representativiteit: algemeen deel
3.6 Een vluchtige blik over de grens
Een blik over de grenzen leert dat er grote verscheidenheid bestaat ten aanzien van de wijze waarop in ons omringende landen het cao-stelsel is vormgegeven, welke rol het concept van representativiteit daarin speelt en hoe de representativiteit van vakorganisaties wordt beoordeeld. Hoewel een grondig onderzoek naar een of meerdere stelsels buiten het bestek van dit onderzoek valt (zie daarover hoofdstuk 1), misstaat een korte bespreking van in elk geval een aantal stelsels en de verschillende criteria die daarin zoal worden gebruikt niet. Bij het bespreken van deze verschillende stelsels (Frankrijk, België, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk) baseer ik mij overigens op de Nederlandse literatuur die hierover is verschenen. In Frankrijk spelen verkiezingen een belangrijke rol bij het selecteren van de meest representatieve vakbonden die het cao-overleg mogen voeren. Op basis van 160 Kamerstukken I 2013/14, 33818, nr. C, p. 21.
161 Kamerstukken II 2013/14, 33818, 3, p. 42. Zie ook: Perspectief voor een sociaal én ondernemend land: uit de crisis, met goed werk, op weg naar 2020. Verantwoordelijkheid nemen én dragen, kansen creëren én benutten (Stichting van de Arbeid 11 april 2013), p. 30.
162 Idem.
163 Kamerstukken II 2013/14, 33818, 3, p. 42 en 114.
164 Zie over de gelijkwaardige voorziening uitgebreid: N. Jansen, ‘De gelijkwaardige voorziening:
geen gezeik iedereen rijk?’, TvO 2017, nr. 3.
84
Hoofdstuk 3 / Belangenbehartiging en representativiteit: algemeen deel 3.6
verkiezingen moet worden vastgesteld of een vakbond voldoende audience (een achterban) heeft. Naast het hebben van een achterban wordt in Frankrijk bij de beoordeling van representativiteit nog van belang geacht of een vakbond daadwerkelijk actief is in het kader van collectieve onderhandelingen (dynamisme), ervaring heeft, leden en een staf van voldoende omvang heeft en een zekere periode bestaat.165 Het criterium audience valt op en vertoont gelijkenissen met het door de SER benadrukte element van het draagvlak van cao-afspraken. Een verschil is dat bij verkiezingen de audience vooraf wordt gemeten, terwijl in de draagvlakbenadering de audience achteraf wordt gemeten. Het Belgische stelsel kent net als Frankrijk een systeem van erkenning van representatieve organisaties, waarbij overigens opmerking verdient dat de organisatiegraad in België veel hoger is dan in Frankrijk (en Nederland) en in België de vakorganisaties een belangrijke rol spelen bij de uitvoering van de sociale zekerheid.166 Om als nationale vakorganisatie erkend te kunnen worden, is nodig dat de vakorganisatie interprofessioneel is georganiseerd, zich richt op het gehele land, zitting heeft in belangrijke adviesraden en minimaal 50.000 leden heeft.
Slechts vakorganisaties die bij erkende nationale organisaties zijn aangesloten kunnen vervolgens in aanmerking komen voor de erkenning als representatieve vakorganisatie.
Om daadwerkelijk mee te kunnen onderhandelen over collectieve arbeidsvoorwaarden is nog nodig dat deze vakorganisaties representatief zijn op het niveau waarop wordt onderhandeld. Daarbij spelen zaken als stabiliteit en structuur van de organisaties, als-mede de financiële middelen van de organisatie een rol. In het Verenigd Koninkrijk geeft registratie als onafhankelijke vakbond door de Certification Officer bepaalde voordelen die niet-geregistreerde vakbonden niet hebben.167 In de Duitse grondwet is de vakbondsvrijheid geregeld in artikel 9 (lid 3). Om aanspraak te kunnen maken op deze vrijheid moet een vakbond volgens de Duitse rechtspraak aan een aantal criteria voldoen. De vakbond moet als doel hebben de behartiging van sociaaleconomische belangen (van leden ten opzichte van de staat en werkgevers). Het lidmaatschap moet vrijwillig zijn. Een vakbond moet een democratische structuur hebben, onafhankelijk van staat, werkgever, politiek en kerk.
Een vakbond moet een zekere continuïteit hebben en een ‘cross sectoral’ karakter. Om rechtsgeldig een cao aan te kunnen gaan moet een vakbond bovendien ‘tarriffähig’ zijn en hieruit volgt volgens Jaspers dat een vakbond macht moet kunnen uitoefenen om een tegenpartij onder druk te kunnen zetten.168 Een vakbond moet dus bereid zijn te staken.
165 T. Jaspers, ‘Representativiteit: representeren of vertegenwoordigen?’, ArA 2008, afl. 1, p. 15 t/m 19 en I. Blekman e.a., ‘Nieuwe vorm van legitimering van het cao-stelsel’, in: A.Ph.C.M. Jaspers & M.F.
