1. Het voorliggende document bevat het oordeel van het college van de Onafhankelijke Post en

Besluit inzake de beoordeling van het “Tariefvoorstel 06760 Internet Connect Flat Rate” van KPN d.d. 5 december 2000 (kenmerk 00-00083- BU/CS) en de bijlage “Overbruggingstarieven KPN Telecom PSTN 06760 Internet Connect Flat Rate Service” (Openbare versie OPTA) d.d. 5 december 2000

OPTA/IBT/2001/200886

Aard van het besluit

1. Het voorliggende document bevat het oordeel van het college van de Onafhankelijke Post en

Telecommunicatie Autoriteit (hierna: ‘het college’) inzake de beoordeling van het “Tariefvoorstel 06760 Internet Connect Flat Rate” van KPN Telecom B.V., (hierna: ‘KPN’), d.d. 5 december 2000 (kenmerk 00-00083-BU/CS) en de bijlage “Overbruggingstarieven KPN Telecom PSTN 06760 Internet Connect Flat Rate Service

(Vertrouwelijke versie OPTA) d.d. 5 december 2000

(hierna: ‘het tariefvoorstel’).

2. Met het tariefvoorstel heeft KPN beoogd te voldoen aan (onderdelen van) het besluit van het college d.d. 21 november 2000 (kenmerk OPTA/IBT/2000/202886) inzake het geschil tussen WorldCom en KPN.

3. Het oordeel van het college inzake de beoordeling van het tariefvoorstel van KPN is neergelegd in de vorm van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.

Voorgeschiedenis

4. Op 29 maart 2000 heeft MCI WorldCom B.V. (hierna: ‘WorldCom’) het college bij brief verzocht een beslissing te nemen op grond van de artikelen 6.1, 6.3 en 6.9 van de Telecommunicatiewet (hierna: ‘Tw’) in een geschil met KPN. Één van de vorderingen van WorldCom behelsde het verzoek aan het college KPN op te dragen een zogenaamde Flat Rate Internet Access Call Origination-dienst (hierna: 'FRIACO-dienst'), met interconnectie op het niveau van de zogenaamde Eerste-orde Verkeer Centrale (hierna: ‘EVKC’), uiterlijk op 1 augustus 2000 aan WorldCom te leveren, of vóór het tijdstip waarop KPN zelf of een Internet Service Provider (hierna: 'ISP') van KPN flat rate retaildiensten lanceert voor zijn klanten, indien dit tijdstip eerder plaatsheeft.

5. Op 25 mei 2000 heeft het college een voorlopig besluit (kenmerk: OPTA/IBT/2000/201454) genomen op grond van de artikelen 6.1, 6.3, derde lid, sub b, en 6.9 van de Tw, en aan partijen toegezonden. Op basis van de in het voorlopig besluit weergegeven overwegingen nam het college in het dictum van zijn voorlopig besluit onder meer de volgende bepalingen op:

• "KPN dient, binnen zes weken na dagtekening van dit besluit, WorldCom een volledig aanbod te doen voor een zogenaamde "Flat Rate Internet Access Call Origination (FRIACO)"-dienst.

1

Deze bijlage is voorzien van een rapport van bevindingen van accountantskantoor PricewaterhouseCoopers

N.V. d.d. 5 december 2000 (kenmerk: 488035.21/001205).

• Het aanbod voor een dergelijke FRIACO-dienst dient in ieder geval te bestaan uit een

dienstbeschrijving, een gespecificeerde opgave van de kostengeoriënteerde tarieven, alsmede van de eventuele andere kosten, de levertermijnen en de leveringsvoorwaarden die verbonden zijn aan een dergelijke dienst.

• Indien partijen, binnen drie weken na het doen van het aanbod door KPN, niet tot overeenstemming kunnen komen over de levering van een FRIACO-dienst, dienen partijen hierover, onder opgave van redenen, aan het college te rapporteren, waarna het college de regels die tussen partijen zullen gelden met betrekking tot de levering van een FRIACOdienst zal kunnen vaststellen."

6. Op 26 juli 2000 heeft WorldCom aan het college gerapporteerd over het verloop van de onderhandelingen met betrekking tot de onderhavige dienst. Op basis van deze rapportage is het college tot de conclusie gekomen dat partijen geen overeenstemming hebben kunnen bereiken over de levering van een FRIACO-dienst.

7. Op 3 november 2000 heeft het college met betrekking tot het onderhavige geschil een besluit (kenmerk:

OPTA/IBT/2000/202749) genomen op grond van de artikelen 6.1, 6.3, derde lid, sub a, en 6.9 van de Tw met betrekking tot een zevental vorderingen van WorldCom, welk besluit ten dele in de plaats trad van het

eerdergenoemde voorlopig besluit d.d. 25 mei 2000.

8. Op 21 november 2000 heeft het college met betrekking tot het onderhavige geschil een besluit (kenmerk:

OPTA/IBT/2000/202886) genomen op grond van de artikelen 6.1, 6.3, derde lid, sub a, en 6.9 van de Tw met betrekking tot de onder randnummer 4 weergegeven vordering van WorldCom. Dit besluit trad in de plaats van die onderdelen van het voorlopig besluit, welke nog van kracht waren na het bovengenoemde besluit van het college d.d. 3 november 2000. Met dit besluit trad derhalve het genoemde voorlopig besluit volledig buiten werking.

9. Het college merkte in zijn besluit d.d. 21 november 2000 onder meer op dat KPN gehouden is de FRIACO- dienstverlening tegen een kostengeoriënteerd tarief aan te bieden. Gegeven de aard van de onderhavige dienst zou het daarbij moeten gaan om een op de ten behoeve van deze dienst ter beschikking gestelde capaciteit gebaseerd, zogenaamd 'capacity-based', tarief. Het college merkte in zijn overwegingen op dat hij KPN de verplichting zou opleggen om op korte termijn, te weten binnen twee weken na dagtekening van het besluit, een onderbouwd tariefvoorstel voor de onderhavige dienst te ontwikkelen, dat vervolgens binnen deze termijn ter beoordeling aan het college diende te worden voorgelegd. Het beoordeelde tarief zou vooralsnog gelden tot 1 juli 2001.

10. Tevens merkte het college op dat het tarief voor deze bijzondere toegangsdienst dient te vallen onder het

regime voor vaststelling van kostengeoriënteerde interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten. Daarbij merkte

hij ook op dat op dat moment een door KPN bij de vaststelling van de tarieven voor de periode 1 juli 2000 tot 1 juli

2001 te hanteren door het college goedgekeurd kostentoerekeningssysteem voor interconnectie- en bijzondere

toegangsdiensten ontbrak. In lijn met de door het college voor de periode na 1 juli 2001 voorgenomen regulering

van KPN's interconnectietarieven, zoals door het college verwoord in het op 18 oktober 2000 aan de markt

toegelichte reguleringsconcept, was het college van oordeel dat voor KPN bij het ontwikkelen van een dergelijk

tariefvoorstel de zogenaamde EDC-principes, conform bijvoorbeeld de bepaling van kostengeoriënteerde carrier

selecttarieven, leidend dienen te zijn. KPN diende bij de ontwikkeling van haar voorstel tevens rekening te

houden met een mogelijkerwijs nieuwe verdeling van netwerkbeslag en kosten tussen de verschillende diensten

als gevolg van de introductie van de onderhavige dienst. Het college merkte op dat, mocht hij daartoe aanleiding

zien, bijvoorbeeld in de onderbouwing van het tariefvoorstel door KPN, het college een benchmark-berekening

zou kunnen uitvoeren die gebaseerd zou kunnen zijn op de methode die OFTEL hanteert voor de vaststelling van kostengeoriënteerde tarieven voor de FRIACO-dienst.

11. In zijn overwegingen besteedde het college onder meer tevens aandacht aan het volgende. WorldCom dient binnen uiterlijk één week na de beoordeling door het college van het tariefvoorstel van KPN voor de

FRIACO-dienst aan te geven een dergelijke dienst al dan niet af te willen nemen. Indien WorldCom haar wens tot afname van een dergelijke dienst aan KPN binnen de gestelde termijn heeft kenbaar gemaakt, dienen WorldCom en KPN binnen één week na het uitspreken van deze interesse van WorldCom gesprekken aan te vangen over de feitelijke implementatie van deze dienst. Het college achtte het niet onredelijk te veronderstellen dat binnen uiterlijk één maand na het kenbaar maken van de wens tot afname door WorldCom deze dienst operationeel zou kunnen zijn.

