Oordeel norm overkomstduur brieven en onderliggende meetsystematiek voor het jaar 2002
Den Haag, 30 september 2003
1. Inleiding
Met de inwerkingtreding van het Besluit algemene richtlijnen post (hierna: Barp) per 1 juni 2000 dient TPG, als houder van de concessie, ervoor te zorgen dat losse brieven en partijenpost brieven tot en met 100 gram per kalenderjaar in tenminste gemiddeld 95% van de gevallen worden besteld op de dag, niet zijnde een zon- of officiële feestdag, volgende op de dag van aanbieding (onderdelen 2.18 en 2.19 van het Barp). Dit gemiddelde is een gewogen gemiddelde van beide poststromen. Hierbij moet de
concessiehouder, volgens onderdeel 2.19 van het Barp, over elke maand metingen laten uitvoeren over deze poststromen. Dit dient te gebeuren door een onafhankelijke instantie. In onderdeel 2.20 van het Barp is bepaald dat TPG voor 1 april van het daarop volgende kalenderjaar de algehele uitkomsten van die onderzoeken aan het college moet overhandigen, vergezeld van een nauwkeurige omschrijving van de toegepaste meetsystematiek. Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) controleert of deze meetsystematiek deugdelijk is en of TPG aan de 95%-norm voldoet. Hij maakt elk jaar zijn bevindingen van die controle bekend. Dit oordeel van het college betreft het jaar 2002.
Het oordeel van het college is als volgt opgebouwd. In paragraaf 2 wordt het wettelijk en regelgevend kader beschreven. Vervolgens wordt in paragraaf 3 kort de geschiedenis weergegeven, waarna in paragraaf 4 de beoordeling van het college van TPG’s meetsystematiek over 2002 aan de orde komt. In paragraaf 5 worden conclusies getrokken.
2. Wettelijk en regelgevend kader
Artikel 2, eerste lid, van de Postwet (hierna: Pw) bepaalt:
“Ter waarborging van een goede postale dienstverlening is de houder van de concessie verplicht om voor een ieder in Nederland het postvervoer van een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen omvang, met inbegrip van bij die maatregel aangewezen postvervoersdiensten, binnen Nederland en van of naar gebieden buiten Nederland, te verrichten, voorzover dit postvervoer betrekking heeft op postzendingen die in de voor het publiek bestemde brievenbussen van de houder van de concessie zijn gedeponeerd of bij daartoe bestemde inrichtingen van de houder van de concessie zijn afgegeven”.
In dit artikellid is aldus de opgedragen dienstverlening (hierna: de opdracht) neergelegd, dat wil zeggen de dienstverlening die de houder van de concessie voor een ieder in het gehele land tegen vergoeding moet verrichten. De opdracht wordt in concurrentie met andere postexploitanten verricht. Uitzondering hierop vormen de voorbehouden diensten, te weten brieven die ten hoogste 100 gram wegen voor zover dit postvervoer wordt verricht tegen een tarief dat lager is dan bij algemene maatregel van bestuur
bepaald. De voorbehouden diensten maken deel uit van de opdracht. Ingevolge paragraaf 1, onder a, van het Barp is TPG de houder van de concessie.
Onderdeel 2.17 van het Barp bepaalt:
“Tenzij bijzondere omstandigheden hem zulks verhinderen, zal de houder van de concessie ten minste zes dagen per week, met uitzondering van de feestdagen: eerste kerstdag, eerste paasdag en eerste
pinksterdag, eenmaal per dag overal in Nederland postzendingen ophalen uit de voor het publiek bestemde brievenbussen dan wel uit andere daartoe bestemde inrichtingen en op alle dagen, niet zijnde zon- of feestdagen, overal in Nederland één postbestelling uitvoeren.”
Onderdeel 2.18 van het Barp bepaalt:
“De houder van de concessie zorgt ervoor dat brieven, die overeenkomstig de daartoe gestelde voorwaarden aan hem worden aangeboden voor postvervoer binnen Nederland met de standaard overnight service, per kalenderjaar in tenminste gemiddeld 95% van de gevallen worden besteld op de dag, niet zijnde een zon- of officiële feestdag, volgende op de dag van aanbieding.”