Baltussen (red.), De toekomst van het cao-recht, Deventer: Kluwer 2011, p. 240 en E. Verhulp, ‘Wie vertegenwoordigt?’, in: K. van der Veldt en M. Wirtz (red.), Ontwerpers in Arbeidsverhoudingen.
Draagvlak van de cao, Goudriaan: De Groot Drukkerij 2013, p. 109 en F. Grapperhaus, ‘Voor alles is een tijd. Over het belang van een vernieuwde cao’, in: K. van der Veldt en M. Wirtz (red.), Ontwerpers in Arbeidsverhoudingen. Draagvlak van de cao, Goudriaan: De Groot Drukkerij 2013, p. 97 e.v.
166 T. Jaspers, ‘Representativiteit: representeren of vertegenwoordigen?’, ArA 2008, afl. 1, p. 15 t/m 19 en I. Blekman e.a., ‘Nieuwe vorm van legitimering van het cao-stelsel’, in: A.Ph.C.M. Jaspers &
M.F. Baltussen (red.), De toekomst van het cao-recht, Deventer: Kluwer 2011, p. 240.
167 T. Jaspers, ‘Representativiteit: representeren of vertegenwoordigen?’, ArA 2008, afl. 1, p. 15 t/m 19 en I. Blekman e.a., ‘Nieuwe vorm van legitimering van het cao-stelsel’, in: A.Ph.C.M. Jaspers &
M.F. Baltussen (red.), De toekomst van het cao-recht, Deventer: Kluwer 2011, p. 240.
168 T. Jaspers, ‘Representativiteit: representeren of vertegenwoordigen?’, ArA 2008, afl. 1, p. 15 t/m 19.
Afronding 3.7 3.7 Afronding
Vakorganisaties zijn ledenorganisaties die primair opkomen voor de belangen van leden. Dat neemt niet weg dat vakbonden in het arbeidsvoorwaardenoverleg daarnaast de belangen-behartiging van niet-leden in meer of minder mate voor hun rekening nemen. Die dubbele taakstelling hoeft niet bezwaarlijk te zijn wanneer een vakbond voldoende representatief is. De representativiteit van een organisatie drukt een relatie uit tussen een organisatie en de groep die zij beoogt te vertegenwoordigen. Een organisatie is representatief te noemen indien ze aan een geheel van eigenschappen, hoedanigheden of kenmerken beantwoordt, die haar tot een betrouwbare of gezaghebbende woordvoerder maken van wat er leeft onder de groep van personen, niet noodzakelijk leden, die zij heet te vertegenwoordigen.
Op basis van algemene cijfers over het ledenbestand van de vakbeweging kan geconcludeerd worden dat oudere werknemers met vaste contracten oververtegenwoordigd zijn in het ledenbestand van de vakbeweging. Deze algemene cijfers rechtvaardigen evenwel niet de veronderstelling dat vakbonden onvoldoende representatief zijn. Vanwege de veelsoortigheid van het cao-overleg en de diversiteit van verschillende vakbonden kan daar niet te veel over gezegd worden op basis van algemene cijfers over het ledenbestand van dé vakbeweging.
De oververtegenwoordiging van oudere werknemers met vaste contracten is wel een indicatie dat de representativiteit van organisaties bij de arbeidsvoorwaardenvorming in meer of mindere mate onder druk staat.
Hoewel de Wet Cao geen eisen stelt aan vakbonden, worden op andere plaatsen in de Nederlandse wet- en regelgeving dergelijke eisen aan vakbonden wel gesteld. Soms worden deze aanvullende eisen gesteld in het kader van een aan vakbonden wettelijk toegekende (publiekrechtelijke) bevoegdheid (Wet op de Sociaal-Economische Raad, Wmco), soms houden deze eisen verband met de inbreuk op de individuele contractsvrijheid (Wet Bpf 2000 en Wet Avv)169 en soms houden deze eisen verband met de gewenste en noodzakelijk geachte onafhankelijkheid van vakbonden (BW). Opmerking verdient dat in de Wet Bpf 2000 en de Wet Avv niet zozeer eisen worden gesteld aan vakbonden, maar veeleer aan het draagvlak (bij de verbindendverklaring beperkt tot het draagvlak aan werkgeverszijde) dat voor de akkoorden bestaat waarvan verplichtstelling en verbindendverklaring wordt verzocht. Hoewel in de Wet Bpf 2000 de representativiteit van vakbonden die partij zijn bij een akkoord en om verplichtstelling verzoeken nog een zekere rol speelt, doet de representativiteit van vakbonden er bij de verbindendverklaring niet of nauwelijks toe.