12. Op basis van de in het besluit d.d. 21 november 2000 weergegeven overwegingen nam het college in het dictum van dit besluit onder meer de volgende bepalingen op:

a) KPN dient aan WorldCom, naast de in het bovengenoemde besluit van het college d.d. 3 november 2000 beschreven dienst, nog een tweede bijzondere toegangsdienst te bieden op basis waarvan eindgebruikers, met gebruikmaking van een nummer uit de 06760 nummerreeks, tegen een vrijelijk door WorldCom te bepalen eindgebruikerstarief in kunnen bellen.

b) KPN dient ervoor zorg te dragen dat het via deze dienst gegenereerde originerende verkeer op het niveau van de zogenaamde Regional Access Points via toegewezen interconnectieverbindingen overgedragen wordt aan WorldCom, of, indien WorldCom bij een Regional Access Point geen zogenaamde Point of Presence heeft, aan een door WorldCom te selecteren derde partij. Indien partijen hierover tot

overeenstemming komen, kan ook gekozen worden voor uitkoppeling op het niveau van de zogenaamde Local Access Points.

c) Van deze dienst kan tot vooralsnog uiterlijk 1 juli 2001 alleen gebruik gemaakt worden door eindgebruikers welke beschikken over een ISDN-aansluiting. Indien partijen hierover tot overeenstemming komen, kan deze beperking reeds eerder komen te vervallen. Deze beperking komt tevens te vervallen wanneer KPN of één van haar dochterondernemingen zelf ten behoeve van eindgebruikers welke beschikken over een(analoge) PSTN-aansluiting een flat fee internettoegangsdienst zou introduceren.

d) KPN kan, indien door haar gewenst, tot vooralsnog uiterlijk 1 juli 2001 van WorldCom eisen dat deze er op toe ziet dat er een ' time-out' -regeling met betrekking tot de door WorldCom op basis van de onderhavige wholesaledienst te ontwikkelen retaildienst van kracht zal zijn. Voor een dergelijke 'time-out' acht het college een periode van vijftien minuten redelijk. Indien partijen hierover tot overeenstemming komen, kunnen zij tot een andere periode besluiten.

e) KPN behoeft tot vooralsnog uiterlijk 1 juli 2001 ten behoeve van de onderhavige dienst maximaal 2000 interconnectiepoorten in te zetten. Indien partijen hierover tot overeenstemming komen, kunnen zij tot een hoger maximum besluiten.

f) De onder d) en e) aangegeven beperkingen komen tevens te vervallen wanneer KPN of één van haar dochterondernemingen zelf ten behoeve van eindgebruikers een flat fee internet toegangsdienst zou introduceren.

g) KPN dient binnen twee weken na dagtekening van dit besluit aan het college een gemotiveerd en

onderbouwd tariefvoorstel voor de onderhavige dienst ter beoordeling voor te leggen, welk voorstel een

kostengeoriënteerd en op de ter beschikking gestelde capaciteit gebaseerd, zogenaamd 'capacity based',

tarief bevat. Bij de berekening van dit tarief dienen de zogenaamde EDC-principes leidend te zijn.

h) WorldCom dient binnen uiterlijk één week na de beoordeling door het college van het tariefvoorstel van KPN aan te geven een dergelijke dienst al dan niet af te willen nemen. Indien WorldCom na de beoordeling door het college van het tariefvoorstel haar wens tot afname van een dergelijke aan KPN binnen de gestelde termijn kenbaar heeft gemaakt, dienen WorldCom en KPN binnen één week na het uitspreken van deze interesse van WorldCom gesprekken aan te vangen over de feitelijke implementatie van deze dienst.

i) De onderhavige dienst dient operationeel te zijn binnen één maand nadat WorldCom, na een beoordeling van het tariefvoorstel van KPN door het college, heeft aangegeven de in dit besluit beschreven dienst af te willen nemen.

j) Partijen zijn gehouden aan het college te rapporteren over het al dan niet kenbaar maken van de wens van WorldCom om deze dienst af te willen nemen, over de eventuele start van gesprekken, en wekelijks over de voortgang van deze gesprekken, en over het operationeel worden van deze dienst. Daarenboven dient KPN maandelijks te rapporteren over het ten uitvoer brengen van haar voornemens met betrekking tot het verwijderen van de door tekortkomingen in haar infrastructuur opgeworpen belemmeringen voor een grootschalige introductie van de door WorldCom verzochte dienst, en eveneens over de ontwikkelingen met betrekking tot het uitkoppelen van 06760-nummers. Tenslotte dient KPN op uiterlijk 1 maart 2001 te rapporteren over de door haar verwachte gevolgen van het opheffen per 1 juli 2001 van de in het bovenstaande geschetste verplichtingen en beperkingen.

13. Op 5 december 2000 heeft KPN een tariefvoorstel ter beoordeling aan het college voorgelegd.

Het tariefvoorstel

14. Ter bepaling van het tarief voor de onderhavige dienst wordt door KPN in het tariefvoorstel uitgegaan van het gemiddelde ('metered') tarief voor de dienst KPN Telecom PSTN 06760 Internet Connect Service Regional, waarvoor volgens KPN een gemiddeld tarief per minuut van 2,5 cent geldt. Het gemiddelde minuuttarief wordt op basis van de gewogen gemiddelde bezetting per 2 Mbit/s verbinding tussen de zogenaamde ‘Host’, te weten de nummercentrale (hierna: ‘NRC’), en de EVKC omgerekend naar een gemiddelde prijs per 2 Mbit/s verbinding per maand. Dit gebeurt door het gemiddelde tarief per minuut te vermenigvuldigen met het gemiddeld aantal minuten per maand. Volgens KPN gaat het bij het gemiddeld aantal minuten per 2 Mbit/s NRC-EVKC verbinding om [ ] minuten per maand, welk cijfer zij naar eigen zeggen ontleent aan de op 28 april 2000 aan het college overlegde EDC rapportage. Het resultaat van deze vermenigvuldiging, fl [ ], vormt de zogenaamde ‘recovery som' per maand voor een 2 Mbit/s verbinding NRC-EVKC.

15. Naar de stelling van KPN is op de verbinding tussen het zogenaamde Access Point (hierna: AP) op de EVKC en het zogenaamde Point of Presence (hierna: PoP) van een andere operator een hogere bezetting mogelijk dan op de hierboven genoemde NRC-EVKC route in het netwerk. Nu de afnemer van de onderhavige dienst betaalt in aantallen afgenomen 2 Mbit/s verbindingen tussen AP en PoP, dient een vertaalslag gemaakt te worden van de berekende recovery som naar het tarief welk dient te gelden voor de door de afnemer afgenomen verbindingen.

Hiertoe wordt de recovery som vermenigvuldigd met een zogenaamde ‘normeringsfactor’. Deze normeringsfactor wordt berekend door een norm voor de realiseerbare bezetting op de 2 Mbit/s AP-PoP verbindingen (uitgedrukt in minuten) te delen door het gemiddeld aantal minuten per 2 Mbit/s NRC-EVKC verbinding.

16. De norm voor de realiseerbare bezetting op de 2 Mbit/s AP-PoP verbindingen is door KPN naar eigen zeggen

afgeleid van de werkelijk gemeten bezetting op de 2 Mbit/s AP-PoP verbindingen naar WorldCom. Hiertoe is

gedurende 16 weken de hoeveelheid verkeer naar WorldCom in het drukste uur gemeten. Het aantal minuten is

vervolgens vertaald naar het aantal erlang, door het aantal minuten te delen door 60. Het benodigde aantal 2 Mbit/s verbindingen om deze hoeveelheid erlang te verwerken bij een vullingsgraad van 78% (volgens KPN gebaseerd op de ook door OFTEL gehanteerde Busy Hour Erlang waarde van 0,78) wordt vervolgens verkregen door het aantal erlang te delen door 23,4. Dit laatste getal is verkregen door het aantal erlang bij een volle 2 Mbit/s verbinding, te weten 30, te vermenigvuldigen met de genormeerde vullingsgraad, te weten 0,78.

17. Vervolgens is op basis van de in de bewuste week gerealiseerde hoeveelheid minuten de norm voor het aantal minuten per 2 Mbit/s verbinding per maand afgeleid door het aantal minuten te delen door het aantal 2 Mbit/s verbindingen, en deze te vermenigvuldigen met 52 en te delen door 12. Als redelijke norm voor de bezetting op een 2 Mbit/s AP-PoP verbinding is vervolgens het gemiddelde van de in de eerdergenoemde periode van 16 weken vier hoogste gerealiseerde ‘normbezettingen’ gehanteerd. Aldus komt KPN tot een norm voor het aantal minuten per 2 Mbit/s AP-PoP verbinding van [ ] minuten per maand.