Onderdeel 2.19 van het Barp bepaalt:
“De houder van de concessie voldoet aan de in onderdeel 2.18 omschreven norm voor de kwaliteit van de bestelling van postvervoer van brieven binnen Nederland met de standaard overnight service, indien de kwaliteit van de bestelling van die brieven per kalenderjaar gemeten over:
a. losse brieven, gefrankeerd met een postzegel, die op voor het algemene publiek bestemde aanbiedingspunten zijn aangeboden, en
b. de partijenpost brieven tot en met 100 gram, die op daartoe bestemde
aanbiedingspunten is aangeboden op grond van afzonderlijke overeenkomsten bedoeld in onderdeel 5.3, een naar de onderlinge verhouding in stuksvolume van die verkeersstromen, over het desbetreffende kalenderjaar berekend, gewogen gemid- delde van ten minste 95% heeft.
De houder van de concessie is verplicht de vorenbedoelde metingen van de kwaliteit van de bestelling per kalenderjaar over elke maand te laten uitvoeren door een onafhankelijke en daartoe deskundige instelling.”
Onderdeel 2.20 van het Barp bepaalt:
“De houder van de concessie legt de algehele uitkomsten van die onderzoeken over het desbetreffende kalenderjaar, voorzien van een motivering en vergezeld van een nauwkeurige omschrijving van de door betrokken instelling toegepaste meetsystematiek, voor 1 april van het daarop volgend jaar aan het college over. Het college controleert aan de hand van de aan hem overgelegde gegevens de uitvoering door de houder van de concessie van de onderdelen 2.18 en de deugdelijkheid van de ter uitvoering van 2.19 verrichte metingen. Het college maakt elk jaar zijn bevindingen van die controle bekend.”
Artikel 5, tweede lid, onder e, tweede en derde volzin, van de Pw geeft de inlichtingenplicht weer
“Onverminderd het vorenstaande in dit onderdeel is het college bevoegd te allen tijde inlichtingen te vorderen, voor zover dit redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is. De houder van de concessie is verplicht de gevorderde inlichtingen te geven”.
3. Geschiedenis
In het oordeel van het college van 19 december 2002 over de meetsystematiek en resultaten over 2001 (behorende bij brief met kenmerk: OPTA/EGM/2002/203968) wordt in paragraaf 3 uitgebreid beschreven welke gesprekken en correspondentie tussen TPG en het college sinds november 2000 hebben plaatsgevonden en hoe de meetsystematiek zich dientengevolge ontwikkeld heeft. Op verzoek van het college heeft TPG de meetsystematiek steeds verder verfijnd. In paragraaf 5 van het oordeel van 19 december 2002 heeft het college geconcludeerd dat de meetsystematiek over 2001 nog op vijf punten niet voldeed.
Het betrof de volgende vijf punten:
1. Het meten van losse brieven met handgeschreven adressen in de hogere gewichtsklassen: Het college constateerde dat voor 2001 niet aangetoond is dat handgeschreven brieven in de hogere gewichtsklassen niet hoeven te worden meegenomen. Getoetst aan zijn oordeel van 31 mei 2001 (behorende bij brief met kenmerk: OPTA/EGM/2001/201381), waarin is opgenomen dat
handgeschreven adressering overeenkomstig het werkelijk gebruik in de metingen meegenomen dient te worden, concludeerde het college dat op dit punt TPG’s meetsystematiek niet voldoet.
Het college merkte in dit verband op dat de machinegeschreven adressen wel in de drie gewichtsklassen vertegenwoordigd zijn.
2. Het meten van losse brieven in december via de rode brievenbussen: Het college is, zoals aangegeven in zijn oordeel van 31 mei 2002, van mening dat TPG de verschillende soorten aanbiedingspunten overeenkomstig het werkelijk gebruik gedurende het gehele jaar moet meenemen in de meetsystematiek. In het bijzonder zouden rode brievenbussen ook in de gehele maand december in de metingen moeten worden betrokken. Immers, onderdeel 2.19 van het Barp bepaalt dat de in onderdeel 2.18 beschreven norm geldt voor losse brieven die op voor het algemeen publiek bestemde aanbiedingspunten zijn aangeboden (waaronder dus ook rode brievenbussen in december vallen). TPG’s meetsystematiek voldoet op dit punt niet.
