Besluit van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit over de mate van kostengeoriënteerdheid van de door KPN voorgestelde tarieven voor de spraaktelefoondienst Nummer: OPTA/E/98/3217
23 november 1998
1. Inleiding
Op 2 september 1998 heeft het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna:
het college) zijn oordeel bekend gemaakt over de mate van kostengeoriënteerdheid van de
telefoontarieven van KPN Telecom (hierna: KPN). In zijn oordeel, kenmerk OPTA/E/98/2190, concludeert het college dat een aantal tarieven onvoldoende kostengeoriënteerd is en derhalve aanpassing behoeft. Het college heeft KPN toen verzocht binnen vier weken een voorstel te doen voor aanpassing van de tarieven per 1 januari 1999 overeenkomstig het oordeel.
Op 30 september 1998 heeft KPN haar reactie op het oordeel gegeven waarbij tevens voorstellen voor nieuwe tarieven zijn gedaan. Op 22 oktober 1998 heeft KPN een separaat voorstel gedaan voor
wijzigingen van een aantal tarieven per 1 januari 1999. Het college heeft de beoordeling van dat voorstel opgeschort tot dit besluit. Later heeft KPN op 10 november 1998 een nieuw voorstel ingediend voor wijziging van de tarieven per 1 januari 1999, ter vervanging van het eerste voorstel.
Hieronder volgt het besluit van het college inzake de tariefvoorstellen van KPN van 22 oktober en 10 november 1998.
Het besluit is als volgt opgebouwd. In § 2 wordt de procedure beschreven die aan het besluit vooraf is gegaan. De wet- en regelgeving die op het besluit van toepassing is, komt in § 3 aan de orde. Aansluitend wordt in § 4 ingegaan op de bijeenkomst van 12 november 1998 waarin het college betrokken partijen naar hun opvatting heeft gevraagd over de hoofdlijnen van zijn voorgenomen besluit. De tariefvoorstellen van KPN worden in § 5 besproken, waarna in § 6 de beoordeling van deze tariefvoorstellen volgt. In § 7 treft u het besluit van het college aan.
2. Voorafgaande procedure
KPN is op grond van § 5.2 van het Besluit algemene richtlijnen telecommunicatie (hierna: Bart) als houder van de concessie verplicht kostengeoriënteerde tarieven vast te stellen voor de spraaktelefoondienst.
Kostengeoriënteerd houdt in dat de tarieven in redelijke verhouding staan tot de onderliggende kosten
inclusief winstopslag. Het college heeft in de periode tussen 25 februari en 1 april 1998 belanghebbenden
geconsulteerd over de vraag op welke wijze het beginsel van kostenoriëntatie dient te worden toegepast op
de tarieven van de spraaktelefoondienst.
Ter bevordering van het vaststellen van kostengeoriënteerde tarieven heeft KPN een systeem moeten opstellen voor de toerekening van kosten en opbrengsten aan de spraaktelefoondienst (hierna: het
systeem). In het Bart is bepaald dat het systeem moet voldoen aan de bepalingen van de richtlijn 95/62/EG
1
en de goedkeuring behoeft van het college. Bij besluit van 17 april 1998
2heeft het college het systeem goedgekeurd tot uiterlijk 1 mei 2000 of zoveel eerder als de eerstvolgende versie van het systeem wordt goedgekeurd.
KPN heeft vervolgens op 1 mei 1998 het resultaat van de toepassing van het systeem over de
voorafgaande periode, zijnde een overzicht van kosten en opbrengsten over het boekjaar 1997 die zijn bepaald met behulp van dit systeem, voorgelegd aan het college. Het voorgelegde resultaat is vergezeld gegaan van een verklaring van de externe accountant van KPN, inhoudende dat de toerekening van kosten en opbrengsten overeenkomstig het systeem heeft plaatsgevonden. KPN heeft bij het voorgelegde
resultaat tevens kenbaar gemaakt aan het college wat naar haar oordeel het gevolg moet zijn voor de tarieven van de spraaktelefoondienst.
Vooruitlopend op de definitieve beoordeling door het college heeft KPN op 1 juli 1998 een tussentijdse aanpassing van de tarieven doorgevoerd waarbij de abonnementstarieven zijn verhoogd en de gesprekstarieven zijn verlaagd. Aan de tariefwijziging lag het uitgangspunt ten grondslag dat de vaste verkeersonafhankelijke kosten van het aansluitnet in het vervolg volledig worden doorberekend in de abonnementstarieven en niet langer deels in de gesprekstarieven. Het college heeft zich tegen deze tariefwijziging niet verzet omdat het van mening is dat hiermee de eerste stap werd gezet naar de
totstandbrenging van volledig kostengeoriënteerde tarieven. Wel heeft het college daarbij aangetekend dat over een aantal zaken, zoals de invulling van het begrip redelijk rendement, de positionering van ISDN en de door KPN aangeboden kortingsregelingen, pas een definitief standpunt zou worden ingenomen bij de beoordeling van de telefoontarieven op kostenoriëntatie.
Op 2 september 1998 heeft het college zijn oordeel gegeven over de mate van kostengeoriënteerdheid van de telefoontarieven. Naar de in dit oordeel geformuleerde uitgangspunten en conclusies, die hier als herhaald en ingelast worden beschouwd, zij uitdrukkelijk verwezen. KPN is vervolgens in de gelegenheid gesteld een voorstel te doen voor aanpassing van de tarieven conform het oordeel van het college. Op 30 september 1998 heeft KPN tariefvoorstellen voor de wijziging van de tarieven van de vaste telefoondienst aan het college aangeboden.
De cijfers inzake kosten en opbrengsten over het boekjaar 1997, waarop het oordeel van het college grotendeels is gebaseerd, zijn het resultaat van de toepassing van het systeem. Om de aansluiting tot stand te brengen tussen de situatie in 1997 en de situatie per 1 januari 1999 (wanneer de nieuwe tarieven moeten ingaan) heeft KPN aangegeven welke veranderingen zich in 1998 hebben voorgedaan of naar verwachting zullen voordoen ten aanzien van kosten en opbrengsten. Daarbij valt in het bijzonder op dat de kosten volgens de opgave van KPN sterk toenemen.
Op 22 oktober 1998 heeft KPN een drietal aanvullende tariefwijzigingen bij het college aangemeld. Het betreft een voorstel voor wijziging van de tarieven voor nationale en internationale telefonie per 1 januari
1
Richtlijn 95/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 1995, nr. L 321.
2
Stcrt. 1998, nummer 77.
1999, een voorstel om de kortingsregeling WorldLine per 1 januari 1999 te wijzigen en een voorstel om een nieuwe kortingsregeling (TotalLine) per 1 januari 1999 te introduceren. Deze aanvullende tariefwijzigingen heeft KPN uitdrukkelijk aangemeld op basis van § 5.3 dan wel § 5.4 van het Bart.
Op 10 november 1998 heeft KPN nieuwe tariefvoorstellen aan het college aangeboden. KPN heeft daarbij aangegeven dat deze tariefvoorstellen met één uitzondering (namelijk voor wat betreft het daltarief voor nationaal bellen), dienen te worden beschouwd als een aanvulling op de reeds eerder ingediende
tariefvoorstellen van 22 oktober 1998. Het voorstel wordt beschouwd als vervanging van het voorstel van 30 september jl.
Het college heeft bij zijn besluit van 11 november 1998, kenmerk OPTA/J/98/3140, aan KPN medegedeeld vooralsnog niet in te stemmen met de door KPN voorgestelde tariefwijzigingen van 22 oktober 1998 en heeft zijn besluit hierover opgeschort tot 20 november 1998, of zoveel later als het college op grond van § 5.2 van het Bart een besluit zal nemen inzake de kostengeoriënteerdheid van de telefoontarieven van KPN.
Het college heeft op 12 november jl. een bijeenkomst belegd waarin betrokken partijen hun opvatting konden geven over de hoofdlijnen van zijn voorgenomen besluit inzake de telefoontarieven van KPN.
Bij het vaststellen van het oordeel, op 2 september 1998, waren de extra kosten, zoals door KPN bekend gemaakt op 3 november 1998, immers nog niet bekend. Het college zag zich voor de vraag gesteld of bij de definitieve besluitvorming inzake de kostengeoriënteerdheid van KPN’s tarieven met deze kosten rekening zou moeten worden gehouden en, zo ja, in welke mate. Aangezien dit nieuwe feit bij de definitieve oordeelsvorming een belangrijke rol kan spelen, heeft het college belanghebbenden in de gelegenheid gesteld hierover hun zienswijze naar voren te brengen.
