In verband met vertrouwelijkheid van gegevens worden o.a. marges van marktaandelen gehanteerd. Vertrouwelijke passages zijn cursief tussen haken […] aangegeven.
Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer
OPTA/EGM/2002/201105
Datum Onderwerp Bijlage(n)
26 april 2002 Continuering AMM KPN Mobile
Geachte heer […],
1. Inleiding
Bij besluit van 20 oktober 1999 (met het kenmerk OPTA/S&C/99/7870) heeft het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) Koninklijke KPN N.V. en haar groepsmaatschappijen als bedoeld in artikel 24b van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, voor zover zij aanbieder zijn van een mobiel openbaar telefoonnetwerk en een mobiele openbare telefoondienst, aangewezen als partij met aanmerkelijke macht op de nationale markt voor mobiele openbare telefonie. De wettelijke basis van deze aanwijzing wordt gevormd door artikel 6.4, eerste lid van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw).
In het bovengenoemde besluit van 20 oktober 1999 heeft het college aangegeven dat de aanwijzing geldt voor onbepaalde duur. Wel beziet het college de aanwijzing een jaar na de inwerkingtreding ervan, en voorts ieder jaar daarna, op de noodzaak tot continuering ervan. Dit is in overeenstemming met de Richtsnoeren aanwijzing aanmerkelijke macht op de markt (hierna: de Richtsnoeren), die het college heeft gepubliceerd
1.
Bij brief van het college van 9 november 2000 (met het kenmerk OPTA/EGM/2000/202945) is de oorspronkelijke aanwijzing voor de eerste maal gecontinueerd, zij het dat de adressant van de aanwijzing op uw verzoek is gewijzigd in KPN Mobile The Netherlands B.V.. Omwille van de leesbaarheid wordt in het vervolg van deze brief KPN Mobile The Netherlands B.V. aangeduid als KPN Mobile.
Vervolgens is door Allen & Overy namens KPN Mobile op 9 februari 2001 een verzoekschrift ingediend bij het college. KPN Mobile verzocht het college over te gaan tot intrekking van de aanwijzing van KPN Mobile als aanbieder met aanmerkelijke macht op de nationale markt voor mobiele openbare telefonie. Over de verdere behandeling van dit verzoekschrift heeft het college u een aantal malen schriftelijk ingelicht
2. Voor het besluit van
1
Staatscourant 2000, nr. 48, p. 20 e.v. De richtsnoeren zijn recentelijk aangevuld voor de aanwijzing van aanbieders met aanmerkelijke macht op de markt voor huurlijnen ex artikel 7.2 Tw, Stc. 12 oktober 2001, nr. 198.
2
Respectievelijk op 4 april 2001 (met het kenmerk OPTA/EGM/2001/200844), 16 mei 2001 (met het kenmerk
OPTA/EGM/2001/201233), 27 juni 2001 (met het kenmerk OPTA/EGM/2001/201831), 21 augustus 2001 (met het
het college op uw verzoekschrift verwijzen wij u kortheidshalve naar onze brief van 26 april 2002 (met het kenmerk OPTA/EGM/2002/201098).
De onderhavige brief ziet verder op de reguliere jaarlijkse evaluatie van het college ten aanzien van de noodzaak tot continuering van de aanwijzing van KPN Mobile als partij met aanmerkelijke macht op de nationale markt voor mobiele openbare telefonie. Op basis van deze evaluatie is het college van oordeel dat er geen aanleiding is om af te zien van continuering van de aanwijzing van KPN Mobile. Het college gaat in de volgende paragraaf dieper in op de uitkomsten van het onderzoek naar de noodzaak tot continuering van de aanwijzing.
2. Uitkomsten van het onderzoek naar de noodzaak van continuering van de aanwijzing
Op grond van de Richtsnoeren beziet het college jaarlijks ambtshalve of de aanwijzing van een aanbieder tot partij met aanmerkelijke marktmacht moet blijven gelden. In het kader van deze evaluatie heeft het economisch
onderzoeksbureau EIM, in opdracht van het college, het marktaandeel van KPN Mobile onderzocht en een analyse uitgevoerd op basis van de criteria van artikel 6.4, vierde lid, Tw.