Uit de wet- en regelgeving kunnen de volgende elementen worden gedestilleerd die een rol spelen bij het beoordelen van de representativiteit van een enkele vakbond of meer vakbonden samen:
a) het hebben van rechtspersoonlijkheid voor een periode van minimaal twee jaar;
b) het zijn van een vereniging met interne organen die via verkiezingen door leden worden gekozen en aan leden verantwoording afleggen;
169 Wanneer men ten aanzien van ontslag-cao’s de semi-institutionele leer aanhangt, zal men hiertoe ook het BW rekenen.
86
Hoofdstuk 3 / Belangenbehartiging en representativiteit: algemeen deel 3.7
c) een statutaire doelstelling hebben die gericht is op de sociaaleconomische belangen-behartiging van leden;
d) onafhankelijkheid;
e) financieel daadkrachtig;
f) in de onderneming of bedrijfstak werkzame personen onder zijn of hun leden tellen;
g) voldoende spreiding van leden over de groep;
h) een niet onbetekenend ledenaantal;
i) meerderheid van alle leden georganiseerd hebbend;
Een aantal zaken valt op. In de eerste plaats worden in wet- en regelgeving geen absolute ledentallen of percentages genoemd bij de beoordeling van de vraag of sprake is van voldoende representativiteit. Tot 1999 hanteerde de SER in dit kader een percentage van minimaal 20% van de werknemers bij de instelling van een bedrijfslichaam. Van 1999 tot 2015, toen de bedrijfslichamen werden opgeheven, werd door de SER voor de beoordeling van de voldoende representativiteit van werknemersorganisaties gebruikgemaakt van het criterium of de werknemersorganisaties die wilde overgaan tot het instellen van een bedrijfslichaam gezamenlijk meer leden binnen de werkingssfeer van dat lichaam hadden dan de bezwaar makende (representatieve) organisaties gezamenlijk. Percentages over (absolute) ledentallen en organisatiegraad hadden dus plaatsgemaakt voor de verhouding van leden van de ene organisatie ten opzichte van andere organisaties. Deze wijze van beoordeling van voldoende representativiteit is ook te vinden in de Wet Bpf 2000. Als tegen een verplichtstelling bezwaar wordt gemaakt, wordt bekeken of de werknemersorganisaties die om de verplichtstelling verzoeken meer leden hebben dan de werknemersorganisaties die daartegen bezwaar hebben.
In het SER-advies over de verbreding van het draagvlak van cao-afspraken170 kan steun worden gevonden voor het belang van draagvlak als element bij de beoordeling van de repre-sentativiteit van organisaties. De SER heeft in zijn advies immers benadrukt dat vakbonden hun legitimiteit (lees: de bevoegdheid namens en voor werknemers arbeidsvoorwaarden uit te onderhandelen) naast ledental ook ontlenen aan de maatschappelijke acceptatie en het vertrouwen dat zij genieten. Daarvoor is de waardering van de cao-afspraken van groot belang is.171 Als het resultaat van het cao-overleg op een groot draagvlak kan rekenen, zijn de onderhandelende organisaties er kennelijk in geslaagd voldoende rekening te houden met de verschillende betrokken belangen. Het draagvlak van cao-afspraken is daarmee een indicatie dat de onderhandelende organisaties kunnen worden aangemerkt als betrouwbare of gezaghebbende woordvoerder(s) van wat er leeft onder de groep van personen, niet noodzakelijk leden, die zij heet te vertegenwoordigen.
Ik sluit dit hoofdstuk af met een opmerking over de Wet Cao. In de Wet Cao worden nau-welijks eisen aan vakbonden gesteld. De enige eisen die in de Wet Cao zijn gesteld, is dat een vakbond een vereniging is met volledige rechtspersoonlijkheid en statutair bevoegd is cao’s aan te gaan. Aan deze eisen is eenvoudig te voldoen en representativiteitseisen wil
170 Verbreding draagvlak cao-afspraken (advies van 23 augustus 2013, SER 2013/03), Den Haag:
SER 2013.
171 Idem, p. 23.
Afronding 3.7 ik het niet noemen. Een en ander brengt mee dat ook een niet-representatieve vakbond op grond van de Wet Cao rechtsgeldig een cao kan aangaan. Ook voor de verbindendverklaring is de mate waarin de vakbond representatief is, niet of nauwelijks relevant. Als het leden-bestand van een vakbond geen goede afspiegeling vormt van de groep werknemers die hij beoogt te vertegenwoordigen en dus niet representatief is kan dat in het cao-overleg ten koste gaan van de belangen van niet-leden. Wanneer de belangen van groepen werkenden onvoldoende behartigd worden in het arbeidsvoorwaardenoverleg, kan dat negatieve gevolgen hebben voor het draagvlak van cao’s waardoor de waarde van het systeem van collectieve arbeidsvoorwaardenvorming onder druk komt te staan. In de volgende 4 hoofd-stukken analyseer ik in hoeverre met de representativiteit van vakbonden in het cao-recht rekening wordt gehouden en of de afwezigheid van een wettelijke representativiteitstoets te rechtvaardigen is met het oog op de belangen van niet-leden.
Inleiding 4.1