videoconferentie ook geregeld in de context van de positie van het
slachtoffer in de strafprocedure. In het Kaderbesluit van de Raad van 15 maart 2001 inzake de status van het slachtoffer in de strafprocedure spraken de lidstaten af dat zij een “reële en passende rol voor het slachtoffer” inruimen in het strafrecht.126 Hierbij is afgesproken dat voor slachtoffers met een woonplaats in een andere lidstaat zoveel mogelijk de regelingen van artikel 10 (videoconferentie) en 11 (telefoonconferentie) van de EU Rechtshulpovereenkomst van 2000 worden gebruikt. Dit is ook neergelegd in Richtlijn 2012/29/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten.
Daarnaast is in EU-verband het gebruik van videoconferentie geregeld voor het aanvragen van een
schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties door slachtoffers van misdrijven.127 In artikel 9 lid 1 sub a van EG Richtlijn 2004/80/EG is bepaald dat de aanvrager, getuige of deskundige via videoconferentie kan worden gehoord, mits dit in overeenstemming met artikel 9 lid 2 vrijwillig gebeurt en zonder dat de instantie die beslist over de schadeloosstelling dwangmaatregelen kan opleggen.
Het gebruik van videoconferentie is op EU-niveau ook gereguleerd voor civiele en handelszaken. In de EG Verordening 1206/2001 betreffende de samenwerking tussen gerechten van de lidstaten op het gebied van de bewijsverkrijging in burgerlijke en handelszaken is in artikel 10 lid 4 geregeld dat bij de uitvoering van een verzoek tot bewijsverkrijging een verzoekende rechtbank van een aangezochte rechtbank kan verlangen dat videoconferentie wordt gebruikt, en dat de aangezochte rechtbank hieraan gehoor geeft tenzij dit niet verenigbaar is met diens nationaal recht of het niet mogelijk is vanwege grote praktische bezwaren.128 In artikel 17 is voorts afgesproken dat het gebruik van videoconferentie wordt aangemoedigd bij verzoeken tot het rechtstreeks mogen verrichten van handelingen ter verkrijging van bewijs in een andere lidstaat.
Ook is het gebruik van videoconferentie op EU-niveau geregeld voor de procedure voor geringe vorderingen in grensoverschrijdende zaken in burgerlijke en handelszaken indien de waarde van de (oorspronkelijke)
vordering onder de 2000 euro is.129 In overeenstemming met artikel 8 van EG Verordening 861/2007 kan een gerecht, indien de technische middelen beschikbaar zijn, de mondelinge behandeling houden met behulp van videoconferentie. Artikel 9 bepaalt voorts dat bewijsverkrijging via videoconferentie ook toegestaan is. Het
124 Tweede Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag aangaande de wederzijdse rechtshulp in strafzaken, Straatsburg, 8 november 2011.
125 Trb. 2011, 23.
126 Artikel 2 van 2001/220/JBZ: Kaderbesluit van de Raad van 15 maart 2001 inzake de status van het slachtoffer in de strafprocedure.
127 EG Richtlijn 2004/80/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven.
128 Verordening (EG) 1206/2001 van de Raad van 28 mei 2001 betreffende de samenwerking tussen de gerechten van de lidstaten op het gebied van bewijsverkrijging in burgerlijke en handelszaken.
129 Verordening (EG) 861/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 11 juli 2007 tot vaststelling van een Europese procedure voor geringe vorderingen.
uitgangspunt bij de bewijsvergaring in het kader van geringe vorderingen is dat het gerecht de eenvoudigste en minst bezwarende wijze kiest, zoals bepaald in artikel 9 lid 3.
Ook Richtlijn 2008/52/EG over bemiddeling/mediation in grensoverschrijdende burgerlijke en handelszaken benadrukt het belang van moderne communicatietechnologieën en dat niets in deze richtlijn de inzet van zulke communicatietechnologieën mag belemmeren.130 Ook deze richtlijn houdt dus de ruimte voor verdere ontwikkeling van de toepassing van videoconferentie.