3. Wettelijk kader
Eind 1995 is de ONP-richtlijn voor spraaktelefonie vastgesteld (zie voetnoot 1). Daarin is bepaald dat de nationale regelgevende instanties ervoor moeten zorgen dat de tarieven voor het gebruik van de spraaktelefoondienst in overeenstemming zijn met de beginselen van transparantie en kostenoriëntatie.
Deze bepaling is in de Nederlandse regelgeving geïmplementeerd door wijziging van het Bart
3. De bepalingen die te maken hebben met de kostengeoriënteerdheid van de telefoontarieven van KPN en de daarvoor te volgen procedure zijn opgenomen in § 5.2, onderdeel a t/m f, van het Bart. Zo bepaalt § 5.2, onderdeel a, dat de houder van de concessie verplicht is kostengeoriënteerde tarieven vast te stellen.
Op grond van § 5.2, onderdeel f, van het Bart geeft het college een aanwijzing indien het college van oordeel is dat een tarief niet voldoende kostengeoriënteerd is (of zal zijn) en de houder van de concessie niet bereid is het tarief dienovereenkomstig aan te passen. Het college zal een instemmingsbesluit nemen indien het van oordeel is dat een tarief wel voldoende kostengeoriënteerd is of zal zijn.
De ONP-richtlijn voor spraaktelefonie is dit jaar vervangen door een nieuwe richtlijn
4. De nieuwe richtlijn is geënt op toepassing van ONP op spraaktelefonie in een omgeving die in toenemende mate wordt
gekenmerkt door concurrentie. Voor wat betreft het hanteren van kostengeoriënteerde tarieven is er niet
3
Wijziging van 30 juni 1997, Stcrt. 1997, nr. 125.
4
Richtlijn 98/10/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 febr uari 1998, nr. L 101.
veel veranderd. Nog steeds dienen de telefoontarieven in overeenstemming te zijn met het beginsel van kostenoriëntatie, tenminste voorzover het tarieven betreft van telefonie-aanbieders met een aanmerkelijke macht op de markt.
Binnenkort zal de Telecommunicatiewet in werking treden die de huidige Wet op de telecommunicatie- voorzieningen zal vervangen. Artikel 7.1 van de Telecommunicatiewet bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld ter uitvoering van Richtlijn 90/387/EEG
5en de daarmee samenhangende richtlijnen.
Ter uitvoering van artikel 7.1 van de Telecommunicatiewet is het Besluit ONP huurlijnen en telefonie opgesteld. In artikel 35 van dit besluit is een regeling neergelegd inzake de vaststelling van
kostengeoriënteerde tarieven door een marktpartij met aanmerkelijke marktmacht die in grote lijnen overeenkomt met de huidige regeling van § 5.2, onderdeel a t/m f, van het Bart. Artikel 35, eerste lid, van het besluit bepaalt dat een aanbieder van een vaste openbare telefoondienst, die krachtens artikel 6.4, eerste lid, van de Telecommunicatiewet door het college is aangewezen, kostengeoriënteerde tarieven vaststelt voor het gebruik van het vaste openbare telefoonnetwerk en de vaste openbare telefoondienst.
Aangezien artikel 20.1 van de Telecommunicatiewet KPN Telecom B.V. voor een periode van twee jaar aanwijst als een aanbieder die beschikt over een aanmerkelijke macht als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, betekent dit dat KPN ook op grond van de nieuwe Telecommunicatiewet in elk geval die periode nog verplicht zal zijn om kostengeoriënteerde tarieven te hanteren voor de telefoondienst.
4. Bijeenkomst van 12 november 1998 4.1 Aanleiding
Het college heeft op 12 november jl. een bijeenkomst belegd waarin betrokken partijen hun opvatting konden geven over de hoofdlijnen van zijn voorgenomen besluit inzake de telefoontarieven van KPN. Het college achtte raadpleging van partijen noodzakelijk vanwege de nieuwe vraag hoe de volgens opgave van KPN in 1998 sterk toegenomen kosten in zijn besluit zouden moeten doorwerken. Naar aanleiding van die opgave heeft het college zijn voornemen bekendgemaakt om zijn besluit over de kostengeoriënteerdheid van de telefoontarieven, anders dan zijn aanvankelijk voornemen was, in twee stappen op te splitsen.
Hieronder wordt dit toegelicht.
Het oordeel van 2 september jl. is gebaseerd op gerealiseerde en geverifieerde gegevens met betrekking tot kosten en opbrengsten over het boekjaar 1997. Inherent aan de wettelijk vastgelegde systematiek van beoordeling is dat er enige tijd zit tussen het moment waarop de cijfers over een bepaald boekjaar beschikbaar komen en de datum waarop een daarop gebaseerde beslissing over de tarieven van kracht moet worden. Er is dan een risico dat majeure ontwikkelingen die zich in de tussentijd of in de nabije toekomst voordoen ertoe leiden dat de vastgestelde ‘kostengeoriënteerde’ tarieven géén redelijke afspiegeling (meer) zijn van de werkelijk onderliggende kosten. Om dit risico zoveel mogelijk te beperken heeft het college in zijn oordeel aangegeven dat KPN bij het doen van haar tariefvoorstel rekening zou
5
Richtlijn90/387/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschap van 28 juni 1990, nr. L 192 .
moeten houden met wezenlijke veranderingen die zich gedurende 1998 (zullen) voordoen in de verhouding tussen kosten en opbrengsten.
In haar reactie van 30 september jl. heeft KPN dat ook gedaan. Om de aansluiting tot stand te brengen tussen de situatie in 1997 en de situatie per 1 januari 1999 (wanneer de nieuwe tarieven moeten ingaan) heeft KPN aangegeven welke veranderingen zich in 1998 hebben voorgedaan of naar verwachting zullen voordoen ten aanzien van kosten en opbrengsten. Daarbij valt in het bijzonder op dat de kosten sterk toenemen. Deels gaat het om omvangrijke investeringen in het net van KPN die mede tot gevolg hebben dat een deel van de huidige telecommunicatie-apparatuur en -infrastructuur versneld zal worden
afgeschreven. Deels betreft het een voorziening in verband met de kosten van de reorganisatie bij KPN. In een persbericht van 3 november jl. heeft KPN een en ander openbaar gemaakt.
De vraag is of het college bij de definitieve besluitvorming redelijkerwijs rekening zou moeten houden met deze kosten en, zo ja, in welke mate. Een hoger kostenniveau zal immers betekenen dat de tariefdaling, die nodig is om tot kostengeoriënteerde tarieven te komen, minder sterk zal zijn dan aanvankelijk door het college in zijn oordeel nodig werd geacht, uitgaande van de cijfers inzake kosten en opbrengsten over het boekjaar 1997. Enerzijds speelt bij die afweging een rol dat het gaat om kosten die nog niet geverifieerd en voor een deel zelfs nog niet gemaakt zijn. Anderzijds zou, als om die reden géén rekening zou worden gehouden met de aangekondigde kostenstijging, het effect kunnen optreden dat de tarieven per 1 januari 1999 sterk omlaag worden gebracht en korte tijd later, als de feitelijke kosten over het boekjaar 1998 zijn vastgesteld, weer een tariefstijging nodig is om daadwerkelijk kostengeoriënteerde tarieven tot stand te brengen. Een dergelijke ontwikkeling lijkt noch in het belang van eindgebruikers, noch in het belang van KPN of haar concurrenten.
Op zichzelf komen de door KPN aangegeven investeringsplannen het college niet onaannemelijk voor. Zo
heeft het college in het EDC-oordeel inzake de interconnectietarieven per 1 juli jl. geconcludeerd dat in het
net van KPN zekere efficiency-verbeteringen mogelijk zijn. Ook is al langer bekend dat KPN bij de
afwikkeling van verkeer van concurrenten te kampen heeft met capaciteitsproblemen in het net. Voorts
blijkt uit een recent, nog niet gepubliceerd OESO-onderzoek naar de investeringen in telecommunicatie in
de lidstaten dat de investeringen in Nederland de afgelopen jaren zijn achtergebleven vergeleken bij die in
andere landen. Tegen deze achtergrond is het opvoeren van het investeringstempo een niet meer dan
logische stap van KPN, mede in het licht van de wettelijke verplichting dat KPN zorg dient te dragen voor
een aan de eisen des tijds beantwoordend kwaliteitsniveau van de telecommunicatie-infrastructuur en de
diensten. Ook KPN’s voornemen tot de reorganisatie was al enige tijd bekend. In het persbericht van
3 november jl. heeft KPN openbaar gemaakt wat de omvang van beide posten is en daarbij een nadere
uitleg gegeven.