3. Het meten van losse brieven aangeboden in de periode van januari t/m november via de postkantoren: In het oordeel van 31 mei 2001 is aangegeven dat de diverse soorten aanbiedingspunten conform het werkelijk gebruik in de meetsystematiek moeten worden meegenomen. Het meten van de poststroom in de maanden januari tot en met november via de postkantoren moet volgens het college dus een onderdeel zijn van de meetsystematiek, tenzij TPG aantoont dat de invloed van de brievenstromen via de postkantoren buiten de kerst- en nieuwjaarsperiode geen significante invloed heeft op het eindpercentage. Aangezien TPG in 2001 postkantoren in de maanden januari tot en met november niet heeft meegenomen in de
meetsystematiek, concludeerde het college dat de meetsystematiek op dit punt niet voldoet.
4. Het meten van losse brieven aangeboden via eenlingbrievenbussen: In het oordeel van het college van 31 mei 2001 is opgenomen dat de verschillende soorten aanbiedingspunten
overeenkomstig het werkelijk gebruik in de metingen meegenomen dienen te worden. Aangezien eenlingbrievenbussen niet zijn meegenomen in de meetsystematiek, concludeerde het college dat TPG’s meetsystematiek op dit punt niet voldoet. TPG dient de meetsystematiek op dit punt aan te passen of aan te tonen dat de invloed van de brievenstroom via de eenlingbrievenbussen op het eindpercentage van de overkomstduur van brieven niet significant is.
5. Het meten van brieven geadresseerd aan postbussen: Het college is van oordeel dat TPG in zijn spotlightonderzoek onvoldoende heeft gemotiveerd waarom postbussen uit de metingen kunnen worden gelaten. Immers, het gehouden spotlightonderzoek was statistisch onvoldoende
onderbouwd, omdat niet aangetoond is dat het betreffende spotlightonderzoek qua
steekproefomvang een adequate afspiegeling is van de werkelijkheid. Om deze reden waren de resultaten onvoldoende valide. Ook de kwalitatieve onderbouwing was niet voldoende. Dit omdat eventuele vertraging bij bezorging in postbussen aanwezig kan zijn in het laatste deel van het bezorgproces, te weten het deel waarin de post in de postbussen wordt gelegd nadat de post is afgegeven aan de balie van het postkantoor. Ten opzichte van bezorging aan particuliere adressen is dit een extra handeling die in de kwalitatieve beschrijving van TPG voor wat betreft tijdsbeslag en werkinstructie onvoldoende is benoemd. Getoetst aan zijn oordeel van 31 mei 2001 heeft het college dan ook geconcludeerd dat de meetsystematiek op het punt van postbussen niet voldoet. Zolang TPG niet aantoont dat postbussen uit de metingen kunnen worden gelaten, dienen postbussen opgenomen te worden in de meetsystematiek.
4. Beoordeling norm en meetsystematiek 2002
4a Inleiding
Bij brief van 28 maart 2003 (kenmerk: PA/03/U/056) heeft TPG het college de rapportage “Kwaliteit overnight-service brieven 2002” doen toekomen. Bij brief van 2 april 2003 (kenmerk: 03/PA/U/061) heeft TPG het college op de hoogte gesteld van de resultaten van de drie “spotlightonderzoeken” inzake het meten van losse brieven aangeboden in de periode van januari t/m november via de postkantoren, het meten van losse brieven aangeboden via eenlingbrievenbussen en het meten van brieven
geadresseerd aan postbussen.
Bij brief van 15 juli 2003 (kenmerk: OPTA/EGM/2003/202414) heeft het college TPG verzocht de rapportage over 2002 en de spotlightonderzoeken aan te vullen dan wel te verduidelijken, opdat het college over voldoende informatie beschikt om een oordeel te kunnen vellen. TPG heeft hierop geantwoord bij brief van 31 juli 2003 (kenmerk: 03/PA/U/105).