3.2.3 EUROPEES ONDERZOEKSBEVEL IN STRAFZAKEN
In 2014 werd de EU Richtlijn over het Europees onderzoeksbevel (EOB) in strafzaken geformuleerd, omdat het kader voor de strafrechtelijke samenwerking op het gebied van bewijsvergaring te gefragmenteerd en ingewikkeld was.131
Een EOB is een beslissing door een rechterlijke autoriteit van een uitvaardigende staat om
onderzoeksmaatregelen te laten uitvoeren in een uitvoerende staat met het oog op het verkrijgen van bewijsmateriaal of om bewijsmateriaal te verkrijgen dat reeds in het bezit is van de bevoegde autoriteiten van de uitvoerende staat. De lidstaten van de EU zijn verplicht om een EOB ten uitvoer te leggen. Een EOB kan worden uitgevaardigd in elke fase van de strafprocedure als onderzoeksmaatregel en dus met als doel om bewijs te verzamelen. Zo kan er wel een EOB worden uitgevaardigd voor de tijdelijke overbrenging van de betrokkene naar de uitvaardigende staat of met het oog op verhoor per videoconferentie, maar moet er een Europees aanhoudingsbevel (EAB) worden uitgevaardigd als het gaat om het overbrengen van de betrokkene naar een andere lidstaat om te worden vervolgd en berecht.132 Artikel 24 van de richtlijn maakt het mogelijk om verdachten in een strafzaak te horen via videoconferentie. Dat wordt als een minder vergaand middel beschouwd dan de uitvaardiging van een EAB ten behoeve van de overlevering van een verdachte enkel voor zijn verhoor.133 Dit kan problemen veroorzaken wanneer in de uitvaardigende staat en de uitvoerende staat er andere regels gelden omtrent het verhoor van verdachte via videoconferentie, denk hierbij aan het
instemmingsvereiste.134 De verdachte geniet in die situatie de bescherming van toegekende rechten van beide rechtssystemen. Een EOB kan niet worden uitgevaardigd om een verdachte over te brengen naar een andere lidstaat ten behoeve van zijn vervolging en ook berechting.135 Alhoewel de richtlijn het niet met zoveel woorden zegt, geldt blijkens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ter implementatie van het EOB dit ook voor verhoor per videoconferentie met als doel de berechting.136 De gedachte daarachter zou kunnen zijn dat het uitvaardigen van een EOB ten behoeve van de berechting via videoconferentie zal betekenen dat de waarborgen van het EAB worden omzeild.
130 Overweging 9, Preambule van Richtlijn 2008/52/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende bepaalde aspecten van bemiddeling/mediation in burgerlijke en handelszaken
131 Richtlijn 2014/41/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende het Europees onderzoeksbevel in strafzaken.
132 Overweging 25, Preambule van Richtlijn 2014/41/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende het Europees onderzoeksbevel in strafzaken.
133 Overweging 26, Preambule van Richtlijn 2014/41/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende het Europees onderzoeksbevel in strafzaken en Kamerstukken II 2016/17, 34 611, nr. 3 (MvT), p. 4.
134 Eurojust en Europees Justitieel Netwerk, 2019, p. 14.
135 Overweging 25, Preambule van Richtlijn 2014/41/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende het Europees onderzoeksbevel in strafzaken.