18. Deze normbezetting op een AP-PoP verbinding wordt vervolgens gedeeld door de in het bovenstaande genoemde werkelijke bezetting op de NRC-EVKC route van [ ] minuten per maand. Deze deling levert vervolgens de normeringsfactor van [ ] op.

19. Naar de stelling van KPN zorgt de concentratie van verkeer op de EVKC ervoor dat er meer (de

normeringsfactor is immers groter dan 1) verbindingen ‘onder’ de EVKC in het traject NRC-EVKC aanwezig moeten zijn dan ‘boven’ de EVKC in het traject AP-PoP. Om de kosten van de verbindingen ‘onder’ de EVKC terug te verdienen moet het tarief, indien dit wordt afgerekend in eenheden verbindingen ‘boven’ de EVKC, worden berekend door de circuitprijs 'onder' de EVKC, zijnde de in het bovenstaande genoemde 'recovery som' per maand voor een 2 Mbit/s verbinding tot aan de EVKC van fl [ ], te vermenigvuldigen met de normeringsfactor.

Aldus dient het tarief voor een 2 Mbit/s AP-PoP verbinding volgens KPN derhalve fl [ ] per maand te bedragen.

Daarenboven wil zij een poorttarief van fl [ ] per 2 Mbit/s verbinding per maand in rekening brengen. Deze definitieve tarieven zijn volgens KPN geldig tot uiterlijk 1 juli 2001, waarbij geldt dat er geen verrekening achteraf plaats zal vinden.

20. KPN stelt bij dit tariefvoorstel de volgende randvoorwaarden:

• KPN pleegt geen extra investeringen om de dienstverlening mogelijk te maken.

• Waar extra investeringen noodzakelijk blijken te zijn, worden deze in ieder geval niet eerder geïnitieerd dan het moment waarop overeenstemming bestaat tussen partijen omtrent de vergoeding van deze extra investeringen.

• Bij het uitblijven van overeenstemming, behoudt KPN zich het recht voor om ter waarborging van de integriteit van haar netwerk het aantal poorten waarover de dienst wordt geleverd te bevriezen of te verminderen.

• KPN stelt ten behoeve van de dienst in 2001 in totaal maximaal 4000 2 Mbit/s verbindingen op het niveau van de EVKC ter beschikking voor alle marktpartijen (inclusief KPN). Dit aantal betreft zowel de zogenaamde netzijde poorten als de klantzijde poorten.

• De verdeling van de 4000 2 Mbit/s verbindingen over de verschillende AP's wordt door KPN bepaald.

• Afname van 2 Mbit/s verbindingen ten behoeve van de KPN Telecom PST N 06760 Internet Connect Flat

Rate dienst geschiedt binnen de huidige forecast regels en waarden. Afnemer van de dienst zal er voor zorg

dragen dat het aantal niet geslaagde oproepen per seconde naar nummers op haar netwerk niet groter zal

zijn dan 11 stuks.

• Daar waar het aantal niet geslaagde oproepen per seconde groter is dan 11, zal de afnemer een boete voldoen van fl 1 miljoen per gebeurtenis, waarbij meerdere gebeurtenissen op een dag zullen gelden als één gebeurtenis.

• Daar waar het aantal niet geslaagde oproepen per seconde bij herhaling groter is dan 11, maar tenminste op drie verschillende dagen boven deze waarde is gestegen, behoudt KPN zich het recht voor om de dienstverlening naar afnemer te beëindigen.

• Het verkeer onder de dienst wordt bij de eerst gepasseerde EVKC uitgekoppeld. Er wordt geen Inter Region Connect Dienst in combinatie met deze dienst aangeboden.

• De dienst wordt alleen geboden op aparte 06760 Flat Rate bundels.

• Overloopfunctionaliteit van of naar de 06760 Flat Rate bundels wordt niet geboden.

• De dienst wordt alleen aangeboden onder 06760.

De beoordeling Juridisch kader

21. Het college heeft bij de beoordeling van het tariefvoorstel, met inachtneming van de artikelen 6.1, 6.3 en 6.9 van de Tw en de daarbij behorende regelgeving, na te gaan of het tariefvoorstel voldoet aan hetgeen het college aan KPN heeft opgedragen in het dictum van het besluit d.d. 21 november 2000. Met betrekking tot het

tariefvoorstel in het bijzonder heeft het college daarbij aangegeven dat KPN gehouden is de onderhavige dienstverlening tegen een kostengeoriënteerd tarief aan te bieden. Daarbij zou het moeten gaan om een op de ten behoeve van deze dienst ter beschikking gestelde capaciteit gebaseerd, zogenoemd ‘capacity based’, tarief.

22. Voorts heeft het college in zijn beoordeling van het tariefvoorstel de in dat verband relevante overwegingen betrokken van de President van de Arrondissementsrechtbank Rotterdam in de uitspraak van 16 februari 2001 in het geding tussen KPN, het college en WorldCom, bij de rechtbank geregistreerd onder nummer VTELEC 00/2530-SIMO.

Beoordelingskader

23. KPN heeft in haar tariefvoorstel aan de haar opgelegde verplichting op de volgende wijze invulling gegeven.

KPN komt tot een maandtarief voor de relevante capaciteitseenheid, zijnde een 2 Mbit/s interconnectieverbinding tussen een AP en een PoP, door een tarief per minuut, gelijk aan het tarief voor zogenaamde ‘regional carrier select’, met een genormeerd aantal minuten per maand, zijnde een door KPN geformuleerde benadering van de piekbezetting in het recente verleden van door WorldCom benutte 2 Mbit/s AP-PoP verbindingen, te

vermenigvuldigen.

24. In de nu volgende paragrafen zal het college achtereenvolgens komen tot een beoordeling van de door KPN gehanteerde systematiek, van het door KPN gehanteerde tarief per minuut, en van het door KPN gehanteerde genormeerd aantal minuten per verbinding per maand.

De beoordeling van de gehanteerde systematiek van ‘cost recovery’

25. KPN stelt dat het tarief conform EDC principes dient te worden vastgesteld en dat dit betekent dat de ten behoeve van de tariefberekening gehanteerde bezettingen op het KPN netwerk EDC conform zijn. Daarnaast betekent dit volgens haar dat de minuutprijzen op basis waarvan de tarieven worden berekend in principe dienen te zijn gebaseerd op de op basis van EDC vast te stellen tarieven voor de op hetzelfde niveau uitgekoppelde KPN Telecom PSTN 06760 Internet Connect Service (volgens KPN ook wel bekend onder de naam 'MIACO').

26. In zijn besluit d.d. 21 november 2000 merkte het college op dat het tarief voor de onderhavige toegangsdienst dient te vallen onder het regime voor vaststelling van kostengeoriënteerde interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten. In lijn met de door het college voor de periode na 1 juli 2001 voorgenomen regulering van KPN's interconnectietarieven, zoals door het college verwoord in het op 18 oktober 2000 aan de markt

toegelichte reguleringsconcept, was het college van oordeel dat voor KPN bij het ontwikkelen van een dergelijk tariefvoorstel de zogenaamde EDC-principes, conform bijvoorbeeld de bepaling van kostengeoriënteerde carrier selecttarieven, leidend zouden dienen te zijn.

27. De door KPN gebezigde systematiek gaat uit van het principe dat zij op de ten behoeve van de onderhavige dienst ter beschikking gestelde verbindingen in ieder geval de kosten goed moet maken welke zij voor

gelijksoortige verbindingen goed maakt onder het op minuten gebaseerde regime. De omvang van deze goed te maken kosten, de zogenaamde ‘cost recovery’ uitgedrukt in guldens per maand, berekent zij door een aan de EDC-tarieven ontleend kostengeoriënteerd minutentarief te vermenigvuldigen met een genormeerde bezetting van een dergelijke verbinding, uitgedrukt in minuten per maand. Deze ‘cost recovery’ vormt vervolgens de basis voor het aan de onderhavige dienst te verbinden tarief.

28. Het college merkt met betrekking tot deze systematiek van ‘cost recovery’ het volgende op.

29. De alhier door KPN ten behoeve van de berekening van het tarief gehanteerde systematiek van cost recovery, te weten het vermenigvuldigen van een minutentarief met een genormeerd aantal minuten, kent naar de mening van het college in ieder geval drie belangrijke bezwaren.