4b TPG’s meetsystematiek en behaalde resultaten in het jaar 2002
TPG rapporteert over 2002 een kwaliteitsresultaat van 95,6%, evenals over 2001, en voldoet daarmee aan de norm van 95%. Het college constateert dat de gehanteerde meetsystematiek in 2002 in belangrijke mate overeenkomt met de gehanteerde meetsystematiek in 2001.
Hoofdlijn meetsystematiek 2001
Voor een beschrijving van de meetsystematiek van 2001 op hoofdlijnen wordt verwezen naar paragraaf 3 van het oordeel van 19 december 2001. In het kort komt de meetsystematiek op het volgende neer.
Voor de losse brieven worden zogenaamde proefbrieven verzonden. De verzending van deze brieven is gelijkmatig verspreid over de weken van het jaar en daarbinnen over de dagen van de week. Daartoe wordt het jaar ingedeeld in 13 perioden van 4 weken. Voor een periode van 4 weken wordt door een speciaal daartoe ontwikkeld computerprogramma precies gedefinieerd welke proefbrief door wie verzonden wordt en aan wie deze brief gericht is, en aan welke kenmerken die proefbrief voldoet. Dit houdt in dat proefbrieven via de rode tweelingbrievenbussen worden verstuurd, ruim voldoende verspreid, over het gehele land. Hierbij wordt aandacht besteed aan zaken als de wijze van adresseren, het gewicht, het formaat, weekdag van verzending en sorteergebied van verzending en ontvangst.
Voor de partijen brieven worden proefbrieven tussen de partijenpost van grote afzenders gevoegd. De wijze van adresseren van deze proefbrieven dient zoveel mogelijk overeen te komen met de normale brieven van deze afzender. Het tussenvoegen geschiedt voordat aanbieding bij TPG plaatsvindt. Eveneens wordt met een computerprogramma nagegaan welke proefbrief naar wie is gestuurd. Bij deze metingen wordt aandacht besteed aan hoe brieven verzonden worden en wanneer. Kenmerken als het gewicht, het formaat, weekdag van verzending en sorteergebied van verzending en ontvangst worden hierin ook meegenomen.
De meetresultaten van de losse brieven worden achteraf gewogen, aangezien de definiëring van
proefbrieven vooraf plaats vindt, waardoor het onderzoek nooit volledig proportioneel kan zijn naar alle mee te nemen kenmerken. Herweging heeft plaatsgevonden naar maanden van het jaar, wijze van adressering, gewichtsklasse, weekdag, formaat, verzendende sorteercentra, ontvangende sorteercentra en tussen sorteercentra.
De meetresultaten van de partijen brieven worden eveneens achteraf gewogen. Herweging heeft plaatsgevonden naar maanden van het jaar, gewichtsklasse, klanten, weekdag, formaat, verzendende sorteercentra, ontvangende sorteercentra en tussen sorteercentra.
Tot slot worden de jaarcijfers voor losse brieven en voor partijen brieven gewogen aan de hand van hun respectievelijke volumeaandeel tot het overall jaarlijkse kwaliteitscijfer.
Aanvullingen 2002
TPG heeft losse brieven met handgeschreven adressen in de hogere gewichtsklassen in 2002 meegenomen in de meetsystematiek (punt 1). Losse brieven aangeboden in december in de rode brievenbus zijn echter wederom niet meegenomen in de rapportage, aangezien TPG van mening is dat deze brieven niet
gemeten hoeven te worden en dat het Barp op dit punt moet worden verduidelijkt (punt 2).
Om aan te tonen dat punten 3 tot en met 5 geen significante invloed hebben op het kwaliteitsresultaat voor de overkomstduur heeft TPG een drietal spotlightonderzoeken uit laten voeren door Intomart. TPG vergelijkt hierbij de resultaten van de spotlightonderzoeken met de meetresultaten over dezelfde periode van de vergelijkbare poststroom in het reguliere onderzoek en concludeert dat geen van deze punten een significante invloed heeft op het overall kwaliteitscijfer.