Tegen deze achtergrond heeft het college kenbaar gemaakt zijn besluit over de kostenoriëntatie van de telefoontarieven in twee stappen te willen opsplitsen:
1. De eerste stap is een tariefaanpassing per 1 januari 1999 die uitgaat van de prognoses van KPN ten aanzien van kosten en opbrengsten voor het jaar 1998, inclusief de door KPN aangegeven kosten in verband met de versnelde afschrijvingen en de reorganisatie. Deze tariefaanpassing geldt voor de eerste zes maanden van 1999. De consequentie hiervan zal zijn dat KPN gedurende deze periode bepaalde tarieven minder hoeft te verlagen dan de verlaging waarvan het college oorspronkelijk in zijn oordeel is uitgegaan, zodanig dat het risico wordt vermeden dat -na verificatie van de kostenstijgingen- de tarieven weer omhoog zouden moeten gaan (‘jojo’-effect).
2. Rond 1 juli 1999 zal het college op basis van de dan geldende Telecommunicatiewet opnieuw de kostengeoriënteerdheid van KPN’s telefoontarieven beoordelen. Zoals in het oordeel van 2 september jl.
reeds is aangekondigd, heeft het college er een voorkeur voor om de telefoontarieven in de toekomst te reguleren door middel van meerjarige tariefafspraken met KPN op basis van tariefplafonds. De
ontwikkeling van een dergelijk price cap-model, waarbij het college ook belanghebbende partijen wil betrekken, vergt echter enige tijd. Het college streeft ernaar om per 1 juli 1999 een dergelijk model gereed te hebben en te kunnen invoeren. Het tot stand te brengen price cap-systeem zal, voor het eerste jaar (1999-2000) gebaseerd kunnen worden op de nieuwe en geverifieerde cijfers over kosten en opbrengsten over het boekjaar 1998. Indien op basis van de geverifieerde cijfers toch nog sprake blijkt te zijn van bovenmatige rendementen (omdat de kosten achteraf lager zijn uitgevallen of om andere redenen) dan zal correctie daarvan in het price cap-systeem worden ingebouwd, hetzij door een eenmalige correctie in het eerste jaar, hetzij in een afbouwperiode, hetzij door een combinatie van beide. Mocht correctie van eventueel alsdan nog bestaande bovenmatige rendementsmarges door middel van een price cap-systeem niet per 1 juli 1999 effectief kunnen worden (bijvoorbeeld omdat het systeem niet tijdig gereed is) dan zal het college in zijn opnieuw uit te spreken oordeel over de
kostengeoriënteerdheid van de telefoontarieven op andere wijze de eventueel noodzakelijke correcties aanbrengen.
Voorts heeft het college kenbaar gemaakt dat het voornemens is vóór 1 juli 1999 een aantal onderzoeken uit te voeren. In de eerste plaats zal een actualisering plaatsvinden van de berekeningen in het kader van de Weighted Average Cost of Capital-methode waarop de rendementsbeoordeling van het college is gestoeld. In de tweede plaats zal het college de ontwikkeling van concurrentie op het gebied van lokale telefonie nader onderzoeken. Naar aanleiding van het oordeel hebben verschillende kabelexploitanten het college namelijk laten weten dat zij, anders dan waar het college in zijn oordeel van uit is gegaan,
voornemens zijn om op afzienbare termijn lokale telefonie te gaan aanbieden en daartoe reeds besloten hebben tot het doen van de daarvoor benodigde investeringen. In de periode voorafgaand aan de
totstandkoming van het price cap-systeem zullen deze en ook andere belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld om dit nader te concretiseren. Daarbij zal ook nader moeten worden onderbouwd waarom investeringen in alternatieve netwerken en de totstandkoming van concurrentie in lokale telefonie in negatieve zin zouden worden beïnvloed door de in het oordeel van 2 september jl. voorgestelde
tariefaanpassing. Zonodig zou het college kunnen overwegen om hiermee bij de tweede stap op weg naar kostenoriëntatie, zoals onder punt 2 beschreven, rekening te houden (bijvoorbeeld door een fasering van de aanpassingen zoals die ook wordt toegepast bij de tarieven voor nationale telefoongesprekken).
Het college heeft partijen de gelegenheid gegeven om hun opvatting over het hierboven beschreven
voornemen naar voren te brengen tijdens een bijeenkomst op 12 november 1998.
4.2 Reacties van partijen
Tijdens de bijeenkomst van 12 november jl. hebben tien organisaties hun zienswijze kenbaar gemaakt over het voornemen van het college. De meeste partijen zijn ingegaan op de wijze waarop het college het beginsel van kostenoriëntatie zou moeten toepassen op de telefoontarieven van KPN. Daarbij was sprake van een zekere overlap met de inbreng die partijen hebben geleverd tijdens de consultatie die het college begin dit jaar over de kostenoriëntatie van de telefoontarieven heeft gehouden. Voorzover de inbreng reeds in de eerdere consultatie is ingebracht, verwijst het college naar zijn oordeel van 2 september 1998.
Hieronder wordt verder ingegaan op die punten die naar voren zijn gebracht die betrekking hebben op de nadere vraagstelling van het college.
Gegeven het oordeel van het college van 2 september jl. zijn de meeste partijen het erover eens dat een
‘jojo’-effect van de tarieven moet worden voorkomen. Het college zou derhalve uit moeten gaan van de door KPN aangegeven kosten over 1998. Brede steun vindt het voorstel van het college om de tarieven met ingang van 1 juli volgend jaar te reguleren op basis van een systeem van tariefplafonds. Verschillende partijen hebben aangegeven bij de ontwikkeling van een dergelijk systeem betrokken te willen worden.
Door een aantal partijen is gesteld dat het college thans geheel niet in de tarieven voor lokaal bellen zou moeten ingrijpen om de concurrentie op lokale telefonie, die pas sinds medio 1997 door anderen dan KPN mag worden aangeboden, enige tijd te geven zich te ontwikkelen. Verschillende aanbieders (met name kabelexploitanten) investeren hierin naar eigen zeggen grote bedragen of zijn in een vergevorderd stadium om dat te gaan doen. Indien KPN haar tarieven met 25 à 30% moet verlagen, worden de marges voor andere aanbieders kleiner en zal de terugverdienperiode van investeringen langer worden. De prikkel om in alternatieve infrastructuur te gaan investeren neemt daardoor af.
Verder heeft een aantal partijen aangedrongen op een koppeling tussen de eindgebruikerstarieven en de interconnectietarieven van KPN. Men stelt dat bij een verlaging van de eindgebruikerstarieven de interconnectietarieven overeenkomstig moeten worden verlaagd.
Hieronder geeft het college zijn reactie op het bovenstaande.
4.3 Conclusies naar aanleiding van de bijeenkomst
In zijn oordeel van 2 september jl. is het college ervan uitgegaan dat grootschalige concurrentie op lokale infrastructuren de eerstkomende jaren niet te verwachten is. Verschillende partijen hebben het college sindsdien laten weten op korte termijn omvangrijke investeringen in lokale infrastructuur te zullen doen.
Vooralsnog heeft geen van de partijen, met uitzondering van A2000, die plannen ‘hard’ kunnen maken. Het college zal daarom voorafgaand aan het per 1 juli 1999 in te voeren price cap-systeem nader onderzoeken hoe concreet de investeringsplannen van de verschillende partijen zijn en welke effecten deze naar verwachting zullen hebben op de totstandkoming van meer marktwerking op lokale telefonie. Vooralsnog ziet het college echter onvoldoende aanleiding de huidige tarieven van KPN voor lokale telefonie
ongewijzigd te laten. Vanuit de belangen van de eindgebruikers acht het college het wenselijk dat de
tarieven voor lokale telefonie, gelet op het rendement dat KPN daarop realiseert, worden verlaagd. In § 6.2
komt het college hier nog op terug.