30. Allereerst geldt dat de door KPN gehanteerde systematiek ten principale geen recht lijkt te doen aan het meest kenmerkende aspect van de onderhavige dienst, te weten het verkeersonafhankelijke karakter van het op de ten behoeve van deze dienst ter beschikking gestelde capaciteit gebaseerde tarief. Het behoort hier immers te gaan om een tarief voor een bepaalde hoeveelheid capaciteit die aan de afnemer ter beschikking wordt gesteld.

Een dergelijk tarief zou moeten worden bepaald op grond van de kosten van de capaciteit zoals die in het netwerk ten behoeve van de dienst wordt gereserveerd. Dit betekent dat in de bepaling van de tariefstelling voor een dergelijke dienst idealiter het aantal via een dergelijke dienst te realiseren verkeersminuten derhalve direct noch indirect een rol zou dienen te spelen.

31. Ten tweede geldt dat KPN in haar benadering een aan de EDC-systematiek ontleend minutentarief gebruikt om de kosten van de onderhavige dienst te berekenen. Dergelijke minutentarieven zijn (globaal gesproken) berekend door de totale kosten per jaar van zowel de netwerkelementen als de overige kosten van het gebruik van het netwerk die gemoeid zijn met de productie van een dienst te delen door het totaal aantal minuten verkeer dat door die dienst gerealiseerd wordt. De wijze waarop in de onderhavige systematiek dergelijke

minutentarieven worden benut om de kosten van de onderhavige dienst te berekenen, zou naar de mening van

het college eigenlijk niet nodig moeten zijn, daar de kosten van de aan de dienst ten grondslag liggende

netelementen aan KPN bekend zouden moeten zijn.

32. Ten derde geldt dat, als gevolg van de door KPN gevolgde methode, het door KPN voorgestelde tarief zeer gevoelig is voor een correcte vaststelling van zowel het minutentarief als het door KPN gehanteerde

genormeerde aantal minuten.

33. Het college constateert al met al dat de door KPN gevolgde systematiek van ‘cost recovery’ voor het

berekenen van een tarief voor de onderhavige dienst de facto geen capaciteitsgebaseerd tarief, doch slechts een benadering van een dergelijk tarief, genereert.

34. Het college merkt op dat het onderhavige tarief slechts een zeer beperkte geldigheidsduur zal kennen.

Tevens merkt hij op dat daadwerkelijke implementatie van een zogenaamde capacity based tarifering plaatsvindt als onderdeel van een herijking van alle gereguleerde interconnectietarieven. Het college is zich ervan bewust dat het vigerende kostentoerekeningssysteem in haar huidige vorm kosten alloceert naar diensten op basis van verkeersminuten. Het onderhavige model moet echter naar de mening van het college zodanig aangepast worden dat het daarnaast de kosten van netelementen ook op basis van het aantal gebruikte circuits kan alloceren naar diensten. Zoals in het vervolg zal worden aangegeven, is het college van oordeel dat KPN gehouden is om een dergelijke aanpassing van het model door te voeren ten behoeve van de tariefbepaling voor de periode na 1 juli 2001.

35. In het licht van het bovenstaande, en tevens in het licht van het gestelde in de 'Beslissing inzake de door KPN Telecom B.V. voor de overgangsperiode 1 juli 2000 tot 1 juli 2001 voor interconnectie- en bijzondere

toegangsdiensten te hanteren overgangstarieven, alsmede inzake de voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000 voor die diensten als definitief te gelden tarieven' d.d. 4 december 2000 (kenmerk: OPTA/IBT/2000/202891), is het college van oordeel dat de door KPN gebezigde systematiek van ‘cost recovery’ gehanteerd kan worden om tot een tijdelijk tot 1 juli 2001 geldende, en vooralsnog niet onredelijk lijkende, benadering van een

kostengeoriënteerd tarief voor de onderhavige dienst te komen.

36. Gegeven de in het bovenstaande gesignaleerde gevoeligheid van het door KPN op grond van de gehanteerde berekeningssystematiek vastgestelde tarief voor zowel het gehanteerde minutentarief als de genormeerde bezetting van een verbinding, zal het college in de volgende paragrafen nader ingaan op de waarde die voor deze twee variabelen redelijkerwijs gehanteerd dient te worden.

37. In de randnummers 92 tot en met 99 zal nader ingegaan worden op de vraag op welke wijze in de periode na 1 juli 2001 het tarief voor de onderhavige dienst vastgesteld dient te worden.

De beoordeling van het gehanteerde tarief per minuut

38. Als basis voor het tarief per minuut hanteert KPN een bedrag van 2,5 cent per minuut. Deze keuze motiveert zij onder verwijzing naar het feit dat KPN op 11 oktober 2000 aan OPTA een voorstel voor overbruggingstarieven heeft voorgelegd waarin tevens tarieven voor de KPN Telecom PSTN 06760 Internet Connect Service zijn opgenomen. Zij stelt daarbij dat ter wille van de consistentie is uitgegaan van deze voorgestelde

overbruggingstarieven.

39. Bij de KPN Telecom PSTN 06760 Internet Connect Service gaat het klaarblijkelijk om de dienst die door KPN in het kader van onderdelen van het besluit van OPTA d.d. 3 november 2000 (kenmerk: OPTA/IBT/2000/202749) met betrekking tot de zogenaamde MIACO-dienst, door KPN aangeboden dient te worden.

40. Het college stemt in met de (impliciete) stelling van KPN dat de zogenaamde MIACO-dienst en de

onderhavige (FRIACO-) dienst gebruik maken van gelijksoortige netelementen. Derhalve is het college het ook, gegeven het in randnummer 35 gestelde, eens met de stelling van KPN dat voor de berekening van het

onderhavige minutentarief de tarifering van de MIACO-dienst in eerste instantie richtinggevend dient te zijn.

41. In zijn eerdergenoemde besluit d.d. 3 november 2000 heeft het college met betrekking tot de MIACO-dienst gesteld dat KPN voor deze dienst gehouden was om het vigerende tarief voor de dienst ‘regional carrier select’ te hanteren.

42. In zijn 'Beslissing inzake de door KPN Telecom B.V. voor de overgangsperiode 1 juli 2000 tot 1 juli 2001 voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten te hanteren overgangstarieven, alsmede inzake de voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000 voor die diensten als definitief te gelden tarieven' d.d. 4 december 2000 (kenmerk: OPTA/IBT/2000/202891) heeft het college het tarief voor de dienst 'regional carrier (pre)select' vastgesteld op (gemiddeld) 2,4 cent per minuut. Bij de berekening van het onderhavige tarief dient derhalve dit laatste tarief als uitgangspunt genomen te worden, en niet de 2,5 cent per minuut die KPN in haar berekening hanteert.

43. Op het tarief van 2,4 cent per minuut dient in principe echter nog een extra correctie uitgevoerd te worden.

Het tarief voor de dienst 'regional carrier (pre)select' bevat immers een belangrijke kostencomponent ten behoeve van de zogenaamde 'Wholesale Billing en Customer Care'. Dergelijke kostenelementen spelen echter slechts een zeer beperkte rol bij de onderhavige dienst. Immers, het wholesale billing systeem is ontworpen op het produceren van facturen voor "gemeterde" diensten. Afnemers van de onderhavige dienst krijgen echter een vast bedrag per verbinding per maand in rekening gebracht. Dit betekent naar de aard der zaak echter eveneens een substantieel kleiner beslag op de customer care organisatie, ook omdat er minder onduidelijkheden kunnen en zullen bestaan over de verzonden facturen. Het college schat voorshands dat slechts een fractie van de bij MIACO-dienstverlening gemaakte kosten voor ‘'Wholesale Billing en Customer Care' ook bij de onderhavige dienstverlening gemaakt zullen moeten worden. Gegeven het op dit moment ontbreken van ervaringscijfers, is het voor het college niet mogelijk om de omvang van de noodzakelijke neerwaartse correctie van het

minutentarief vast te stellen. Overigens zal KPN, ten behoeve van de bepaling van het tarief voor de periode na 1 juli 2001, tevens inzicht moeten verschaffen in de ontwikkeling van de verkeersbelasting van de ten behoeve van de onderhavige dienstverlening ingezette verbindingen.