De EOB-richtlijn formuleert ook regels over de manier waarop videoconferentie kan worden gebruikt en hoe staten elkaar daarbij dienen te faciliteren om verhoor per videoconferentie (of met andere audiovisuele middelen) mogelijk te maken. Hierbij werd tevens besloten dat met het oog op een proportionele toepassing van een EAB de uitvaardigende autoriteit moet nagaan of een EOB een effectief en evenredig middel is voor het voeren van een strafprocedure, met name als het een verdachte betreft.137
Artikel 24 van de EOB-richtlijn voorziet in het gebruik van videoconferentie voor het horen van personen. Dit zijn grotendeels dezelfde regels als waren voorzien in artikel 10 EU Rechtshulpovereenkomst van 2000. Er zijn twee veranderingen. Ten eerste wordt in lid 3 sub b en lid 5 sub e geëxpliceerd dat de uitvoerende autoriteit de te horen persoon moet wijzen op zijn rechten en verplichtingen die hij heeft op basis van het recht van de uitvaardigende en de uitvoerende staat, specifiek die omtrent de verdedigingsrechten en het
verschoningsrecht. Ten tweede staat in artikel 24 lid 2 dat de tenuitvoerlegging van het EOB kan worden geweigerd als de verdachte of beschuldigde persoon er niet mee instemt. Artikel 9 van de EU
Rechtshulpovereenkomst van 2000 vereist deze instemming voor de toepassing van videoconferentie voor het verhoren van een persoon tegen wie strafvervolging is ingesteld, maar in deze EU Richtlijn uit 2014 wordt minder absoluut omgegaan met het instemmingsvereiste van de verdachte.
3.2.4 E-JUSTICE
Het streven naar digitale toepassingsmogelijkheden is een van de centrale doelstellingen van het EU-justitiebeleid, zoals ook tot uiting komt in het Europese e-Justice beleid. Het e-Justice beleid richt zich op het verbeteren van toegang tot de rechtspraak in een pan-Europese context.138 In dat kader ontwikkelt en integreert e-Justice informatie- en communicatietechnologie die de toegankelijkheid van juridische informatie en het functioneren van juridische systemen verbetert.139 E-Justice richt zich er onder meer op om nationale rechtssystemen te verbinden in een grensoverschrijdende context140 door elektronische interactie en
communicatie tussen gerechtelijke autoriteiten onderling en met burgers en praktijkbeoefenaars te faciliteren met onder meer videoconferentie.141
Het e-Justiceportaal, de website van e-Justice, biedt sinds 2010 een centraal instrument waarop informatie, zoekmachines en standaardformulieren worden weergegeven die lidstaten en burgers kunnen helpen, onder meer ten behoeve van een veilige samenwerking tussen de gerechtelijke autoriteiten van EU-lidstaten.142 Het e-Justiceportaal biedt in alle officiële talen informatie over het gebruik van videoconferenties in gerechtelijke procedures in grensoverschrijdende situaties, een handleiding daarvoor en relevante contactgegevens in de meeste lidstaten.143
137 Overweging 26, Preambule van Richtlijn 2014/41/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende het Europees onderzoeksbevel in strafzaken.
138 Zie bijvoorbeeld Europese Raad, JHA Council Conclusions of 12-13 June 2007, document 10267/07, p.43; Als antwoord op de Europese raad presenteerde de Europese Commissie de volgende strategie: ‘Towards a European e-Justice Strategy’ of 5 June 2008 (COM(2008) 329 final, Council document 10285/08); Europees Parlement, Resolution on e-Justice at its Plenary meeting on 18 December 2008, 2008/2125 (INI); Multi-annual European e-Justice action plan 2009-2013 (OJ C 75, 31.3.2009); Multiannual European e-Justice Action Plan 2014-2018 (OJ C 182, 14.6.2014).
139 Europese Raad, 2019-2023 Strategy on e-Justice (2019/C 96/04), par. 1.
140 Europese Raad, 2019-2023 Strategy on e-Justice (2019/C 96/04), par. 12.
141 Europese Raad, 2019-2023 Strategy on e-Justice (2019/C 96/04), par. 20.
142 Zie de website van het e-Justiceportaal: e-justice.europa.eu.
143 Gids over videoconferentie in grensoverschrijdende procedures (Secretariaat-generaal van de Raad, Europese Unie, 2013).