De meetsystematiek over 2001 is gefragmenteerd aangeleverd in de verschillende stukken van de correspondentie tussen november 2000 en december 2002. TPG heeft de meetsystematiek over 2002 bijeen gevoegd in de rapportage “Kwaliteit overnight-service brieven 2002”, met een nadere verduidelijking in de antwoordbrief van 31 juli 2003. Deze verduidelijkingen betreffen verdwenen proefbrieven, uitval van proefbrieven, herwegingen, de omgang met briefkaarten, de verdeling over de verschillende loket aanbiedingspunten en de statistische onderbouwing van de spotlightonderzoeken.
Tezamen geven deze twee stukken een volledig beeld van de door TPG gehanteerde meetsystematiek over het jaar 2002.
4c Oordeel college over 2002
Het oordeel van het college richt zich in de eerste plaats op de in paragraaf 3 genoemde vijf punten. In de tweede plaats richt het oordeel zich op een aantal kleine punten in TPG’s
meetsystematiek die aanpassing verdienen. Voor het overige is het college, conform het oordeel van 19 december 2002, akkoord met TPG’s meetsystematiek.
1. Losse brieven in de hogere gewichtsklassen met handgeschreven adressen
In de brief behorende bij de rapportage over 2002 geeft TPG aan dat het meten van losse brieven in de hogere gewichtsklassen met handgeschreven adressen in 2002 meegenomen is. Het college is dan ook van oordeel dat de meetsystematiek van TPG op dit punt voldoet.
2. Losse brieven in december via de rode brievenbus
Evenals in 2001 heeft TPG losse brieven aangeboden in december in de rode brievenbussen niet in de gehele maand meegenomen in de rapportage over 2002. TPG heeft in dit verband op 15 januari 2003 een brief (kenmerk: 03/PA/U/003) gestuurd aan het Directoraat Generaal Telecommunicatie en Post van het ministerie van Economische Zaken (hierna: DGTP). DGTP heeft hierop geantwoord bij brief van 25 februari 2003 (kenmerk: DGTP/MM/0300490), waarin wordt aangegeven dat het Barp op dit punt zal worden verduidelijkt. Het is college is van oordeel dat, op grond van het
brievenbussen wel in de meetsystematiek dienen te worden meegenomen. Inmiddels is duidelijk geworden dat DGTP voornemens is in een wijziging van het Barp deze bepaling te versoepelen door gedurende een aantal weken in december toe te staan dat het meten van losse brieven verzonden via de rode brievenbussen niet plaats vindt. Gezien de voorgenomen wijziging van het Barp zal het college dan ook vooralsnog niet verder aandringen op een aanpassing van de meetsystematiek op dit punt, dan wel vooralsnog geen handhavende maatregelen nemen. Indien de voorgenomen wijziging van het Barp geen doorgang vindt, zal het college alsnog op dit punt terugkomen.
3. Losse brieven aangeboden in januari t/m december via de postkantoren
In het uitgevoerde spotlightonderzoek toont TPG aan dat er geen significant verschil is tussen de kwaliteitsscore voor losse brieven aangeboden via de postkantoren en losse brieven aangeboden via tweelingbrievenbussen. Het college deelt deze conclusie en is daarom van oordeel dat losse brieven aangeboden in januari t/m december via de postkantoren in het vervolg buiten de meetsystematiek gelaten kunnen worden.
4. Losse brieven aangeboden via eenlingbrievenbussen
In het uitgevoerde spotlightonderzoek laat TPG zien dat de kwaliteitsscore voor losse brieven aangeboden via eenlingbrievenbussen significant lager is dan de kwaliteitsscore voor losse brieven aangeboden via tweelingbrievenbussen. TPG toont echter aan dat wanneer het volumeaandeel van de eerstgenoemde poststroom in aanmerking wordt genomen, deze afwijking geen significante invloed heeft op het overall kwaliteitscijfer. Het college deelt deze conclusie en is daarom van oordeel dat losse brieven aangeboden via eenlingbrievenbussen in het vervolg buiten de meetsystematiek gelaten kunnen worden.
5. Brieven geadresseerd aan postbussen
In het uitgevoerde spotlightonderzoek toont TPG aan dat er geen significant verschil is tussen de kwaliteitsscore voor brieven geadresseerd aan postbussen en brieven die niet aan postbussen geadresseerd zijn. Het college deelt deze conclusie en is daarom van oordeel dat brieven geadresseerd aan postbussen in het vervolg buiten de meetsystematiek gelaten kunnen worden.