44. In de door KPN aan het college overlegde zogenaamde EDC III-rapportage d.d. 28 april 2000 was sprake van een component 'Wholesale Billing en Customer Care' van [ ] cent per minuut. Het college acht het redelijk te verlangen dat bij de aanstaande tariefsbepaling van de onderhavige ‘unmetered’ dienst voor de periode na 1 juli 2001 een onderbouwde toerekening van de “Wholesale Billing en Customer Care “ kosten uitgesplitst naar

‘gemeterde’ en ‘ongemeterde’ dienstverlening zal plaatsvinden.

45. Het tarief per minuut dat gehanteerd moet worden bij de berekening van het tarief van de onderhavige dienst

wordt derhalve tot 1 juli 2001 gesteld op 2,4 cent per minuut.

De beoordeling van het gehanteerd genormeerd aantal minuten

46. In het bovenstaande is reeds aangegeven dat het college ten principale van mening is dat het hanteren van aantallen verkeersminuten ten behoeve van het bepalen van het onderhavige tarief niet juist is.

47. Daarenboven plaatst het college een aantal kanttekeningen bij zowel de berekeningssystematiek van het door KPN gehanteerde genormeerd aantal minuten, als bij de wijze waarop KPN in haar berekening gebruik heeft gemaakt van verkeersgegevens van WorldCom.

48. Kort samengevat, en wellicht ten overvloede, komt de systematiek van de berekening door KPN van het genormeerde aantal minuten op het volgende neer:

1. KPN berekent een recovery som per maand voor een 2 Mbit/s verbinding NRC-EVKC, gebaseerd op het minutentarief van 2,5 cent en een aantal minuten van [ ], van fl [ ];

2. KPN bepaalt, op basis van door KPN gemeten specifieke verkeersgegevens van WorldCom, de

genormeerde vulling van verbindingen AP-PoP in minuten per maand. Zij komt daarbij op een vulling van een dergelijke verbinding van [ ] minuten per maand;

3. KPN vermenigvuldigt vervolgens, om tot het onderhavige tarief te komen, de recovery som van een 2 Mbit/s verbinding NRC-EVKC met de zogenaamde 'normeringsfactor' [ ], om op die wijze te compenseren voor de uit (1 -) en (2-) volgende hogere vulling van verbindingen 'boven 'de EVKC dan de verbindingen 'onder' de EVKC'. Aldus dient het onderhavige tarief, zijnde het tarief voor een verbinding AP-PoP, volgens KPN fl [ ] per maand te bedragen

.

49. Het college merkt hierbij terzijde op dat in de door KPN gevolgde systematiek de normeringsfactor, en daarmee ook het aantal minuten op een verbinding NRC-EVKC, geen rol van werkelijke betekenis speelt.

Immers, de normeringsfactor, welke berekend wordt door het aantal minuten op de verbinding AP-PoP te delen door het aantal minuten op de verbinding NRC-EVKC, wordt vervolgens vermenigvuldigd met de zogenaamde recovery som, welke bestaat uit het produkt van het aantal minuten op de verbinding NRC-EVKC en het

minutentarief. Aldus wordt in deze berekening dus gedeeld door een bepaald getal, om het daarna met hetzelfde getal te vermenigvuldigen. In deze berekeningssystematiek is feitelijk slechts het aantal minuten op de verbinding AP-PoP leidend voor de tariefstelling. Dit blijkt eens te meer wanneer het gemiddeld aantal minuten op deze verbinding, zijnde [ ], vermenigvuldigd wordt met het door KPN voorgestelde minuuttarief van 2,5 cent: het daaruitvolgende tarief bedraagt eveneens fl [ ].

50. Het college concludeert derhalve dat binnen de door KPN gehanteerde systematiek noch de recovery som voor een NRC-EVKC verbinding, noch de normeringsfactor van enige invloed is op de tariefstelling, en dat de hoogte van het onderhavige tarief slechts en alleen bepaald wordt door het aantal (geprognosticeerde) minuten op de verbinding AP-PoP en het gehanteerde minutentarief. Het college ziet derhalve in het kader van de onderhavige beoordeling geen noodzaak om nader in te gaan op de door KPN gestipuleerde hoogte van de recovery som voor een NRC-EVKC verbinding, noch op de idee en systematiek van de normeringsfactor.

51. Binnen de gehanteerde systematiek is het aantal minuten op de verbinding AP-PoP dus bepalend voor de hoogte van het tarief. KPN maakt een prognose voor deze aantallen minuten op basis van specifieke

verkeersgegevens van WorldCom.

2

Op grond van de geschetste systematiek zou het tarief hier eigenlijk fl [ ] dienen te bedragen; slechts bij het

hanteren van de niet afgeronde normeringsfactor van [ ] wordt een bedrag van fl [ ] gerealiseerd.

52. Zoals in het bovenstaande reeds is aangegeven is hiertoe door KPN gedurende 16 geselecteerde weken de hoeveelheid verkeer naar WorldCom in het drukste uur gemeten. Het aantal minuten is vervolgens vertaald naar het aantal erlang, door het aantal minuten te delen door 60. Het benodigde aantal 2 Mbit/s verbindingen om deze hoeveelheid erlang te verwerken bij een vullingsgraad van 78% (volgens KPN gebaseerd op de ook door OFTEL gehanteerde Busy Hour Erlang waarde van 0,78) wordt vervolgens verkregen door het aantal en te delen door 23,4. Dit laatste getal is verkregen door het aantal erlang bij een volle 2 Mbit/s verbinding, te weten 30, te vermenigvuldigen met de genormeerde vullingsgraad, te weten 0,78. Vervolgens is op basis van het totale aantal in de bewuste week gerealiseerde hoeveelheid minuten de norm voor het aantal minuten per 2 Mbit/s verbinding per maand afgeleid door het aantal minuten te delen door het aantal 2 Mbit/s, en deze te vermenigvuldigen met 52 en te delen door 12. Als redelijke norm voor de bezetting op een 2 Mbit/s AP-PoP verbinding is vervolgens het gemiddelde van de in de eerdergenoemde periode van 16 weken 25 % hoogste gerealiseerde norm bezettingen gehanteerd. Aldus komt KPN tot een norm voor het aantal minuten per 2 Mbit/s AP-PoP verbinding van [ ] minuten per maand.

53. Het college heeft in het bovenstaande reeds aangegeven dat de systematiek van cost recovery een

vooralsnog niet onredelijke benadering van een kostengeoriënteerd tarief kan genereren. Hij merkt daarbij echter op dat bij een dergelijke benadering, gegeven de ‘marktpartij onafhankelijke’ kostenbasis die binnen de EDC- systematiek aan de bepaling van het tarief per minuut ten grondslag heeft gelegen, ook voor de bepaling van het aantal minuten een marktpartij onafhankelijke benadering gezocht moet worden. Dit lijkt ook de impliciete benadering van KPN, die immers een 'marktpartij-onafhankelijke' en feitelijke bezetting van een verbinding tussen NRC en EVKC voor haar bepaling van de noodzakelijke cost recovery ten grondslag nam.

54. In dit licht is de door KPN gehanteerde methode voor het berekenen van een norm voor het aantal minuten per 2 Mbit/s AP-PoP verbinding volgens het college niet redelijk. In deze systematiek wordt het onderhavige tarief immers niet bepaald op basis van kostenoriëntatie of zelfs ‘cost recovery', maar op basis van de door KPN gepercipieerde mogelijke benutting van de verbindingen door WorldCom en daarmee dus ook (gegeven de karakteristieken van de dienst) op basis van de mogelijke economische waarde van die dienst voor WorldCom.

Naar de mening van het college mag KPN de mogelijke economische waarde van deze dienst voor haar concurrent niet als extra criterium hanteren bij de bepaling van het (kostengeoriënteerde) tarief voor die dienst.

Ter illustratie: een consument betaalt bij een bakker geen hogere prijs voor een brood wanneer hij dit wil gebruiken om hier luxe sandwiches van te maken dan wanneer hij dit zou willen weggooien.

55. Daarbij geldt ook nog eens dat het aan EDC ontleende minutentarief niet bepaald is op basis van een maximaal mogelijke bezetting, maar op basis van een gemiddelde bezetting van het netwerk. Het hanteren van de maximale bezetting in verkeersminuten door WorldCom zou derhalve leiden tot een te hoog, en dus niet kostengeoriënteerd, tarief. Bovendien is het minutentarief niet gebaseerd op het gebruik van verbindingen door WorldCom, maar op het gebruik van verbindingen door alle operators.

