De draagwijdte van de cao: gebondenheid als leidend beginsel

Uit artikel 9 Wet Cao – in combinatie met artikel 12 en 13 Wet Cao waarover meer in paragraaf 4.4.3 – volgt, dat de werking van een cao is beperkt tot arbeidsovereenkomsten gesloten tussen werkgevers en werknemers die beiden aan de cao zijn gebonden en dat gebondenheid aan de cao het leidende beginsel van de Wet Cao is.⁵¹ Binding aan een cao kan ontstaan door het lidmaatschap van een cao-partij, maar ook – en die mogelijkheid bestaat slechts voor werkgevers – door bij een cao rechtstreeks partij te zijn. Voor gebon-denheid aan een cao is overigens noodzakelijk dat men bij een cao is betrokken. De eis van betrokkenheid heeft tot gevolg dat niet alle leden van cao-sluitende werkgevers- of werknemersvereniging zijn gebonden aan iedere cao die deze vereniging aangaat, maar dat slechts die leden worden gebonden waarop een cao ziet of – anders gezegd – die onder de werkingssfeer vallen.⁵² De werkingssfeer van een cao wordt door cao-partijen zelf bepaald. Een ruimere werking van de cao, in die zin dat een cao geldt voor alle arbeids-overeenkomsten die onder haar werkingssfeer vallen of voor alle arbeidsarbeids-overeenkomsten die een aan de cao gebonden werkgever aangaat, werd door de minister in strijd geacht met de individuele contractsvrijheid van werknemers en werkgevers die hebben afgezien van het lidmaatschap van een vakbond. Een ruimere binding aan de cao paste volgens de minister niet bij de contractuele grondslag van artikel 1637n BW en (later) de Wet Cao.⁵³ 4.4.2.1 Parlementaire geschiedenis

Bij de totstandkoming van artikel 1637n BW stelde minister van Justitie Van Raalte zich op het standpunt dat een cao alleen gevolgen behoorde te hebben voor arbeidsovereenkomsten die werden gesloten tussen werkgevers en werknemers die beiden (direct of via lidmaatschap) aan de cao waren gebonden. De minister rechtvaardigde deze gebondenheid aan de cao door erop te wijzen dat de vakvereniging zich sterk maakt voor haar individuele leden 51 Kamerstukken II 1926/27, 166, 3, p. 5.

52 Kamerstukken II 1926/27, 166, 3, p. 5.

53 Handelingen II 1926/27, 166, p. 2031.

102

Hoofdstuk 4 / Grondslagen van de Wet Cao 4.4.2.1

en dat leden rechtens en moreel gebonden zijn zich aan een door de vakbond gesloten overeenkomst te houden.⁵⁴ Volgens kamerlid Drucker drukte de term ‘gebondenheid’ de deelneming of het meedoen aan de cao uit.⁵⁵ Dat een cao geen rechtsgevolgen kan hebben voor een arbeidsovereenkomst die is aangegaan tussen een werkgever en een werknemer van wie er ten minste één ongebonden is, vond volgens de minister rechtvaardiging in de individuele contractsvrijheid. Volgens de minister kan van een werkgever of werknemer die buiten de cao is gebleven moeilijk worden gezegd dat hij trouw moet blijven aan een overeenkomst die hij niet heeft gemaakt of waaraan hij niet heeft meegewerkt. Drucker onderschreef dit standpunt van de minister en achtte het niet te rechtvaardigen dat een werknemer gehouden zou zijn conform een cao te contracteren terwijl hij aan de totstandkoming van die cao part noch deel heeft gehad.⁵⁶