3Het rapport van EIM
4is als bijlage bij deze brief gevoegd. Het college neemt de bevindingen en conclusies van EIM over. Doordat het college echter pas in november 2001 de juistheid van de door KPN Mobile aangeleverde gegevens heeft kunnen vaststellen, heeft het college pas in december 2001 kunnen komen tot een definitieve afronding van de conclusies van het
marktonderzoek.
5Ten eerste concludeert het college dat uit het onderzoek van EIM blijkt dat het marktaandeel van KPN Mobile, gemeten in omzet, zich tussen januari 2000 en maart 2001 ruim boven 25% bevindt, namelijk tussen [35%-45%
en 45%-55%]. Daarmee is ruimschoots voldaan aan de hoofdregel (het marktaandeel van boven de 25% is leidend) van (continuering van) aanwijzing als partij met aanmerkelijke marktmacht.
Ten tweede geeft de analyse van EIM op basis van de criteria van artikel 6.4, vierde lid, Tw geen aanleiding om af te zien van continuering van de aanwijzing van KPN Mobile. KPN Mobile is in staat om marktvoorwaarden te beïnvloeden doordat KPN Mobile zelfstandig in staat is om voorwaarden voor toegang te stellen aan een groot aantal afnemers en door de vergaande verticale integratie van KPN Mobile (eigen netwerk, verkoop van diensten en relatief veel eigen verkooppunten). Daarnaast profiteert KPN Mobile van schaalvoordelen door het grote aantal eindgebruikers dat gebruik maakt van het netwerk (betere netwerkvulling), de mogelijkheid om (binnen
Koninklijke KPN N.V) vaste en mobiele telefonie in combinatie te kunnen aanbieden, de opgebouwde ervaring en reputatie, en het relatief grote aandeel van zakelijke klanten (met grote opbrengst) dat KPN Mobile heeft en ook weet vast te houden. De enige indicator waarop KPN Mobile een minder goed uitgangspunt heeft, is die van
kenmerk OPTA/EGM/2001/202525), 13 september 2001 (met het kenmerk OPTA/EGM/2001/202746), 25 oktober 2001 (met het kenmerk OPTA/EGM/2001/203231), 6 november 2001 (OPTA/EGM/2001/203323), 10 december 2001 (met het kenmerk OPTA/EGM/2001/202775) en 14 december 2001 (met het kenmerk OPTA/EGM/
2001/203779).
3
De gegevens die KPN Mobile ter ondersteuning van haar verzoek d.d. 9 februari 2001 om intrekking van de aanwijzing heeft aangedragen, waaronder het rapport van Case Associates, zijn als input gebruikt bij dit onderzoek.
4
EIM Onderzoek voor Bedrijf & Beleid, Marktonderzoek AMM 2001: de markt voor mobile, 5 oktober 2001.
5
Na de geconstateerde inconsistentie in de cijfers over de vorige aanwijzingsperiode te hebben gecorrigeerd, komt
het marktaandeel van KPN Mobile gemiddeld [5%-15%] hoger uit dan gerapporteerd.
toegang tot financiële middelen. In het geheel van de criteria van artikel 6.4, vierde lid, Tw ziet het college geen aanleiding om van de hoofdregel af te wijken.
Resumerend stelt het college vast dat het marktaandeel van KPN Mobile en de analyse op basis van de criteria van artikel 6.4, vierde lid, Tw geen aanleiding geven om af te zien van continuering van de aanwijzing van KPN Mobile als aanbieder met aanmerkelijke macht op de nationale markt voor mobiele openbare telefonie. Continuering van de aanwijzing van KPN Mobile bevordert naar de mening van het college de daadwerkelijke concurrentie en het ontstaan van een meer ‘level playing field’.