56. Verder geldt dat het hanteren van aan het gebruik door WorldCom in het verleden ontleende

bezettingsgraden bij de tariefbepaling WorldCom, zou 'straffen' in de vorm van hogere tarieven voor het feit dat zij haar verbindingen in het verleden efficiënt zou hebben benut, dan wel zou 'belonen' wanneer haar gebruik een inefficiënt karakter had gehad.

57. Tenslotte, en wellicht ten overvloede, merkt het college op dat het hanteren van de data van WorldCom voor

de tariefbepaling van deze dienst met zich zou brengen dat het tarief van deze dienst voor een andere operator,

bij het hanteren van dezelfde systematiek, in een ander tarief zou uitmonden. Alleen al daarom kan de gebezigde systematiek geen marktpartij onafhankelijk kostengeoriënteerd tarief genereren. Een dergelijke benadering zou daarenboven discriminatie suggereren.

58. Gegeven het feit dat het gebruik door KPN van data over de fluctuerende verkeersbezetting van verbindingen van WorldCom voor het college ten principale onredelijk is voor een slechts op beschikbare capaciteit gestoeld tarief, komt het college alleen al daarom niet toe aan uitspraken over onder meer de omvang van de gehanteerde steekproef, de vraag of deze representatief is voor de verkeerspatronen van WorldCom, en de vraag in hoeverre het baseren van het tarief op de vier drukste uren in de vier drukste weken gerechtvaardigd is.

59. In het bovenstaande is reeds aangetoond dat, gegeven de gevolgde systematiek, bij de bepaling van het tarief het aantal verkeersminuten op een verbinding AP-PoP leidend is. Naar de mening van het college zou dan ook de op deze verbindingen door KPN in het recente verleden gerealiseerde 'cost recovery', op basis van het feitelijk gecumuleerde aantal minuten, leidend dienen te zijn, naar analogie met de manier waarop KPN om wilde gaan met de cost recovery voor de verbinding NRC-EVKC.

60. Daarbij geldt dan als algemeen beginsel dat, gegeven het feit dat de minuutprijs kostengeoriënteerd is, KPN op de verbindingen AP-PoP in het recente verleden bij de gerealiseerde verkeersvolumes per definitie gemiddeld genomen haar kosten goed heeft kunnen maken (inclusief een redelijk rendement).

61. Naar de mening van het college vormt de gemiddelde bezetting over het gehele boekjaar 2000, analoog aan de binnen het EDC-traject gehanteerde systematiek, een goede benadering voor de cost recovery zoals deze door KPN op deze verbindingen gerealiseerd is, respectievelijk tot 1 juli 2001 gerealiseerd wordt.

62. Sinds april 1999 levert KPN maandelijks aan het college een rapportage ‘Interconnectiediensten’. Deze rapportageverplichting heeft als doel het college te informeren over de ontwikkelingen met betrekking tot de levering van interconnectieverbindingen. In deze rapportages wordt, onder het kopje ‘KPN-diensten’, onder meer gerapporteerd over de ontwikkelingen met betrekking tot de levering van 2 Mbit/s verbindingen AP-PoP, en tevens over het aantal verkeersminuten dat maandelijks over deze verbindingen gerealiseerd wordt. Op basis van deze rapportages valt derhalve ook een gemiddelde bezetting per verbinding, uitgedrukt in minuten per maand, af te leiden.

Tabel 1: De door KPN gegenereerde verkeersminuten over AP-PoP verbindingen in 2000 Verkeer

(in minuten) Aantal poorten in een maand

(primo)

Aantal poorten in een maand

(ultimo)

Aantal poorten in een maand (gemiddeld)

Januari 2000 [ ] [ ] [ ] [ ]

Februari 2000 [ ] [ ] [ ] [ ]

Maart 2000 [ ] [ ] [ ] [ ]

April 2000 [ ] [ ] [ ] [ ]

Mei 2000 [ ] [ ] [ ] [ ]

Juni 2000 [ ] [ ] [ ] [ ]

Juli 2000 [ ] [ ] [ ] [ ]

Augustus 2000 [ ] [ ] [ ] [ ]

September 2000 [ ] [ ] [ ] [ ]

Oktober 2000 [ ] [ ] [ ] [ ]

November 2000 [ ] [ ] [ ] [ ]

December 2000 [ ] [ ] [ ] [ ]

Totaal 2000 [ ] [ ]

Bron: KPN, Rapportage OPTA Interconnectie Diensten, verschillende maanden

63. Het gemiddeld verkeer over een poort gedurende het jaar 2000 bedroeg het totaal aantal verkeersminuten gedeeld door het totaal aantal (gemiddelde) poortmaanden, en derhalve gemiddeld 217.615 minuten per 2 Mbit/s AP-PoP verbinding per maand. Naar de mening van het college vormt deze gemiddelde bezetting in minuten per verbinding per maand, een goede norm voor de minuten welke op een dergelijke verbinding gerealiseerd zijn om KPN haar kosten (inclusief een redelijk rendement) goed te laten maken.

64. Gegeven de eerder besproken systematiek van cost recovery moet dit aantal minuten vervolgens

vermenigvuldigd worden met het in randnummer 45 aangegeven kostengeoriënteerde minutentarief van 2,4 cent per minuut om een kostendekkend tarief voor de onderhavige dienst te berekenen. Dit tarief bedraagt derhalve fl 5.223,- per maand.

65. Met betrekking tot de door KPN voorgestelde poorttarieven merkt het college op dat deze volgens de 'Beslissing inzake de door KPN Telecom B.V. voor de overgangsperiode 1 juli 2000 tot 1 juli 2001 voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten te hanteren overgangstarieven, alsmede inzake de voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000 voor die diensten als definitief te gelden tarieven' d.d. 4 december 2000 in de periode tot 1 juli 2001 fl 476,- per maand bedragen, exclusief BTW.

Gevolgen van de introductie van deze dienst

66. KPN veronderstelt ten aanzien van de gevolgen van de introductie van de onderhavige dienstverlening het volgende:

• introductie van deze dienst zal leiden tot een toename van het verkeer;

• in het verleden is steeds gebleken dat een toename van de verkeershoeveelheden gepaard ging met een meer gepiekt verkeerspatroon.

KPN gaat er dus kennelijk vanuit dat het door de onderhavige dienst gegenereerde verkeer integraal zal leiden tot een verhoging van de capaciteitsbehoefte in de piek in het net van KPN en tot een minder efficiënt gebruik van dat net.

67. Naar het oordeel van het college is echter te verwachten dat een afnemer van deze wholesaledienst er naar

zal streven dat de beschikbare capaciteit optimaal wordt benut en maximale inkomsten gegenereerd kunnen

worden. Een dergelijke afnemer zal op basis van de door hem afgenomen capaciteit diensten gaan aanbieden

aan bepaalde groepen eindgebruikers met dusdanige (bijvoorbeeld flat rate) tariefstructuren en onder dusdanige

voorwaarden dat er zo veel mogelijk eindgebruikers tegelijkertijd geabonneerd kunnen zijn.

68. De afnemer van de onderhavige dienst heeft er dus belang bij dat het verkeerspatroon op zijn

interconnectieverbindingen niet meer gepiekt, maar juist vlakker wordt.

Daarnaast heeft hij er belang bij dat de eindgebruikers hun verbindingen niet onnodig “open” laten staan, omdat daardoor het aantal door hem met een interconnectieverbinding te bedienen eindgebruikers beperkt wordt. Indien nodig zal hij voorwaarden hanteren of technische voorzieningen installeren in zijn net die er toe leiden dat hij meer eindgebruikers kan aansluiten bij dezelfde ingekochte capaciteit.

69. De introductie van deze dienst zal naar het oordeel van het college eventueel voor een deel kunnen leiden tot substitutie van verkeer van “gemeterde” (door middel van MIACO, terminating, of carrier select) naar

“ongemeterde” interconnectiediensten.

70. Voor zover dit effect al zal optreden, zal het gesubstitueerde verkeer waarschijnlijk minder, maar vrijwel zeker niet méér piekgevoelig worden dan het nu al is. Voor een deel wordt met name de huidige avondpiek in het net van KPN namelijk veroorzaakt door de tariefstructuur van de gemeterde diensten, doordat vroeg in de avond het daltarief ingaat. Het is in het belang van de aanbieder(s) welke gebruik maken van de onderhavige

wholesaledienstverlening om innovatieve, van gemeterde tarifering afwijkende tariefstructuren aan te bieden (zie ook voetnoot 3). Het lijkt derhalve aannemelijk dat eindgebruikers (welke gebruik maken van retaildiensten op basis van de onderhavige wholesaledienst) geen financiële prikkels zullen ondervinden om juist op die momenten te gaan internetten. Dit alles is uiteraard wel afhankelijk van de tariefschema’s die aan eindgebruikers zullen worden aangeboden.