Voor wat betreft de koppeling van interconnectietarieven aan eindgebruikerstarieven, merkt het college het volgende op. Hoewel het college het belang van de relatie tussen de eindgebruikerstarieven en de
interconnectietarieven onderkent voor de concurrentiepositie van andere aanbieders, geldt voor beide tarieven de wettelijk voorgeschreven eis van kostenoriëntatie. Als de eindgebruikerstarieven in verband met kostenoriëntatie verlaagd moeten worden, betekent dat niet dat de door het college eerder vastgestelde interconnectietarieven daardoor minder kostengeoriënteerd worden en ook zouden moeten worden verlaagd. Wel streeft het college ernaar beslissingen inzake eindgebruikerstarieven en
interconnectietarieven in de toekomst zoveel mogelijk rond dezelfde tijd te nemen. Hierdoor wordt de duidelijkheid voor concurrenten bevorderd en een betere basis voor investeringsbeslissingen gegeven.
Op grond van hetgeen door partijen naar voren is gebracht, ziet het college vooralsnog geen aanleiding tot wijziging van zijn voornemen om zijn besluit in twee stappen op te splitsen, zoals beschreven in
§ 4.2. Het college voelt zich gesteund in zijn voornemen om ter voorkoming van een ‘jojo’-effect in de tarieven uit te gaan van de door KPN aangegeven kosten over 1998. Deze voornemens zullen in dit besluit verder worden uitgewerkt.
Partijen zullen binnenkort benaderd worden over de wijze waarop het college voornemens is belanghebbenden bij de ontwikkeling van het price cap-systeem te betrekken.
5. Tariefvoorstellen van KPN Telecom
5.1 Tariefvoorstellen van 22 oktober en 10 november 1998
Het college heeft het tariefvoorstel van 10 november 1998 aldus begrepen dat dit laatste voorstel het eerder ingediende tariefvoorstel van 30 september 1998 vervangt. Voorzover het tariefvoorstel van 10 november 1998 verwijst naar het eerder ingediende voorstel begrijpt het college dat deze verwijzingen mede begrepen moeten worden als zijnde onderdelen van het nieuwe tariefvoorstel.
KPN heeft bij het tariefvoorstel van 10 november 1998 aangegeven een aantal eerder op grond van
§ 5.3 dan wel § 5.4 van het Bart ingediende tariefvoorstellen (van 22 oktober 1998), te willen handhaven en heeft deze tariefvoorstellen niet opnieuw ingediend. Het betreft het tariefvoorstel voor internationaal verkeer, een alternatief tariefvoorstel voor de kortingsregeling WorldLine indien het primaire voorstel niet wordt aangenomen en een voorstel voor de nieuwe kortingsregeling TotalLine. Het college heeft aan KPN bij zijn besluit van 11 november 1998 medegedeeld vooralsnog niet in te stemmen met de door KPN voorgestelde tariefwijzigingen van 22 oktober 1998 en heeft zijn besluit hierover opgeschort.
Bij de hierna te volgen weergave van de door KPN ingediende tariefvoorstellen hanteert het college de indeling zoals die in hoofdstuk 10 van het oordeel van 2 september 1998 is weergegeven. De door KPN ingediende tariefvoorstellen van 22 oktober en 10 november 1998 komen, kort samengevat, op het volgende neer.
PSTN-Belbasis
a. de eenmalige aansluitvergoeding
Deze vergoedingen bestaan voor het belangrijkste deel uit het entreetarief en het verhuistarief. KPN stelt voor die eenmalige vergoedingen thans als volgt te wijzigen:
• entreegeld: van ƒ 231,- naar ƒ 100,- (incl. BTW);
• verhuistarief: van ƒ 66,- naar ƒ 25,- (incl. BTW).
De andere eenmalige vergoedingen blijven ongewijzigd.
b. het maandelijkse abonnementstarief
Vooruitlopend op invoering van een systeem van tariefplafonds acht KPN het ongewenst om na de herbalancering van de tarieven per 1 juli 1998 nu reeds het maandelijkse abonnementstarief verder te verhogen, hoewel daar op basis van de cijfers over 1998 wel aanleiding toe is. KPN voorziet dat straks onder een systeem van tariefplafonds verhogingen van het ene tarief gecompenseerd kunnen worden door verlagingen van andere tarieven, en andersom. KPN wil het abonnementstarief dan ook handhaven op een bedrag van ƒ 34,60 (incl. BTW), mits het te geringe rendement dat dan geaccepteerd wordt (op de aansluiting) kan worden terugverdiend bij andere onderdelen (met name bij de lokale verkeerstarieven).
c. gesprekstarieven voor lokaal bellen
In samenhang met het voorstel om het maandelijkse abonnementstarief ongewijzigd te laten, stelt KPN voor de generieke gesprekstarieven voor lokaal bellen ook ongewijzigd te laten. Wel zal KPN in 1999 (streefdatum 1 april 1999) nieuwe generieke tariefpakketten introduceren die voor eindgebruikers per saldo tot tariefverlagingen leiden. Daarnaast wordt, vooral gericht op de consumentenmarkt, een zondagtarief voorgesteld. Per 1 januari 1999 stelt KPN voor de verkeerstarieven als volgt vast te stellen:
• minuuttarief piekuren: ongewijzigd te handhaven op ƒ 0,06 (incl. BTW);
• minuuttarief daluren: ongewijzigd te handhaven op ƒ 0,03 (incl. BTW);
• minuuttarief zondagen (00.00-24.00 uur): nieuw in te voeren ƒ 0,02 (incl. BTW).
Het starttarief en de tijden voor piek- resp. daluren blijven ongewijzigd.
d. gesprekstarieven voor nationaal bellen
KPN stelt voor om de tarieven voor nationaal bellen met ca. 10% te verlagen. Als onderdeel hiervan zal KPN in 1999 (streefdatum 1 april 1999) nieuwe generieke tariefpakketten introduceren die voor eind- gebruikers per saldo tot tariefverlagingen leiden. Per 1 januari a.s. stelt KPN de volgende tarieven voor:
• minuuttarief piekuren: van ƒ 0,145 naar ƒ 0,13 (incl. BTW);
• minuuttarief daluren: van ƒ 0,0725 naar ƒ 0,065 (incl. BTW).
Het starttarief en de tijden voor piek- resp. daluren blijven ongewijzigd.
e. gesprekstarieven voor bellen van vast naar mobiel
KPN stelt de volgende tarieven voor per 1 januari a.s.:
• minuuttarief piekuren: van ƒ 0,95 naar ƒ 0,90 (incl. BTW);
• minuuttarief daluren: van ƒ 0,53 naar ƒ 0,50 ( incl. BTW).
Daarnaast zal KPN in 1999 (streefdatum 1 april 1999) nieuwe generieke tariefpakketten introduceren die
voor eindgebruikers per saldo tot tariefverlagingen leiden.
PSTN-Belbudget
f. het tariefpakket in zijn geheel
KPN stelt voor de lokale verkeerstarieven als volgt vast te stellen:
• minuuttarief piekuren: ongewijzigd te handhaven op ƒ 0,20 (incl. BTW);
• minuuttarief daluren: ongewijzigd te handhaven op ƒ 0,10 (incl. BTW);
• minuuttarief zondagen (00.00-24.00 uur): nieuw in te voeren ƒ 0,066 (incl. BTW).
Het starttarief en de tijden voor piek- resp. daluren blijven ongewijzigd.
KPN stelt voor de nationale verkeerstarieven ongewijzigd te laten.
Voor de gesprekstarieven vast naar mobiel stelt KPN de volgende tarieven voor:
• minuuttarief piekuren: van ƒ 0,95 naar ƒ 0,90 (incl. BTW);
• minuuttarief daluren: van ƒ 0,53 naar ƒ 0,50 (incl. BTW).
KPN wil het abonnementstarief handhaven op een bedrag van ƒ 19,95 (incl. BTW).
PSTN-Belplus
g. het tariefpakket in zijn geheel
KPN stelt voor de lokale tarieven als volgt vast te stellen:
• minuuttarief piekuren: ongewijzigd te handhaven op ƒ 0,06 (incl. BTW);
• minuuttarief daluren: ongewijzigd te handhaven op ƒ 0,025 (incl. BTW);
• minuuttarief zondagen (00.00 - 24.00 uur): nieuw in te voeren ƒ 0,02 (incl. BTW).
Het starttarief en de tijden voor piek- resp. daluren blijven ongewijzigd.
KPN stelt voor de nationale verkeerstarieven als volgt vast te stellen:
• minuuttarief piekuren: van ƒ 0,145 naar ƒ 0,013 (incl. BTW);
• minuuttarief daluren: van ƒ 0,0544 naar ƒ 0,049 (incl. BTW);
Het starttarief en de tijden voor piek- resp. daluren blijven ongewijzigd.