Kamerlid Schaper pleitte voor een ruimere draagwijdte van de cao. Schaper was van mening dat het gebonden werkgevers ook niet vrij zou moeten staan in arbeidsovereenkomsten met ongebonden werknemers af te wijken van de cao, vanwege de mogelijkheid dat werkgevers daardoor de cao zouden kunnen uithollen door slechts arbeidsovereenkomsten aan te gaan met ongebonden werknemers. Schaper meende dat door een te beperkte werking van de cao, de collectieve arbeidsvoorwaardenvorming op losse schroeven zou worden gezet.⁵⁷ Kamerlid Van Nispen tot Sevenaer bracht hiertegen in dat het een gebonden werkgever op grond van de wet weliswaar vrij zou staan van de cao af te wijken in een met een ongebonden werknemer gesloten arbeidsovereenkomst, maar dat deze vrijheid bij cao wel kon worden ingeperkt door cao-partijen. Van Nispen tot Sevenaer stelde zich op het standpunt dat vakverenigingen naar alle waarschijnlijkheid in de cao wel een verplichting in die trant zouden opnemen. Een gebonden werkgever die deze verplichting schond zou alsdan jegens de vakvereniging aansprakelijk zijn voor de niet-nakoming van de cao.⁵⁸ Van Raalte en Drucker onderschreven dit betoog van Van Nispen tot Sevenaer.⁵⁹

De minister rechtvaardigde de gebondenheid van leden aan de cao dus met een beroep op de moraliteit en de trouw aan het gegeven woord. Door het lidmaatschap van een vakver-eniging heeft een lid in feite de bevoegdheid tot onderhandelen over arbeidsvoorwaarden uit vrije wil overgedragen aan de vakbond en aan het resultaat van de onderhandelingen gedaan op grond van deze overdracht behoort hij zich te houden. De gebondenheid aan de cao (door directe toetreding of lidmaatschap) is in de Wet Cao het leidende beginsel.⁶⁰ Gebondenheid aan een cao van vakbondsleden achtte de minister niet in strijd met de individuele contractsvrijheid van deze leden.

”Wie lid is van eener vakbond weet van te voren, dat het mogelijk is, dat hij door eene c.a. zal worden gebonden. Wil hij dit gevolg niet, dan trede hij niet tot de vereeniging toe. In zoverre

54 A.F. Bles, De Wet op de arbeidsovereenkomst, Den Haag 1907, deel I, p. 494.

55 Idem, p. 502.

56 Idem, p. 500.

57 Idem, p. 481.

58 Idem, p. 486.

59 Idem, p. 496 en 500.

60 Kamerstukken II 1926/27, 166, 3, p. 5.

De normerende werking van de cao 4.4.2.1 wordt de individueele vrijheid volledig gerespecteerd. Doch wie lid is eener vereeniging, drage met de lusten, welke het lidmaatschap meebrengt, ook de daaraan verbonden lasten.”⁶¹ Met het oog op de vrije wil vond de minister het overigens wel noodzakelijk dat leden ermee bekend moesten kunnen zijn dat zij door het lidmaatschap van een vakvereniging aan een cao gebonden konden worden. In artikel 2 Wet Cao is derhalve voor vakverenigingen de eis gesteld dat zij in de statuten hebben opgenomen dat zij bevoegd zijn een cao aan te gaan.⁶² Enkele Tweede Kamerleden pleitten voor het opnemen van extra eisen aan vakbonden alvorens zij bevoegd zouden zijn een cao aan te gaan, zoals eisen omtrent het ledental of het aantal bij de leden in dienst zijnde werknemers.⁶³ Hoewel de minister en enige Tweede Kamerleden zich konden indenken dat bepaalde eisen omtrent ledentallen pasten bij een publiekrechtelijke regeling, dat wil zeggen een regeling die meebrengt dat alle werkgevers en werknemers in een sector of onderneming aan een cao gebonden zou zijn, ongeacht het lidmaatschap, vonden zij deze eisen niet nodig wanneer alleen de partijen en de leden gebonden zouden worden aan de cao.⁶⁴