71. Daardoor is het naar het oordeel van het college zo, dat de pieken in het verkeer van de afnemer niet noodzakelijkerwijs samenvallen met die in het net van KPN. Juist ook doordat deze dienstverlening niet

afhankelijk is van de tariefstructuur van KPN, is het zelfs zeer aannemelijk dat de pieken van het op basis van de onderhavige dienst gegenereerde verkeer minder correleren met die in het net van KPN dan die van gemeterde diensten. Met andere woorden, zelfs al zou het verkeer van de onderhavige dienst meer gepiekt zijn, dan nog is de vraag in hoeverre deze piek samenvalt met de piek(en) in het net van KPN.

72. Naarmate de in het bovenstaande geschetste effecten meer gaan optreden, wordt de capaciteit in het netwerk van KPN steeds efficiënter benut. Slechts de praktijk zal uitwijzen hoe de verkeerspatronen zich zullen gaan ontwikkelen door introductie van deze dienst. De daadwerkelijke retail-aanbiedingen die geformuleerd zullen worden, zullen hier ook heel sterk sturend in zijn. Vooralsnog gaat het college er echter vanuit dat niet aan te nemen is dat de introductie van deze dienst zal leiden tot een meer gepiekt verkeerspatroon.

73. Uit het voorgaande mag blijken dat het college verwacht dat de introductie van deze dienstverlening leidt tot een toename van het verkeer zonder dat daarbij de kosten voor KPN overeenkomstig toenemen. Vanuit de EDC- systematiek geredeneerd lijkt dit een anomalie: meer minuten leiden tot dusver immers tot meer kosten. Dit is echter een onjuiste gevolgtrekking welke voortvloeit uit het feit dat binnen het huidige EDC-

kostentoerekeningssysteem kosten worden gealloceerd op basis van verkeersminuten.

74. In werkelijkheid worden de kosten van het netwerk van KPN voor het grootste deel bepaald door de benodigde capaciteit in dat netwerk. Deze wordt op haar beurt bepaald door de capaciteitsbehoefte tijdens de piek(en) in KPN’s netwerk, ofwel het aantal verkeersminuten tijdens het drukste uur. De ene dienst zou een ander piek-dalpatroon kunnen genereren dan de andere. Daarmee bestaat er voor beide diensten een andere

3

Dit is ook vanuit meer theoretische economische argumenten in te zien. Zie bijvoorbeeld M. Bourreau, The Economics of

Internet Flat Rates, Ecole Nationale Supérieure de Telecommunications, Paris, 19 februari 2000

verhouding tussen piekminuten en totale minuten en dus een ander bedrag aan veroorzaakte kosten per minuut verkeer.

75. In het kostentoerekeningssysteem EDC is tot op heden dit onderscheid niet aan de orde gesteld, omdat alle diensten gemeterde diensten zijn, waarvan de tarieven dezelfde piek-dal tariefstructuur bezitten als de

retailtarieven van KPN. Er kon tot dusver verondersteld worden dat de verkeerspatronen van de verschillende diensten niet extreem van elkaar zouden afwijken. Daarmee werden verschillen die eventueel optraden als gevolg van de kostenallocatie van nieuwe diensten op basis van verkeersminuten verwaarloosbaar. Doordat de onderhavige dienst naar verwachting wel een afwijkend verkeerspatroon gaat genereren, geldt deze benadering niet meer. Daarmee geldt ook niet meer het veronderstelde “automatisme” dat meer minuten leiden tot meer kosten. Juist doordat de onderhavige wholesaledienstverlening naar de verwachting van het college zal leiden tot een minder gepiekt verkeerspatroon, zullen meer gerealiseerde minuten niet leiden tot evenredig meer kosten.

Deze dienst zal met andere woorden leiden tot een efficiëntere benutting van de al beschikbare capaciteit in het netwerk van KPN (zie voetnoot 3).

76. KPN stelt dat ten gevolge van “tariefarbitrage” door operators en hun eindgebruikers bij beschouwing achteraf steeds zal blijken dat er een onderdekking van de kosten plaatsvindt. Een dergelijke onderdekking zou optreden als gevolg van de substitutie van ‘gemeterde’ minuten naar ‘ongemeterde’ minuten. Als gevolg hiervan zouden de inkomsten welke KPN genereert met haar volledige portefeuille aan interconnectiediensten teruglopen, waardoor de ‘cost recovery’ van KPN voor het totaal aan interconnectiediensten niet langer gerealiseerd zou kunnen worden. Het college merkt in dit verband het volgende op.

77. In algemene zin geldt dat het college het, in het licht van het in het bovenstaande geschetste karakter van capacity based tarifering, niet ongerechtvaardigd acht dat de onderhavige dienst voor de afnemer per verkeersminuut goedkoper uit kan en zal vallen dan wanneer deze gebruik zou maken van een op gemeterde tarifering gebaseerd alternatief. Naar de mening van het college dienen bij de tariefstelling voor deze dienst immers de kosten van de geleverde capaciteit, en niet de eventuele economische waarde van de onderhavige dienst voor de afnemende aanbieder, leidend te zijn.

78. Indien en voor zover onderdekking als gevolg van het substitutie-effect zich in theoretisch opzicht al voor zal kunnen doen, zouden de praktische gevolgen van dit effect in zeer belangrijke mate gemitigeerd worden door de nog steeds voortdurende groei van het (gemeterde) telefoon- en internetverkeer. Bovendien is het nog maar de vraag of de omvang van dit effect zich in enige betekenisvolle mate zou verhouden tot de totale omvang van de inkomsten welke KPN genereert met behulp van haar portefeuille aan interconnectiediensten.

79. De periode gedurende welke onderdekking eventueel zouden kunnen optreden is immers beperkt tot hooguit enkele maanden, omdat de in dit besluit vermelde tarieven en de onderliggende berekeningswijze slechts gelden tot 1 juli 2001. In de periode na 1 juli 2001 zal er naar verwachting geen onderdekking meer op kunnen treden, daar er, gegeven de vanaf dat moment voor de onderhavige dienst te gelden berekeningssystematiek, naar de aard der zaak niet van onderdekking als gevolg van substitutie-effecten gesproken zal kunnen worden.

Daarenboven geldt dat de omvang van de ten behoeve van de onderhavige dienst in te zetten netwerkcapaciteit,

vooralsnog tot 1 juli 2001, door het college is beperkt tot 2000 2 Mbit/s verbindingen, waarbij ook nog geldt dat de

op basis van de onderhavige wholesaledienst te ontwikkelen retaildienstverlening zich, gedurende vooralsnog

diezelfde periode, slechts zal mogen richten op ISDN-eindgebruikers.

80. Het college tekent daarbij tevens aan dat redelijkerwijs is aan te nemen dat het bij een eventuele groei van het verkeer over individuele, ten behoeve van de onderhavige dienstverlening ingezette, 2 Mbit/s-verbindingen niet zozeer zal gaan om de substitutie van bestaand verkeer op basis van ‘gemeterde’ diensten, alswel om een (eventuele) verkeersgroei welke optreedt als gevolg van het tot ontwikkeling komen van nieuwe diensten en faciliteiten. Deze aanname lijkt gerechtvaardigd gezien het feit dat de op de onderhavige wholesaledienst gebaseerde dienstverlening aan eindgebruikers gebruik zal moeten maken van een 06760-prefix, zich zal beperken tot internetverkeer, en zich, zoals gezegd, vooralsnog zal beperken tot ISDN-gebruikers. Het lijkt eveneens redelijk te veronderstellen dat van deze wholesaledienstverlening met name gebruik zal worden gemaakt door operators welke menen een minder gepiekte verkeersverdeling over de dag te kunnen realiseren.

Deze kan alleen gerealiseerd worden door de introductie van nieuwe, innovatieve, tariefstructuren (zie ook voetnoot 3).