Voor de gesprekken naar vast naar mobiel stelt KPN de volgende tarieven voor:
• minuuttarief piekuren: van ƒ 0,95 naar ƒ 0,90 (incl. BTW);
• minuuttarief daluren: van ƒ 0,53 naar ƒ 0,50 (incl. BTW).
KPN stelt voor het abonnementstarief te verlagen van ƒ 40,60 tot een bedrag van ƒ 39,60 (incl. BTW).
ISDN-Belbasis
h. de eenmalige aansluitvergoeding
Voor nieuwe aansluitingen zal de eenmalige vergoeding worden gehandhaafd op ƒ 225,- (incl. BTW). Voor het overstappen van een PSTN-aansluiting op een ISDN-aansluiting wordt voorgesteld een tarief van ƒ 225,- te hanteren. Het migratietarief van ƒ 0,- vervalt aldus. Voor het verhuistarief wordt een ongewijzigd tarief van ƒ 225,- voorgesteld.
i. het maandelijkse abonnementstarief
KPN stelt voor dit tarief te handhaven op een bedrag van ƒ 49,95 (incl. BTW).
ISDN-Belplus
j. de eenmalige aansluitvergoeding
Voor nieuwe aansluitingen zal de eenmalige vergoeding worden gehandhaafd op ƒ 225,- (incl. BTW). Het migratietarief (ƒ 0,-) zal vervallen zodat dit ook op ƒ 225,- wordt gesteld. Voor het verhuistarief wordt een ongewijzigd tarief van ƒ 225,- voorgesteld.
k. het maandelijkse abonnementstarief
KPN stelt voor het abonnementstarief te verlagen van ƒ 55,95 naar ƒ 54,95 (incl. BTW).
0800/090x- dienstverlening
l. aansluitvergoeding en abonnementen
m. verkeerstarieven voor afwikkeling van 0800/090x-verkeer n. kortingen
KPN stelt voor de tarieven ongewijzigd te laten.
Telefooncellen o. de gesprekstarieven
KPN stelt voor de tarieven ongewijzigd te laten.
Kortingsregelingen WorldLine
Voor alle verkeerssoorten waarop de WorldLine-regeling van toepassing is, gelden de volgende kenmerken:
• de kortingsregeling is geldig voor telefoonverkeer vanaf vaste aansluitingen, PSTN en ISDN, per locatie;
• voor iedere verkeerssoort geldt een drempel die separaat behaald moet worden om korting over betreffende verkeerssoort te verkrijgen;
• korting wordt verleend over de kosten van het uitgaande nationale verkeer, verkeer van vast naar mobiel en internationaal verkeer. Het uit te keren percentage hangt af van de omzet per verkeerssoort;
• de korting wordt verleend over het totale bedrag per verkeerssoort;
• de korting wordt automatisch uitgekeerd aan het eind van de notaperiode;
• niet te combineren met andere kortingsregelingen, met uitzondering van TotalLine.
Er worden bij deze kortingsregeling drempelbedragen gehanteerd van ƒ 200,- tot ƒ 40.000,- per twee maanden.
Nationaal verkeer
KPN heeft voorgesteld om op nationaal verkeer korting te geven variërend van 2 tot 10% afhankelijk van de hoeveelheid gesprekskosten. Voor het geval het college dit voorstel niet accepteert, heeft KPN een
alternatief voorstel bijgesloten voor kortingen die variëren van 3 tot 6%.
Internationaal verkeer
KPN stelt een gestaffelde korting voor internationaal verkeer voor van 4% tot maximaal 12% bij een verkeersomzet van ƒ 40.000,- per twee maanden. Er worden bij deze kortingsregeling drempelbedragen gehanteerd van ƒ 200,- tot ƒ 40.000,- per twee maanden.
Verkeer van vast naar mobiel
Voor wat betreft verkeer van vast naar mobiel wordt een vast kortingspercentage van 2% voorgesteld vanaf een drempelbedrag van ƒ 200,- per twee maanden.
TotalLine
De kortingsregeling TotalLine biedt een korting van 3% over de netto verkeersomzet van alle vestigingen
van een contractant, dat wil zeggen na aftrek van reeds goedgekeurde kortingsregelingen.
Deze netto verkeersomzet is gebaseerd op al het via vaste aansluitingen gegenereerde telefoonverkeer:
• lokaal, nationaal en internationaal verkeer;
• vast naar mobiel verkeer;
• inkomend verkeer op groene nummers (nationaal en internationaal).
De klant kan vervolgens kiezen voor automatische incasso. Aan deze optie is een extra korting gekoppeld van 0,5% waardoor in dat geval de totale korting op 3,5% uitkomt. De looptijd van het kortingscontract is vier maanden en wordt stilzwijgend verlengd.
Voordeelnummerplannen
KPN is voornemens om, in lijn met het oordeel van het college van 2 september jl., nieuwe generieke tariefpakketten, zogenaamde Voordeelnummerplannen, te introduceren in de loop van 1999. Daarbij krijgen abonnees een zekere korting als gebeld wordt naar een aantal zelf ingestelde nummers (selectieve nummer korting). Concrete voorstellen voor die tariefpakketten zullen afzonderlijk bij het college worden ingediend volgens de op dat moment geldende regels.
5.2 Tariefvoorstel inzake internationale gesprekstarieven
KPN stelt voor de tarieven naar een aantal internationale bestemmingen te verlagen. Het starttarief blijft ongewijzigd.
6. Beoordeling van de tariefvoorstellen 6.1 Algemeen
Het college heeft de door KPN voorgestelde tarieven beoordeeld in het licht van zijn oordeel van 2 september 1998. In de volgende subparagraaf worden de verschillende tarieven stuk voor stuk besproken. Eerst wordt kort ingegaan op de uitgangspunten van de beoordeling.
In hoofdstuk 10 van het oordeel van 2 september jl. heeft het college aangegeven of de tarieven van de verschillende diensten naar zijn oordeel voldoende kostengeoriënteerd zijn of niet. Daarbij is per tarief ook aangegeven welke consequenties aan het betreffende oordeel verbonden zouden moeten worden.
Kortheidshalve verwijst het college hiervoor naar hoofdstuk 10.2 van het oordeel.
Bij de berekening van de noodzakelijk geachte tariefaanpassingen is van belang van welke cijfers inzake kosten en opbrengsten moet worden uitgegaan. Het college heeft in zijn oordeel van 2 september jl.
aangegeven dat uitgegaan zou moeten worden van cijfers over het boekjaar 1997 gecorrigeerd voor wezenlijke veranderingen die zich in 1998 hebben voorgedaan in tarieven, kosten en aantallen
(verkeersvolumes en abonnees). Volgens KPN is een aantal correcties noodzakelijk. Zo heeft KPN op 1 juli
1998 een aantal tariefwijzigingen doorgevoerd die tot een verschuiving in de omzet hebben geleid; de
abonnements-inkomsten namen toe ten koste van de inkomsten uit gesprekken. De aanhoudende groei
van verkeersvolumes, met name bij lokaal bellen en bellen van vast naar mobiel, zorgt voor een toename
van de opbrengsten. Verder leidt de toename van het aantal abonnees tot een omzetstijging in 1998;
weliswaar neemt het aantal PSTN-abonnees af, het aantal ISDN-abonnees stijgt echter veel sneller dan was voorzien. De veranderingen in de kosten worden deels veroorzaakt door veranderingen in
verkeersvolumes en aantallen abonnees en deels door de in § 4.1 genoemde omvangrijke investeringen in het net en de reorganisatie. De laatste twee posten leiden tot een significante stijging van de kosten in 1998 en een aantal jaren daarna.
Het college is van opvatting dat KPN zich bij het vaststellen van de tarieven mag baseren op de
geprognotiseerde cijfers over 1998, inclusief de kosten die het gevolg zijn van de investeringen in het net en de reorganisatie. Voor wat de motivering betreft, verwijst het college naar § 4 waarin reeds op dit punt is ingegaan. Het betekent dat de gevolgen voor KPN’s tarieven per 1 januari 1999 minder vergaand zullen zijn dan aanvankelijk door het college in hoofdstuk 10.3 van zijn oordeel is geschetst.