Ongeorganiseerde werknemers

Kamerlid Schaper wees tijdens de parlementaire behandeling van artikel 1637n BW op het gevaar van uitholling van de cao, doordat gebonden werkgevers onder de werking van de cao zouden kunnen uitkomen door slechts arbeidsovereenkomsten aan te gaan met ongebonden werknemers. Door diverse Tweede Kamerleden werd daartegen ingebracht dat het partijen volledig vrijstond in de cao de verplichting op te nemen dat werkgevers gehouden waren de cao ook na te komen in arbeidsovereenkomsten met ongebonden werknemers. Hun verwachting was dat vakbonden zich daarvoor ook wel hard zouden maken ter bescherming van hun leden. Bij de totstandkoming van de Wet Cao bleek dat in de praktijk de grote meerderheid van de cao’s inderdaad een bepaling bevatte op grond waarvan gebonden werkgevers verplicht waren de cao ook na te komen ten opzichte van ongebonden werknemers. Van de op 1101 op 1 juni 1929 lopende cao’s bevatten 763 cao’s een bepaling die inhield dat werkgevers verplicht waren de cao-bepalingen ook toe te passen op ongebonden werknemers bij het aangaan van een arbeidsovereenkomst. Slechts 194 cao’s waren uitsluitend op gebonden werknemers van toepassing, terwijl 144 cao’s geen regeling op dit punt bevatten.⁶⁵ Ook zonder wettelijke bepaling waren cao-partijen dus goed in staat geweest het regelingsbereik van de cao te vergroten. Niettemin vond de minister het noodzakelijk een wettelijke regeling hieromtrent te ontwerpen (aanvullend van aard) en daarbij aan te sluiten bij de ‘waarschijnlijke bedoeling’ van cao-partijen bij het aangaan van een cao.⁶⁶ Artikel 14 Wet Cao verplicht gebonden werkgevers de cao-bepalingen omtrent arbeidsvoorwaarden ook toe te passen bij het aangaan van een

61 Idem, p. 5.

62 Idem, p. 3.

63 Kamerstukken II 1926/27, 166, 4, p. 12.

64 Idem, p. 12.

65 L.G. Kortenhorst en MAC M.J. van Rooy, De collectieve arbeidsovereenkomst, juridisch en sociaal-eco-nomisch, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1930, p. 54.

66 Kamerstukken II 1926/27, 166, 4, p. 21.

104

Hoofdstuk 4 / Grondslagen van de Wet Cao 4.4.2.2

arbeidsovereenkomst met ongebonden werknemers.⁶⁷ De minister had er overigens oog voor dat artikel 14 Wet Cao tot gevolg kon hebben dat ongeorganiseerde werknemers buiten de vakvereniging konden blijven (en derhalve geen contributie verschuldigd waren) en toch de vruchten van het werk van de vakvereniging en georganiseerden konden plukken, maar dit argument kwam de wetgever als niet afdoende voor om van artikel 14 Wet Cao af te zien.⁶⁸ Kamerleden Marchant en Schokking voegden hieraan toe dat artikel 14 Wet Cao volledig in lijn was met de aard van de cao gedurende enige tijd een rechtsorde te scheppen in een vak of bedrijf waarnaar partijen beloofden zich te zullen gedragen.⁶⁹ Kamerlid Knottenbelt stelde zich tijdens de parlementaire behandeling van artikel 14 Wet Cao op het standpunt dat artikel 14 Wet Cao buiten het bestek van een privaatrechtelijke regeling viel en veeleer publiekrechtelijk van aard was. Hij motiveerde zijn standpunt door erop te wijzen dat de wetgever wegens redenen van publiek belang de kring van personen tot wie de cao zich richtte, uitbreidde met personen die in geen enkel opzicht aan de cao gebonden waren.⁷⁰ De minister stelde hier tegenover dat artikel 14 Wet Cao met verbindendverklaring niets van doen had en zeker niet publiekrechtelijk van aard was. Daarvan zou pas sprake zijn wanneer cao-bepalingen zouden worden opgelegd aan hen, die noch als partij tot de cao zijn toegetreden, noch als lid door hun vereniging zijn gebonden.⁷¹ De minister wees erop dat artikel 14 Wet Cao alleen de gebonden werkgever een verplichting oplegde. De ongebonden werknemer kan aan artikel 14 Wet Cao geen rechten ontlenen en evenmin worden hem verplichtingen opgelegd.⁷² In hoofdstuk 5 bespreek ik de strekking van artikel 14 Wet Cao nader.