Bij brief van 3 oktober 2001 (met het kenmerk 2690/2.b51) heeft de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit aan het college medegedeeld dat geen interpretaties van mededingingsrechtelijke begrippen worden gehanteerd die strijdig zijn met interpretaties van begrippen die worden gehanteerd bij de toepassing van (artikel 24 van) de Mededingingswet.
3. Overige
Aangezien het college van mening is dat de inzet van het instrument van aanmerkelijke marktmacht tevens beoordeeld moet worden in het licht van marktontwikkelingen en proportioneel ingezet dient te worden, gaat het college hierna volledigheidshalve nog in op overwegingen die aan de oorspronkelijke aanwijzing van 20 oktober 1999 ten grondslag lagen. Deze overwegingen worden hierna kort afgezet tegen de waarnemingen van het college in de mobiele markt.
Zoals gezegd, dient het instrument van aanmerkelijke marktmacht met name om de daadwerkelijke concurrentie te bevorderen en een ‘level playing field’ te creëren. Op basis van waarnemingen van het college, alsmede op grond van hetgeen aanbieders naar voren hebben gebracht in het onderzoek van EIM, concludeert het college dat in de mobiele markt een grote behoefte bestaat aan de verdere ontwikkeling van diensten die door middel van bijzondere toegang aangeboden kunnen worden. Het college acht de mogelijkheden om via bijzondere toegang zelfstandig diensten te kunnen aanbieden aan eindgebruikers van groot belang voor de verdere ontwikkeling van dienstenconcurrentie op de mobiele markt. Vanuit regelgevend oogpunt kan de stimulering van
dienstenconcurrentie op mobiele netwerken alleen gerealiseerd worden door middel van de inzet van het instrument aanmerkelijke marktmacht. Immers, aan de onderhavige aanwijzing van een aanbieder als partij met aanmerkelijke marktmacht is van rechtswege de verplichting gekoppeld om te voldoen aan redelijke verzoeken tot bijzondere toegang.
Uit het door EIM uitgevoerde onderzoek is gebleken dat een groot aantal aanbieders, waaronder de beide aangewezen aanbieders alsmede enkele potentiële aanbieders, behoefte heeft aan een nadere invulling van mogelijke vormen van bijzondere toegang. Tevens bestaat behoefte aan een kader waarbinnen de redelijkheid van verzoeken om bijzondere toegang beoordeeld kan worden. Dienaangaande merkt het college op dat hij eind 2001 een consultatiedocument heeft gepubliceerd waarin onder andere deze beide aspecten uitgebreid aan de orde komen
6. Op basis van alle relevante inzichten die uit de consultatieronde naar voren komen, waaronder de mening van partijen omtrent de wenselijkheid van richtsnoeren voor bijzondere toegang tot mobiele netwerken, zal het
6
Consultatiedocument ‘Bijzondere toegang tot mobiele netwerken’, OPTA 30 november 2001.
college vervolgens een beslissing nemen omtrent het vaststellen van richtsnoeren.
Tevens heeft het college uit de reacties van marktpartijen in het kader van het onderzoek van EIM afgeleid dat de eerder genoemde aanwijzingen tot op heden niet hebben geleid tot de realisatie van directe interconnectie tussen mobiele netwerken en de netwerken van aanbieders die zijn aangewezen als partijen met aanmerkelijke
marktmacht. Het non-discriminatie beginsel lijkt een scherp aanbod van interconnectie tarieven in de weg te staan. Ook blijken de kosten om direct te interconnecteren (nog) niet op te wegen tegen de besparingen op het afwikkelen van verkeer via een transit-operator.
De aanwijzingen van KPN Mobile en Vodafone
7hebben, tot voor kort, niet geleid tot de realisatie van directe interconnectie tussen mobiele netwerken en de netwerken van aanbieders die zijn aangewezen als partij met aanmerkelijke marktmacht. Het college voegt hieraan toe dat recentelijk Dutchtone en KPN Mobile een
interconnectie overeenkomst hebben afgesloten, waarmee direct spraakverkeer van Dutchtone’s mobiele netwerk naar het mobiele netwerk van KPN Mobile mogelijk wordt gemaakt.