Het college zal de totstandkoming van kostengeoriënteerde tarieven in twee stappen doen plaatsvinden. De eerste stap vindt per 1 januari 1999 plaats waarbij KPN haar tarieven dient aan te passen overeenkomstig dit besluit dat uitgaat van de geprognotiseerde cijfers over 1998. De tweede stap zal per 1 juli 1999
plaatsvinden als de werkelijke kosten van de telefoondienst over 1998 bekend en vastgesteld zijn; op 1 mei 1999 dient KPN namelijk op grond van nieuwe telecommunicatieregelgeving opnieuw een overzicht van kosten en opbrengsten -dit keer over het boekjaar 1998- aan het college voor te leggen. Verder is het college voornemens per 1 juli 1999 een price cap-systeem gereed te hebben dat in de komende maanden met betrokkenheid van belanghebbenden zal worden ontwikkeld. Als uit de vastgestelde en door de accountant geverifieerde cijfers over 1998 blijkt dat de tarieven toch nog onvoldoende kostengeoriënteerd zijn, dan zal het college een passende correctie inbouwen in het price cap-systeem. Denkbaar is dat de correctie bij of aan het begin van de price cap-periode plaatsvindt of gedurende de duur van de price cap- periode. Ook een combinatie van beide is denkbaar. Indien het price cap systeem niet per 1 juli 1999 kan worden ingevoerd, zal het college overwegen de eventueel noodzakelijke correcties op andere wijze tot stand te brengen.
6.2 Specifiek
Hieronder geeft het college zijn oordeel over de door KPN voorgestelde telefoontarieven per 1 januari 1999. In § 5 is kort aangegeven wat de voorstellen inhouden.
PSTN-Belbasis
a. de eenmalige aansluitvergoeding
De belangrijkste tarieven die onder de aansluitvergoeding vallen, zijn het entreegeld en het verhuistarief.
Door het college is gesteld dat een rendement van 13,2 % redelijk is voor het vermogen dat geïnvesteerd is in PSTN-aansluitingen. Op grond van de cijfers over 1998 haalt KPN een rendement dat hier ruimschoots boven ligt. KPN’s voorstel om het entreegeld en het verhuistarief te verlagen, zal ertoe leiden dat het rendement beduidend dichter in de buurt van het normrendement komt te liggen. Het college vindt dit voldoende reden om er thans van af te zien per 1 januari 1999 een verdergaande verlaging te eisen.
b. het maandelijkse abonnementstarief
In het oordeel heeft het college vastgesteld dat het tarief voldoende kostengeoriënteerd is, uitgaande van een normrendement van 13,2%. Volgens de cijfers inzake kosten en opbrengsten over 1998 behaalt KPN echter een lager rendement. Dit betekent dat KPN het abonnementstarief zodanig zou mogen verhogen dat in het tarief vooraf een reken-rendement van 13,2% wordt ingecalculeerd. KPN heeft voorgesteld hiervan af te zien, mits zij de aldus te derven inkomsten mag compenseren door de tarieven voor lokaal bellen minder te verlagen dan overeenkomstig het oordeel en uitgaande van de cijfers over 1998 noodzakelijk zou zijn.
Het college is van opvatting dat de verschillende tarieven van de telefoondienst, waaronder het maandelijks abonnementstarief en de lokale gesprekstarieven, in beginsel afzonderlijk kostengeoriënteerd dienen te zijn. Op basis van de cijfers inzake kosten en opbrengsten over 1998 zou dat tot een verhoging van het abonnementstarief en tot een verlaging van de lokale gesprekstarieven moeten leiden. Echter, gelet op het feit dat de hogere kostenniveau’s die aan de aansluitingen worden toegerekend voor een deel nog niet zijn gerealiseerd en het feit dat zich medio 1999 opnieuw een beoordelingsmoment voordoet (bij de invoering van een price cap-systeem), acht het college het niet bezwaarlijk dat tijdelijk gedeeltelijk wordt afgeweken van een geheel ontbundeld aanbod van kostengeoriënteerde tarieven. Daarmee wordt voorkomen dat het abonnementstarief eerst wordt verhoogd en later weer moet worden verlaagd als zou blijken dat de kosten toch lager blijken uit te vallen. Per 1 juli 1999 zal het college, in het licht van het alsdan in te voeren price cap-systeem en de invloed op de mededinging, beslissen op welke wijze en op welke termijn KPN een volledig ontbundeld aanbod tot stand dient te brengen.
Hierbij acht het college het onder andere van belang dat concurrenten die gebruik willen maken van ontbundelde toegang tot KPN’s aansluitlijnen niet in een nadelige positie ten opzichte van KPN zelf komen.
Daarvan zou sprake kunnen zijn als KPN in het tarief voor de ontbundelde toegang tot de aansluitlijn een hoger reken-rendement incalculeert dan zij zichzelf in haar abonnementstarieven doorberekent. Bij het vaststellen van richtsnoeren voor ontbundelde toegang tot KPN’s aansluitlijnen zal het college hiermee rekening houden.
Voor de gemiddelde consument is KPN’s voorstel inzake een lager abonnementstarief en hogere lokale gesprekstarieven voordelig. De gemiddelde consument belt relatief gezien namelijk nog te weinig om via lagere lokale gesprekstarieven voldoende te worden gecompenseerd voor een verhoging van het abonnementstarief. Voor ‘veelbellers’ en ‘internetters’ is KPN’s voorstel minder gunstig, al gaan ook zij er vergeleken met de huidige situatie op vooruit.
Het college heeft aanwijzingen dat de lokale gesprekstarieven thans meer invloed hebben op de
concurrentiepositie van aanbieders van alternatieve lokale infrastructuur dan de abonnementstarieven,
aangezien nu nog vooral ‘veelbellers’ de doelgroep zijn. Tijdens de bijeenkomst van 12 november jl. is dit
met zoveel woorden bevestigd door A2000 die naar voren bracht dat de mogelijkheden voor concurrentie
op verkeer voor haar belangrijker zijn dan de mogelijkheden voor concurrentie op het abonnement. Ook als
de concurrentiemogelijkheden op beide terreinen ongeveer even zwaar zouden wegen, zal het voor
aanbieders van lokale infrastructuur niet veel uitmaken of KPN nu haar abonnementstarieven verhoogt én
de gesprekstarieven voor lokaal verkeer (flink) verlaagt dan wel het abonnement ongewijzigd laat én de
gesprekstarieven slechts licht verlaagt. Het college gaat er dan ook van uit dat de belangen van alternatieve
infrastructuuraanbieders voorlopig niet door dit aspect van KPN’s voorstel worden geschaad.
Gelet op het bovenstaande zal het college zich thans niet tegen KPN’s voorstel verzetten.
c. de gesprekstarieven voor lokaal bellen
Het college heeft geoordeeld dat een rendement van 13,2% redelijk is. Uit de cijfers over 1998 is echter gebleken dat het rendement aanmerkelijk hoger is. Het betekent dat KPN de tarieven voor lokaal bellen in beginsel aanzienlijk zou moeten verlagen. In plaats daarvan heeft KPN voorgesteld het maandelijkse abonnementstarief niet te verhogen en ter compensatie daarvan de tarieven voor lokaal bellen minder te verlagen.
Het college heeft tegen dit voorstel thans geen bezwaar en verwijst voor wat betreft de motivering naar hetgeen hierover reeds onder b. is gesteld. Het bovenstaande betekent dat de tarieven voor lokaal bellen met minder worden verlaagd dan aanvankelijk in zijn oordeel was voorzien. De eerste helft van 1999 kan dan worden benut voor nader onderzoek naar de concurrentie op lokale telefonie. Afhankelijk van de mate waarin aanbieders van alternatieve infrastructuur erin slagen hun plannen voor het aanbieden van lokale telefonie voldoende ‘hard’ te maken en te onderbouwen, zou het college kunnen overwegen een fasering aan te brengen in de noodzakelijk geachte aanpassingen van de tarieven voor lokaal bellen, zoals ook bij de tarieven voor nationaal verkeer is gebeurd.
d. de gesprekstarieven voor nationaal bellen
In zijn oordeel van 2 september jl. heeft het college gesteld een rendement van 14% redelijk te vinden voor nationale gesprekken. Daarbij is aangegeven dat het college, omwille van de ontwikkeling van concurrentie op deze deelmarkt, een geleidelijke verlaging van de tarieven (in drie jaar) tot dit rendementsniveau wenselijk acht. Het college acht KPN’s voorstel voor verlaging van de tarieven voor nationaal bellen een voldoende eerste stap in deze richting.
e. de gesprekstarieven voor bellen van vast naar mobiel
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de winstopslag op nationale gesprekken ook redelijk is voor gesprekken van vast naar mobiel. Uit de cijfers over 1998 blijkt dat er een hogere winstopslag op deze gesprekken zit. Gelet op de door KPN aangevoerde kosten en verkeersprognoses leidt de voorgestelde verlaging van de tarieven ertoe dat de winstopslag in lijn is met die op nationale gesprekken. Het college stemt derhalve in met KPN’s voorstel terzake.