4.4.2.2 Literatuur

Nelissen beschreef het doel van de cao als volgt: “Deze ongelijkheid [in economische machts-posities tussen werkgever en werknemer, ^nj], weg te nemen, is het doel dat de collectieve arbeidsovereenkomst beoogt, en wil bereiken, door aan den economisch zwakkeren arbeider te substitueeren eene collectiviteit even krachtig als de werkgever-mede-contractant, en aldus op den grondslag dier economische gelijkheid de regelen vast te stellen, die bij de individueele arbeidsovereenkomsten zullen gelden.”⁷³ In lijn met deze doelomschrijving kan, zoals Nelissen ook betoogde, gezegd worden dat de draagwijdte van de cao beperkt behoort te blijven tot werknemers die onderdeel zijn geworden van het collectief dat een cao is aangegaan. Werknemers die geen onderdeel zijn geworden van het collectief, hebben niet gekozen voor de bescherming die het collectief biedt bij het onderhandelen

67 Artikel 14 Wet Cao: Wanneer bij de collectieve arbeidsovereenkomst niet anders is bepaald, is de werkgever, die door die overeenkomst gebonden is, verplicht, tijdens den duur die overeenkomst hare bepalingen omtrent arbeidsvoorwaarden ook na te komen bij de arbeidsovereenkomsten, als in de collectieve arbeidsovereenkomsten bedoeld, welke hij aangaat met werknemers, die door de collectieve arbeidsovereenkomst niet gebonden zijn.

68 Kamerstukken II 1926/27, 166, 34, p. 7.

69 Handelingen II 1926/27, 166, p. 2085 en 2086.

70 Handelingen II 1926/27, 166, p. 2014.

71 Kamerstukken II 1926/27, 166, 4, p. 21.

72 Kamerstukken II 1926/27, 166, 4, p. 21.

73 A.P.L. Nelissen, ‘Is wettelijke regeling van het z.g. „Collectieve Arbeids-Contract” doenlijk en wenschelijk; zo ja, op welke wijze?’, in: Handelingen der Nederlandsche Juristen-Vereeniging, deel 1, vierde stuk, ’s-Gravenhage: F.J. Belinfante 1905, p. 215.

De normerende werking van de cao 4.4.2.2 over arbeidsvoorwaarden en voor hen geldt de cao dan ook niet. Een ruimere werking van de cao, die meebrengt dat de cao ook gold voor niet-leden, lag volgens Nelissen op het terrein van het publiekrecht.

Houwing was ook van mening dat de draagwijdte van de cao in beginsel beperkt diende te blijven tot de leden van cao-partijen. Volgens Houwing bracht de goede trouw namelijk mee dat wanneer door een vereniging arbeidsvoorwaarden waren geregeld, haar leden die arbeidsvoorwaarden ook behoorden te volgen bij het aangaan van een arbeidsovereenkomst;