8Uit het onderzoek van EIM komt het beeld naar voren dat de plicht van aanbieders met aanmerkelijke marktmacht om tegen non-discriminatoire voorwaarden interconnectie te leveren, de vanuit commercieel oogpunt gewenste differentiatie van tarieven en voorwaarden belemmert. Mede gelet op de recente interconnectie overeenkomst tussen Dutchtone en KPN Mobile, blijft het college van mening dat in een markt met toenemende verkeersvolumes, zoals de mobiele telefoniemarkt, directe interconnectie een efficiënter en goedkoper alternatief kan zijn voor de afwikkeling van het verkeer via een transit-operator. Dit standpunt wordt nader ondersteund door de realisatie, op commerciële basis, van directe interconnectie tussen de mobiele netwerken van Telfort en Dutchtone.
9Het college is daarom toch van mening dat een aanwijzing op de markt voor mobiele telefonie mogelijk kan bijdragen aan de realisatie van directe interconnectie met het netwerk van de aanbieder die is aangewezen, maar ontbeert echter het inzicht in hoeverre de aanwijzing van KPN Mobile bij de interconnectie overeenkomst tussen Dutchtone en KPN Mobile van betekenis is geweest. Ten aanzien van het argument dat er een belemmerend effect uitgaat van de plicht van aanbieders met aanmerkelijke marktmacht om tegen non-discriminatoire voorwaarden interconnectie te leveren, merkt het college nog op dat deze verplichting ziet op de gelijke behandeling van gelijke gevallen. Bij afwijkende verzoeken om interconnectie, bijvoorbeeld naar variatie in verkeersvolumes mogen dus ook afwijkende voorwaarden gesteld worden, waardoor aan de differentiatie van tarieven en voorwaarden geen afbreuk wordt gedaan. Overigens is daarmee over de redelijkheid van een dergelijk verzoek nog niets gezegd.
Met betrekking tot de gewenste terugdringing van de anomalie tussen enerzijds relatief hoge vast-mobiele eindgebruikerstarieven en anderzijds veel lagere mobiel-mobiele en mobiel-vaste eindgebruikerstarieven merkt het college op dat dit effect door de aanwijzing van KPN Mobile en Vodafone als aanbieders met aanmerkelijke macht op de markt voor mobiele openbare telefonie niet is gerealiseerd. Het college heeft eind 2001 een consultatie document Mobile Terminating Acess-tarieven gepubliceerd
10, met daarin voorstellen voor richtsnoeren op basis
7
De aanwijzing van Vodafone is door het college bij besluit van 19 december 2002 ingetrokken, Stc. 5 april 2002, nr. 26.
8
Persbericht Dutchtone d.d. 2 april 2002.
9
Persbericht Telfort en Dutchtone d.d. 3 oktober 2001.
10
Consultatiedocument ’De regulering van mobiele terminating tarieven’, OPTA, 19 december 2001.
waarvan geschillen met betrekking tot de redelijkheid van deze tarieven door het college zouden moeten worden beoordeeld. Genoemd consultatiedocument heeft het college voorts nader uitgewerkt in beleidsregels
11, waarmee het college het beleid formuleert op basis waarvan hij het maximaal redelijke MTA tarief heeft bepaald aan de hand waarvan hij de redelijkheid van de door een mobiele aanbieder gehanteerde MTA tarieven zal beoordelen. Het college is van mening dat deze een meer effectieve bijdrage zouden moeten kunnen leveren met betrekking tot de terugdringing van de tarieven-anomalie dan van een mobiele aanwijzing verwacht mag worden.
Resumerend is het college van mening dat de combinatie van de continuering van de onderhavige aanwijzing met de publicatie van het consultatiedocument over bijzondere toegang tot mobiele netwerken, een essentiële
stimulans is voor de verdere ontwikkeling van (dienstenconcurrentie op) de mobiele markt en dat een continuering kan bijdragen aan de totstandkoming van directe interconnectie tussen mobiele netwerken.
Hoogachtend,
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT namens het college,
prof. dr. J.C. Arnbak, voorzitter
11