Het grootste deel van de kosten van gesprekken van vast naar mobiel bestaat momenteel uit de (hoge) interconnectievergoedingen die KPN aan mobiele operators moet betalen voor het afwikkelen van verkeer.
Aangezien deze vergoedingen wellicht niet een afspiegeling zijn van de werkelijk onderliggende kosten en aangezien een aantal nieuwe mobiele operators tot de markt toetreedt, sluit het college niet uit dat de interconnectievergoedingen in de loop van 1999 zullen dalen. Het college acht het nodig dat verlagingen hierin zo spoedig mogelijk tot uitdrukking komen in de eindgebruikerstarieven. Als KPN met één of meer mobiele operators lagere interconnectievergoedingen afspreekt, zal KPN de lagere kosten moeten
doorgeven via lagere eindgebruikerstarieven voor gesprekken vanaf het vaste net naar de abonnees van de
desbetreffende mobiele operator.
het starttarief
Het college heeft zich in zijn oordeel van 2 september jl. op het standpunt gesteld dat KPN binnen zekere grenzen de vrijheid zou moeten hebben om ten aanzien van de gesprekstarieven vast te stellen welke verhouding zij tussen de vaste inkomsten (het starttarief) en de variabele inkomsten (tarief per seconde) wenst te hanteren. In het uiterste geval zou KPN de variabele verkeerstarieven kunnen afschaffen en alle kosten kunnen doorberekenen in een vast (start)tarief. Een dergelijke tariefstructuur is voor KPN zelf echter niet aantrekkelijk aangezien er dan geen prikkel meer is om de duur van gesprekken te beperken. Bij het beoordelen van de tarieven op kostenoriëntatie op het niveau van de verschillende diensten (lokaal verkeer, nationaal verkeer etc.) wordt de hoogte van het starttarief indirect getoetst. Immers, als het starttarief te hoog zou zijn, dan komt dat tot uitdrukking in de opbrengsten en kosten die aan een bepaalde
verkeerssoort zijn toegerekend. In een situatie waarin sprake is van kostengeoriënteerde tarieven (op het niveau van de verschillende verkeerssoorten) zal een eventuele verlaging van het starttarief, uitgaande van een gelijkblijvende winstgevendheid, moeten leiden tot hogere verkeerstarieven. De lagere opbrengsten uit het starttarief, zullen namelijk moeten worden gecompenseerd door hogere opbrengsten uit de
verkeerstarieven. Het omgekeerde geldt ook: een verhoging van het starttarief leidt, uitgaande van een gelijkblijvende winstgevendheid, tot lagere verkeerstarieven.
KPN heeft voorgesteld het starttarief voor de verschillende verkeerssoorten ongewijzigd te laten. Aan het college zijn op 12 november jl. meer dan 1500 handtekeningen aangeboden van gebruikers die vinden dat het starttarief moet worden afgeschaft. In hoofdzaak komt het erop neer dat men vindt dat het starttarief een verkapt variabel abonnementstarief is en dat er ook genoeg landen zijn die geen starttarief heffen (bijvoorbeeld Duitsland). Het college merkt hierover het volgende op.
Aan het opzetten van telefoongesprekken zijn zekere kosten verbonden aangezien beslag wordt gelegd op een gedeelte van het net. Dat geldt niet alleen voor gesprekken die daadwerkelijk tot standkomen, maar ook voor gesprekken die, om wat voor reden dan ook (niet thuis, bezettoon), niet tot standkomen. KPN heeft ervoor gekozen al deze kosten door te berekenen in de tarieven van gesprekken die wel tot stand zijn gekomen, namelijk via een vast starttarief. KPN zou deze kosten ook in zijn geheel kunnen doorberekenen in (hogere) variabele verkeerstarieven. Zoals hierboven reeds is aangegeven, leidt verlaging of afschaffing van het starttarief in een situatie van kostengeoriënteerde tarieven tot hogere variabele verkeerstarieven.
Het laatste is niet in het belang van gebruikers die internetten of die lange telefoongesprekken voeren.
Voor gebruikers die voornamelijk korte gesprekken voeren zou het nadelig zijn als het starttarief eigenlijk te hoog zou zijn ten opzichte van de onderliggende kosten. Gelet hierop heeft het college bij de voorbereiding van zijn oordeel van 2 september jl. KPN informatie gevraagd om inzicht te krijgen in het belgedrag van haar abonnees. Daaruit is niet gebleken dat er bepaalde gebruikersgroepen zijn die hoofdzakelijk korte gesprekken voeren.
Daarnaast heeft het college de kosten van korte gesprekken in Nederland vergeleken met die in andere
Europese landen. Rekening houdend met typische verschillen als starttarief vs. minimumgesprekstarief (in
het Verenigd Koninkrijk) en per-seconde-tarifering vs. puls-tarifering blijken korte gesprekken in Nederland
tot de goedkoopste van Europa te behoren.
De argumenten die zijn ingebracht tégen het starttarief hebben het college vooralsnog niet kunnen overtuigen. Het college ziet thans geen aanleiding zijn eerdere standpunt te herzien. Derhalve stemt het college in met KPN’s voorstel om het starttarief ongewijzigd te laten. Bij een eventuele verdere verlaging van de lokale gesprekstarieven in de toekomst zal de rol van het starttarief daarin nader worden bezien.
PSTN-Belbudget
f. het tariefpakket in zijn geheel
In zijn oordeel van 2 september jl. stelt het college dat dit tariefpakket vooral uit mededingingsoogpunt beoordeeld dient te worden. Thans is het Belbudget-abonnement alleen aantrekkelijk voor gebruikers die vooral bereikbaar willen zijn en zelf weinig bellen. Aangezien andere aanbieders zich in dit stadium van de concurrentie-ontwikkeling voornamelijk richten op ‘veelbellers’, was er naar het oordeel van het college geen aanleiding om in te grijpen in de tarieven.
KPN heeft voorgesteld de Belbudget-tarieven op twee punten te wijzigen. Voorgesteld is om ook in dit tariefpakket een zondagtarief voor lokaal bellen vast te stellen. Tevens wordt voorgesteld de tarieven voor bellen van vast naar mobiel te verlagen overeenkomstig hetgeen voor het Belbasis-pakket is voorgesteld.
Aangezien de argumentatie die de eerdere conclusie van het college om niet in te grijpen in deze tarieven ondersteunt, ook ná deze tariefaanpassingen nog valide is, kan het college instemmen
met KPN’s voorstel.
PSTN-Belplus
g. het tariefpakket in zijn geheel
Voor dit tariefpakket geldt min of meer hetzelfde als voor het Belbudget-pakket; bij de beoordeling staan de mededingingsaspecten centraal. Het Belplus-abonnement kan worden beschouwd als een bijzondere soort van kortingsregeling waarbij gebruikers tegen betaling van een vaste maandelijkse toeslag op het Belbasis- abonnement korting krijgen op gesprekken in de daluren. Voor zakelijke gebruikers (die vooral in de piekuren bellen) is deze korting nauwelijks aantrekkelijk. De rechtvaardigingsgrond voor deze vorm van korting kan gevonden worden in het extra verkeersvolume dat ermee wordt gegenereerd. Gelet hierop, zag het college in zijn oordeel geen aanleiding om in te grijpen in de tarieven.
KPN stelt voor dat de gesprekstarieven de verlaging van de gesprekstarieven bij het Belbasis-pakket
volgen. Verder wordt voorgesteld het abonnementstarief met ƒ 1,- te verlagen. Het laatste komt het college
niet onredelijk voor aangezien het Belplus-pakket na de herbalancering per 1 juli 1998 voor een kleinere
groep gebruikers aantrekkelijk is dan voorheen. Door de tariefverlaging wordt het weer voor een wat
grotere groep gebruikers aantrekkelijk. Aangezien de argumentatie die de eerdere conclusie van het
college om niet in te grijpen in deze tarieven ondersteunt, ook ná deze tariefaanpassingen nog valide is,
kan het college instemmen met KPN’s voorstel.