voor niet-leden gold dit niet.⁷⁴

Volgens Van Zanten hadden cao-partijen bij het sluiten van een cao het doel de arbeidsver-houdingen op een vaste grondslag te vestigen.⁷⁵ Bij dit doel ligt de nadruk op het ordenende karakter van de cao en daarbij past een ruime draagwijdte van de cao, in die zin dat een cao geldt voor alle arbeidsovereenkomsten die onder haar werkingssfeer vallen. Toch pleitte Van Zanten daar niet voor. Van Zanten was net als Nelissen en Houwing van mening dat de cao niet gold voor werknemers die geen lid waren van een vakbond. Volgens Van Zanten verzette het verbintenissenrecht zich daar immers tegen. Ter bevordering van de collectieve arbeidsvoorwaardenvorming achtte Van Zanten het overigens wel gewenst dat een cao voor het hele vak zou kunnen gaan gelden indien een groot deel (bijvoorbeeld ¾ of meer) van alle werkgevers en werknemers in het vak (of sector) betrokken zou zijn bij de totstandkoming daarvan.⁷⁶ Dat zou dan moeten geschieden via een publiekrechtelijke regeling.

Meijers en Truyen hinkten – net als Van Zanten – op twee gedachten. Zij konden zich in grote lijnen vinden in de opvattingen van Nelissen, Van Zanten en Houwing dat bij de invloed van de cao op de individuele arbeidsovereenkomst onderscheid diende te worden gemaakt tussen leden en niet-leden.⁷⁷ Dit onderscheid hield volgens Meijers en Truyen direct verband met de individuele contractsvrijheid en de contractuele grondslag van de cao;

werknemers die geen lid waren van een vakbond konden niet door een vakbond gebonden worden. Tegelijkertijd stelden Meijers en Truyen dat een algemeen dwingende werking van de cao, waarin het onderscheid tussen leden en niet-leden er niet toe doet, beter zou passen bij de praktijk. Volgens Meijers had de cao in de praktijk feitelijk namelijk wel degelijk invloed op de individuele arbeidsovereenkomsten van ongebonden werknemers doordat aan de cao gebonden werkgevers de cao vaak ook toepasten op ongebonden werknemers. Meijers noemde de cao in het licht hiervan een in onderling goedvinden vastgesteld fabrieksreglement dat gold voor de werkplaatsen der toegetreden werkgevers.

In die benadering zou de werkgever die toetreedt tot de cao gehouden zijn tot naleving van het contract ten aanzien van al zijn werknemers. Truyen overwoog: ‘Veelal zullen de

74 J.F. Houwing,‘De arbeidsovereenkomst bij de Tweede Kamer’, Weekblad voor Privaatrecht, Nota-ris-ambt en Registratie 1905-1833, p. 75.

75 J.H. van Zanten, ‘De zogenaamde collectieve arbeidsovereenkomst’, Rechtsgeleerd magazijn 1903, p. 457.

76 Idem, p. 503.

77 E.M. Meijers, ’Het collectieve arbeidscontract en de algemeene rechtsbeginselen’, Themis 1905, p. 468 en 473; P.W.H. Truyen, ‘Collectieve overeenkomsten tusschen arbeiders en werkgevers’, Rechtsgeleerd magazijn 1903, p. 510.

106

Hoofdstuk 4 / Grondslagen van de Wet Cao 4.4.2.2

partijen, ten einde de werking der overeenkomst krachtiger te maken, zelfs uitdrukkelijk verlangen, dat zij, respectievelijk hare leden, over en weer verplicht worden ook met buitenstaanders niet anders dan onder de overeengekomen voorwaarden te contracteren.’⁷⁸ Willeumier verdedigde juist vanwege die werking in de praktijk een ruimere werking van de cao. Hij beschouwde de verplichting van de werkgever conform de cao te contracteren als een derdenbeding en betoogde dat het voor de hand lag aan te nemen dat niet alleen de leden van een cao-sluitende vakbond, maar alle werknemers (in een sector of een bedrijf) als derden moesten worden aangemerkt. Volgens Willeumier paste deze benadering beter bij de bedoeling van de vakvereniging bij het aangaan van een cao. Zou de werking van de cao zijn beperkt tot leden, dan zou de vakvereniging haar eigen leden benadelen doordat een werkgever ervoor zou kunnen kiezen alleen niet-leden in dienst te nemen.⁷⁹ Lotmar maakte bij de invloed van de cao op de arbeidsovereenkomst weliswaar onderscheid tussen werknemers die wel en die geen onderdeel van het collectief waren dat de cao was aangegaan, maar net als Meijers, Truyen en Willeumier had hij er oog voor dat de cao in de praktijk een ruimere werking kon gaan hebben omdat dit volgde uit het doel van de cao, dat hij omschreef als het uniformeren van arbeidsvoorwaarden in de sector of een bedrijf.