In het kader van het Europese e-Justice beleid werden in 2015 aanbevelingen van de Raad van de Europese Unie geformuleerd over grensoverschrijdende videoconferenties binnen het justitieel apparaat op lidstaat- en EU-niveau (2015/C 250/01).144 Hierin werd het gebruik van videoconferentie verder aangemoedigd, en benadrukt dat het gebruik van videoconferenties voor hoorzittingen moet “worden uitgebreid, zodat mensen – vooral in grensoverschrijdende zaken – niet meer naar de rechtbank hoeven en mede daardoor dankzij lagere kosten en verminderde inspanningen een betere toegang tot de rechter krijgen.”145 In Overweging 7 constateert de Raad bijvoorbeeld dat “[v]ideoconferenties kunnen gebruikt worden bij alle soorten
gerechtelijke procedures (zowel bij straf- als civiele en handelszaken)”, dat het rechtbanken en parketten meer flexibiliteit geeft, en het stress kan helpen verminderen bij kwetsbare getuigen zoals kinderen. Als voordelen worden verder gegeven dat het reizen kan beperken, dat procedurele waarborgen zoals het recht op
vertolking, informatie en toegang tot een advocaat ingeval van arrestatie op een afgelegen locatie onmiddellijk en doeltreffend kan worden verzekerd, dat het kosten bespaart, en financiële en veiligheidsvoordelen oplevert doordat personen die in hechtenis zitten niet hoeven te worden vervoerd.146 In overweging 20 wordt echter ook erkend dat ervoor moet worden gezorgd dat de toepassing van videoconferentie niet ten koste gaat van de rechten van de verdediging en er zorgvuldig gewaakt moet worden over de naleving van de beginselen van onmiddellijkheid, processuele gelijkheid en tegenspraak.147 De Raad geeft daarbij aan dat om die reden er moet worden gewerkt aan een verbetering van de apparatuur voor wat betreft de beeld- en geluidskwaliteit en de mate van beveiliging.148
De Raad heeft tevens lidstaten verzocht om een aantal maatregelen uit te voeren ter verbetering van de interoperabiliteit tussen lidstaten (organisatorische, technische en juridische aspecten) en de werkgroep e-Recht (e-Justitie) gevraagd om onderzoek te doen naar nadere mogelijkheden voor coördinatie en een netwerk in te richten voor een betere samenwerking en om ervaringen uit te wisselen.
E-Justice is daarmee een samenwerkingsverband dat de toepassing van digitale middelen, waaronder
videoconferentie, in de juridische systemen van en samenwerking tussen Europese staten bevordert. In het in 2016 verschenen WODC-rapport “Verkenning prioriteiten e-Justice” van de Rijksuniversiteit Groningen werd op basis van interviews onder juridische organisaties betrokken bij grensoverschrijdend rechtsverkeer onder meer geconcludeerd dat de behoeften niet primair lagen bij nieuwe juridische bevoegdheden en procedures en technieken, maar bij verbetering van (decentrale) samenwerking en communicatie van mogelijkheden en beleid.149 Met een groot aantal verschillende projecten probeert het e-Justice-beleid deze samenwerking te stimuleren en zo de toepassing van videoconferentie in juridische procedures, waaronder ook in het strafrecht, te stimuleren.
144 Raad van de Europese Unie, Aanbevelingen, Bevordering van het gebruik en de uitwisseling van beste praktijken op het gebied van grensoverschrijdende videoconferenties binnen het justitieel apparaat op lidstaat- en EU-niveau, 2015/C 250/01, 31 juli 2015.
145 Raad van de Europese Unie, Aanbevelingen, Bevordering van het gebruik en de uitwisseling van beste praktijken op het gebied van grensoverschrijdende videoconferenties binnen het justitieel apparaat op lidstaat- en EU-niveau, 2015/C 250/01, 31 juli 2015, par. 6 en 12.
146 Raad van de Europese Unie, Aanbevelingen, Bevordering van het gebruik en de uitwisseling van beste praktijken op het gebied van grensoverschrijdende videoconferenties binnen het justitieel apparaat op lidstaat- en EU-niveau, 2015/C 250/01, 31 juli 2015, par. 7.
147 Raad van de Europese Unie, Aanbevelingen, Bevordering van het gebruik en de uitwisseling van beste praktijken op het gebied van grensoverschrijdende videoconferenties binnen het justitieel apparaat op lidstaat- en EU-niveau, 2015/C 250/01, 31 juli 2015, par. 20.
148 Raad van de Europese Unie, Aanbevelingen, Bevordering van het gebruik en de uitwisseling van beste praktijken op het