ISDN-Belbasis
h. de eenmalige aansluitvergoeding
Het college heeft gesteld dat KPN hiervoor een kostendekkend tarief dient vast te stellen. Uit de cijfers over 1998 blijkt dat de aansluiting met verlies wordt aangeboden. KPN heeft voorgesteld het promotietarief af te schaffen. Dit leidt tot een aanzienlijke verbetering in de dekking van de kosten. Deze is echter nog
onvoldoende om van een kostendekkend tarief te kunnen spreken.
Op zichzelf is er een zekere correlatie tussen de opbrengsten vanuit de eenmalige aansluitvergoeding en die uit het maandelijkse abonnementstarief. Naarmate er meer concurrentie op de markt voor aansluitingen komt, acht het college het aannemelijk dat het entreegeld steeds meer als marketing-instrument zal fungeren (zoals thans in de mobiele sector het geval is) waarbij niet vanzelfsprekend is dat de kosten voor het aansluiten in een apart tarief worden goedgemaakt. Het college meent dat KPN thans niet verplicht moet worden het tarief voor het aansluiten nog verder te verhogen dan al is voorgesteld. Gelet op KPN’s verwachting dat het ISDN-abonnementstarief reeds in de loop van 1999 met een positieve marge zal worden aangeboden (zie hieronder), stemt het college in met de voorgestelde tariefwijziging.
i. het maandelijkse abonnementstarief
In zijn oordeel heeft het college gesteld dat KPN ISDN in beginsel niet onder de kostprijs mag aanbieden.
Uit de cijfers over 1998 blijkt dat ISDN thans nog met een beperkt verlies wordt aangeboden. KPN stelt voor het abonnementstarief ongewijzigd te laten.
Aan het einde van 1998 verwacht KPN meer dan een verdubbeling van het aantal ISDN-abonnees ten opzichte van het jaar daarvoor. Ook voor de komende jaren voorziet KPN een voortzetting van de groei. Bij de totstandkoming van het oordeel heeft KPN onvoldoende ‘hard’ gemaakt dat zij ISDN binnen afzienbare tijd kostendekkend zal kunnen aanbieden. Thans voorziet KPN echter dat ISDN reeds in de loop van 1999 kostendekkend zal worden aangeboden bij een ongewijzigd abonnementstarief. Het college acht de onderbouwing die KPN hiervan nu gegeven heeft en de actuele prognoses inzake aantallen ISDN-
abonnees waarop die onderbouwing mede gebaseerd is, aannemelijk. Gelet op de verwachting dat ISDN in de loop van 1999 kostendekkend zal worden aangeboden, ziet het college geen aanleiding KPN te
verplichten haar tarieven thans nog te verhogen tot een kostendekkend niveau.
ISDN-Belplus
j. de eenmalige aansluitvergoeding
Hiervoor geldt hetzelfde als voor de eenmalige aansluitvergoeding behorende bij het ISDN-Belbasis abonnement.
k. het maandelijkse abonnementstarief
Hiervoor geldt in beginsel hetzelfde als voor het maandelijkse abonnementstarief behorende bij het ISDN- Belbasis abonnement. Wat betreft de verlaging van het maandelijkse abonnementstarief met ƒ 1,- is het college dezelfde opvatting toegedaan als hierboven reeds bij het PSTN-Belplus abonnement is
aangegeven.
0800/090x-dienstverlening
l. aansluitvergoeding en abonnementen
m. verkeerstarieven voor afwikkeling van 0800/0900-verkeer n. kortingen
In zijn oordeel van 2 september 1998 heeft het college de twee eerstgenoemde tarieven als voldoende kostengeoriënteerd aangemerkt. In haar tariefvoorstel van 10 november 1998 stelt KPN voor deze tarieven ongewijzigd te laten. Voor wat betreft de kortingen is KPN verzocht aan te tonen dat bij het geven van de maximale korting nog voldoende boven de integrale kostprijs wordt aangeboden. KPN heeft hiervoor een onderbouwing gegeven waarbij naar het oordeel van het college genoegzaam is aangetoond dat niet onder de integrale kostprijs wordt aangeboden.
Telefooncellen o. de gesprekstarieven
Het college heeft geoordeeld dat het verlies dat KPN op de telefooncellen lijdt vooralsnog niet bezwaarlijk is, gelet op de afwezigheid van concurrentie op enige schaal op dit moment. KPN heeft voorgesteld de tarieven ongewijzigd te laten. Het college ziet thans nog steeds geen aanleiding om in deze tarieven in te grijpen. Wel zal het college eventuele voorstellen tot verdere tariefverlaging kritisch tegemoet treden.
Kortingsregelingen
Het beoordelingskader voor kortingen zoals dat in het oordeel van 2 september jl. door het college is
geformuleerd, gaat ervan uit dat kortingen in beginsel op daadwerkelijke kostenvoordelen gebaseerd
dienen te zijn. Kortingen die niet op aantoonbare kostenvoordelen zijn gebaseerd, kunnen in beperkte mate
worden toegestaan afhankelijk van de mate van de de facto concurrentie op de betreffende deelmarkt. Hoe
groter de effectieve concurrentie op een bepaalde deelmarkt, des te meer ruimte zou er moeten zijn voor het geven van kortingen.
WorldLine
Algemeen
In zijn oordeel van 2 september jl. heeft het college zich op het standpunt gesteld dat KPN bij het geven van kortingen de verschillende verkeerssoorten niet mag bundelen. Het college heeft per verkeerssoort bepaald hoeveel korting KPN maximaal in 1999 zou mogen geven. Voor internationaal verkeer gaat het om 50% van het verschil tussen het standaardtarief en de integrale kostprijs. Ter illustratie het volgende voorbeeld: Stel dat het tarief voor bellen naar land A gemiddeld ƒ 1,- per minuut bedraagt en dat de gemiddelde kostprijs ƒ 0,90 per minuut bedraagt. De korting die KPN in dit geval maximaal zou mogen geven bedraagt 5%
6. Voor nationaal verkeer gaat het om 25% van dat verschil, waarbij in dit verband onder het standaardtarief het fictieve tarief wordt verstaan dat zou gelden bij het door het college vastgestelde redelijke (norm)rendement van 14%. Voor verkeer van vast naar mobiel mag eveneens ten hoogste korting worden gegeven ten bedrage van 25% van het verschil tussen het standaardtarief en de integrale kostprijs.
In haar tariefvoorstel van 22 oktober jl. heeft KPN voorgesteld om de korting die over het uitgaande verkeer wordt gegeven, uit te splitsen naar verkeerssoort. Het gaat daarbij om korting op internationaal verkeer, op nationaal verkeer en op verkeer van vast naar mobiel. Daarbij is de korting die over een bepaalde
verkeerssoort wordt gegeven niet afhankelijk van de hoeveelheid uitgaand verkeer van een andere verkeerssoort. Verder geldt de kortingsregeling per locatie. Verkeer van verschillende vestigingen kan dus niet bij elkaar worden opgeteld voor het bepalen van de hoogte van de korting. KPN voldoet hiermee aan de eis van ontbundeling van haar kortingsregelingen.
Nationaal verkeer
KPN heeft voorgesteld om op nationaal verkeer maximaal 10% korting te geven. Voor het geval het college dit voorstel niet accepteert, heeft KPN een alternatief voorstel bijgesloten voor kortingen tot maximaal 6%.
De onderbouwing die KPN bij het primaire voorstel geeft komt, kortweg, op het volgende neer. Eerst wordt uitgerekend wat de fictieve omzet van nationaal verkeer zou zijn bij een (norm)rendement van 14% (hierna genoemd: de normomzet). Aansluitend wordt berekend wat het verschil is tussen de normomzet en de integrale kosten. KPN neemt 25% van dit verschil; aldus is een bedrag in absolute zin bepaald dat volgens KPN in de vorm van kortingen mag worden teruggegeven aan gebruikers. Zolang maar niet meer korting gegeven wordt dan er in het ‘kortingen-budget’ zit, zou het college hiertegen geen bezwaar moeten hebben, aldus KPN.
Het college merkt over dit voorstel het volgende op. In de door KPN voorgestelde benadering kan KPN in beginsel zelf bepalen op welke wijze zij het ‘kortingen-budget’ over haar gebruikers verdeelt. Immers, KPN kan zelf bepalen welke kortingstaffel en bijbehorende kortingspercentages zij hanteert, mits daarmee het
‘kortingen-budget’ niet wordt overschreden. Hoeveel korting maximaal gegeven kan worden, hangt in sterke mate af van de gekozen staffels en kortingspercentages. Naarmate in de onderste staffels minder korting
6