Overige opmerkingen
Mede naar aanleiding van de antwoorden van TPG in de brief van 31 juli 2003 is het college van mening dat de meetsystematiek nog op een aantal aanpassing behoeft.
x Verdwenen proefbrieven: TPG geeft aan dat bij de metingen voor partijen brieven anders wordt omgegaan met verdwenen proefbrieven dan bij de metingen voor losse brieven. Bij losse brieven wordt een verdwenen proefbrief als “te laat” geregistreerd. Het college is van mening dat dit een correcte werkwijze is. Bij partijen brieven wordt een verdwenen proefbrief (die niet wordt teruggemeld) buiten de meting gehouden. Het college is van mening dat deze werkwijze een vertekend beeld geeft van de werkelijkheid. Volgens TPG betreft dit slechts een klein en statistisch niet significant promillage en is deze werkwijze daarom naar het oordeel van de externe accountant acceptabel. Het college verzoekt TPG bij de rapportage van zijn meetsystematiek over 2003 een statistische onderbouwing te
geven van het aantal verdwenen proefbrieven voor losse post en partijen post en de invloed hiervan op het gerapporteerde eindpercentage.
x Uitval proefbrieven: TPG geeft aan dat “onderzoek heeft aangetoond dat de combinaties van kenmerken van proefbrieven die uitvallen, niet significant afwijken van de kenmerken van de totale hoeveelheid verzonden proefbrieven, zodat deze uitval statistisch gezien geen weerslag heeft op het gerapporteerde eindpercentage.” Het college verzoekt TPG bij de rapportage over 2003 resultaten van bovengenoemd onderzoek voor 2003 transparant te maken, inclusief de statistische onderbouwing. Het college verzoekt TPG hierbij een onderverdeling te maken naar de redenen van uitval van proefbrieven.
x Herwegingen: TPG geeft aan dat zij voornemens is om herwegingen onbenoemd te laten tenzij deze wel een significant effect hebben op het gerapporteerde kwaliteitscijfer.
Aangezien TPG deze herwegingen toch ieder jaar uit dient te voeren om te onderzoeken of het een significant effect heeft op het kwaliteitscijfer, verzoekt het college TPG om alle herwegingen telkens in (een bijlage van) de rapportage te benoemen en in geval van een significant effect wel mee te nemen in het kwaliteitscijfer.
x Verdeling losse post aangeboden via loketten: TPG geeft aan dat via onderzoek is vastgesteld dat de werkelijke samenstelling van losse brieven aangeboden aan loketten niet [VERTROUWELIJK]% via postkantoren, [VERTROUWELIJK]% via minipostagentschappen en [VERTROUWELIJK]% via servicepunten bedraagt, maar respectievelijk
[VERTROUWELIJK]%, [VERTROUWELIJK]% en [VERTROUWELIJK]% is. Het college verzoekt TPG vanaf heden deze werkelijke verdeling te hanteren in plaats van de tot nu toe gehanteerde schatting.
5. Conclusie
Het college komt tot de conclusie dat TPG in 2002, met haar gerapporteerde kwaliteitscijfer van 95,6%, heeft voldaan aan de norm van 95%.
Het college keurt de meetsystematiek van TPG over 2002, met inachtneming van een aantal opmerkingen, goed. Gelet op de voorgenomen wijziging van het Barp, die ertoe strekt de kwaliteitseisen voor de overkomstduur niet langer op brieven aangeboden via de rode
brievenbussen in de gehele maand december van toepassing te laten zijn, acht het college het vooralsnog niet opportuun TPG voor een beperkte duur nog te verplichten haar meetsystematiek op dit punt aan te passen. Indien de voorgenomen wijziging van het Barp geen doorgang vindt, zal het college op dit punt terugkomen.
In paragraaf 4c van dit oordeel brengt het college een viertal punten naar voren, die naar het oordeel van het college aanpassing verdienen. TPG dient de meetsystematiek over 2003 op deze punten aan te passen.
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT,
Prof. Dr. J. C. Arnbak, voorzitter