Lotmar was van mening dat een cao ging gelden voor werknemers die aanvankelijk geen onderdeel waren van het collectief, indien deze werknemers achteraf instemden met de toepasselijkheid van de cao op hun arbeidsovereenkomst.

Bij het vaststellen van de draagwijdte van de cao diende volgens Sinzheimer onderscheid gemaakt te worden tussen aan de ene kant degenen die de cao tot stand hebben gebracht (Vertragsparteien) en aan de andere kant degenen die aan haar onderworpen zijn (Ver-tragsmitglieder). De Vertragspartei was volgens Sinzheimer de schepper en beheerder van de cao en dat kon volgens Sinzheimer aan werknemerszijde slechts een vakbond zijn.⁸⁰ Vertragsmitglieder waren volgens Sinzheimer in elk geval de leden van de vakbond.⁸¹ Sinzheimer benadrukte dat ongeorganiseerde werknemers in dienst van gebonden werk-gevers ook bij de cao betrokken werden, maar hij rekende deze werknemers niet tot de Vertragsmitglieder.⁸² De ordenende functie van de cao bracht volgens Sinzheimer echter mee dat de arbeidsvoorwaarden uit de cao dienden te gelden voor alle arbeidsovereenkomsten die gebonden werkgevers aangingen, tenzij de cao anders bepaalde.⁸³ De cao zou gevaar lopen wanneer wettelijk zou worden toegelaten ongeorganiseerde werknemers anders te 78 P.W.H. Truyen, ‘Collectieve overeenkomsten tusschen arbeiders en werkgevers’, Rechtsgeleerd

magazijn 1903, p. 509.

79 Jb. Willeumier, ‘Is wettelijke regeling van het z.g. “Collectieve Arbeids-Contract” doenlijk en wenschelijk; zo ja, op welke wijze?’, in: Handelingen der Nederlandsche Juristen-Vereeniging, deel 1, derde stuk, ’s-Gravenhage: F.J. Belinfante 1905, p. 205.

80 H. Sinzheimer, Ein Arbeitstarifgesetz. Die idee der sozialen Selbstbestimmung im Recht, Berlin:

Duncker & Humlot 1977, p. 51.

81 Idem, p. 87.

82 Idem, p. 100: “So gelten die Bestimmungen des Tarifsvertrags die den inhalt künftiger Arbeitsver-trage festsetzen, für alle Arbeitsverträge, die ein tarifbeteiligter Arbeitgeber überhaupt in seinem Betrieb schließt, einerlei ob der einzelne Arbeiter dem Tarifvertrag als Mitglied angehört oder nicht.”

83 Artikel 43 van zijn ontwerp voor een Wet Cao luidde: ‘Die Tarifbestimmungen gelten für alle Arbeitsverträge, die in Tariefbetrieben über Arbeiten geschlossen werden, auf die sich der Tarifvertrag bezieht, auch wenn die Arbeiter keine Vertragsmitglieder sind.’

De normerende werking van de cao 4.4.3 behandelen dan georganiseerde werknemers, aldus Sinzheimer.⁸⁴ Sinzheimer voorzag dat een aan de cao gebonden werkgever onder de werking van de cao zou kunnen uitkomen door georganiseerde werknemers te vervangen door ongeorganiseerden en daardoor op oneerlijke wijze kon concurreren met andere aan de cao gebonden werkgevers. In het werk van Merkelbach is een vergelijkbare opvatting te vinden.⁸⁵