81. Tevens geldt dat het redelijk lijkt te veronderstellen dat de omvang van de substitutie-effecten beperkt zal blijven, c.q. de effecten van onderdekking belangrijk gemitigeerd zullen worden. Hierbij valt in de eerste plaats te wijzen op de door KPN gestelde randvoorwaarde bij het tariefvoorstel welke behelst dat er geen functionaliteit ondersteund zal worden voor de overloop van verkeer van de ten behoeve van de onderhavige wholesaledienst ingezette verbindingen naar verbindingen welke ingezet worden ten behoeve van de ‘gemeterde’

wholesalediensten. Gegeven deze randvoorwaarde zal een aanbieder, als waarborg van de kwaliteit van de door hem aan eindgebruikers te verschaffen dienstverlening, het aantal door hem benodigde verbindingen ruim moeten prognosticeren en bijgevolg af moet nemen. Daarbij geldt dan in de tweede plaats eveneens dat een dergelijke aanbieder vanaf het moment van levering van een dergelijke verbinding meteen het volledige maandtarief zal dienen te betalen, los van de vraag of hij reeds verkeer over deze verbinding zal kunnen genereren. Dit is in tegenstelling met de systematiek welke geldt bij ‘gemeterde’ verbindingen, waarbij deze aanbieder, afgezien van de poorttarieven, pas begint te betalen wanneer hij verkeersminuten genereert en de omvang van deze betaling rechtevenredig is met de omvang van het verkeer.

82. Overigens zouden er voor KPN ook positieve gevolgen van eventuele substitutie-effecten kunnen optreden.

Immers, dergelijke effecten zouden tevens met zich brengen dat in (onderdelen van) het netwerk van KPN capaciteit vrij zou komen te vallen. Deze zou, zonder meerkosten, ingezet kunnen worden om de nog immer optredende sterke autonome groei van het telefoon- en gemeterde internetverkeer te accommoderen binnen het bestaande netwerk. Het college verwijst hierbij tevens naar het feit dat de discussie over de uitkoppeling van internetverkeer met behulp van een 06760-prefix niet in de laatste plaats door KPN is geëntameerd met een beroep op de hieruit volgende beperking van de schaarste aan interconnectiecapaciteit.

83. KPN stelt bovendien dat er een risico bestaat van zogenaamde non-coincident peaks. Hiermee wordt bedoeld dat de verschillende knooppunten in het netwerk een verschillend piek/dal-verkeerspatroon kunnen gaan vertonen. Dit zou kunnen betekenen dat bepaalde punten in het net zeer zwaar belast gaan worden op momenten buiten de piek die geldt voor het gehele netwerk. De extra kosten die KPN zou moeten maken om overbelasting van het net op die punten te voorkomen, worden volgens KPN niet gedekt in de onderhavige tarieven.

84. Het college merkt hierbij op dat non-coincident peaks en eventuele overbelasting op bepaalde punten in het

net ook zonder de onderhavige dienstverlening kunnen optreden. In feite zijn de kosten ten gevolge van non-

coicident peaks te beschouwen als “normale” netwerkkosten.

Indien KPN dus bij aanbieders van deze dienst extra kosten in rekening wil gaan brengen, dan zal KPN dan ook moeten aantonen dat die operators die extra kosten ook daadwerkelijk veroorzaakt hebben.

85. Uiteindelijk zal, naar het oordeel van het college, deze beperking van de dienstverlening opgeheven dienen te worden. Voor zover het probleem van non-coincident peaks zich dan in realiteit gaat voordoen, dienen de kosten daarvan naar het oordeel van het college als normale netwerkkosten tot uitdrukking te worden gebracht. Mocht KPN daarbij inderdaad kunnen aantonen dat er ten gevolge van deze dienstverlening buitenproportioneel veel extra kosten ten gevolge van non-coincident peaks gaan voordoen, dan zal dat tot uitdrukking komen in het tarief.

In het voorstel voor een “capacity based” tarief op basis van EDC, dat in het kader van de EDC IV rapportage door KPN moet worden aangeleverd, kan KPN dit punt opnieuw adresseren, moet zij dit vervolgens aantoonbaar maken, en moet zij eventueel met een voorstel komen voor de verwerking van deze kosten in het tarief.

Overige voorwaarden

86. Het college zal in het kader van zijn beoordeling van het onderhavige tariefvoorstel niet ingaan op de overige voorwaarden en condities zoals deze door KPN genoemd worden in het tariefvoorstel. Naar de mening van het college betreft het hierbij namelijk voorwaarden en condities welke geen wezenlijk deel uitmaken van het onderhavige voorstel.

87. Het college wil hierbij echter wel opmerken dat de voorwaarden een aantal elementen lijken te bevatten die in strijd lijken te zijn met de inhoud van zijn besluit d.d. 21 november 2000.

88. Hierbij gaat het met name om de stelling dat KPN ten behoeve van de onderhavige dienst in 2001 maximaal 4000 2 Mbit/s verbindingen op het niveau van de EVKC ter beschikking stelt ten behoeve van alle marktpartijen (inclusief KPN), en dat dit aantal zowel de zogenaamde netzijde poorten als de klantzijde poorten betreft.

89. Het college merkt hierbij op dat het voornoemde besluit stipuleert dat KPN gehouden is om, ten behoeve van de onderhavige dienst, tot 1 juli 2001 tweeduizend 2 Mbit/s verbindingen AP-PoP ter beschikking te stellen, en dat deze beperking van het aantal in principe na 1 juli zal komen te vervallen. Het college merkt daarbij tevens op dat het aantal van 4000 poorten aan zowel de klantzijde en de netzijde, gegeven de stelling van KPN dat aan poorten ‘onder’ de EVKC [ ] maal meer poorten nodig zijn aan de ‘bovenkant’ van de EVKC, tevens betekent dat er derhalve ten onrechte naar de mening van KPN minder dan 2000 poorten ter beschikking gesteld hoeven te worden.

90. Een tweede randvoorwaarde betreft de stelling van KPN dat zij geen extra investeringen zal plegen om de onderhavige dienstverlening mogelijk te maken. Het is het college niet duidelijk op welke investeringen KPN hier doelt. Daarbij merkt hij echter op dat er in ieder geval een zekere spanning lijkt te bestaan tussen het stellen van deze randvoorwaarde, en de bepaling in het besluit van 21 november 2000 dat de beperkingen aan deze dienstverlening per 1 juli 2001 dienen te komen te vervallen.

91. Het komt het college overigens, in het licht van het besluit van 21 november 2000 en de wijze waarop het

college daarin rekening heeft gehouden met de door KPN gesignaleerde beperkingen in de netwerkcapaciteit,

opmerkelijk voor dat KPN thans de stelling betrekt zelf ook gebruik te kunnen maken van de eerdergenoemde

2000 verbindingen.

Berekeningssystematiek na 1 juli 2001

92. Zoals in het eerdergenoemde besluit van 21 november 2000 is aangegeven, is KPN gehouden de onderhavige dienst tegen een kostengeoriënteerd tarief aan te bieden. Gegeven de aard van de onderhavige dienst gaat het daarbij om een op de ten behoeve van deze dienst ter beschikking gestelde capaciteit gebaseerd, zogenaamd ‘capacity based’ tarief.

93. Zoals reeds vastgesteld is het college van oordeel dat het tariefvoorstel van KPN in onvoldoende mate een weerspiegeling vormt van een dergelijk ‘capacity based’ tarief. Voor de periode vanaf 1 juli 2001 dient KPN dan ook een andere wijze van bepalen van het tarief te hanteren.

Capacity based costing

94. De kosten van een netwerk worden voor het grootste deel bepaald door de capaciteit van dat net,

onafhankelijk van het werkelijke gebruik dat er van dat netwerk gemaakt wordt. De benodigde capaciteit in het net wordt bepaald door de capaciteitsbehoefte tijdens het drukste uur van de dag of week, de zgn. piekcapaciteit.

De afnemer van de onderhavige dienst neemt in feite een stuk capaciteit in het net van KPN af. Onafhankelijk van de hoeveelheid verkeer die hij daar doorheen laat gaan, betaalt hij een vast tarief.

95. Een groot nadeel van de door KPN gehanteerde methode ter bepaling van het tarief is, zoals reeds eerder genoemd, het feit dat het berekende tarief afhankelijk is van een aanname ten aanzien van het aantal minuten verkeer dat er per 2 Mbit/s-verbinding gegenereerd zal worden. Hoe meer verkeer per verbinding, des te hoger het tarief. Daarbij gaat het niet om het verkeer tijdens de piek, maar om het totale verkeer. Indien nu, zoals te verwachten is, de afnemer van deze dienst meer en meer minuten verkeer buiten de piek gaat genereren, of althans gaat streven naar een zo gelijkmatig mogelijke verkeersstroom over de dag en de week, zal het aantal minuten door de verbindingen, en daarmee binnen de KPN-systematiek indirect ook het tarief, toenemen.

96. Als basis voor de toerekening van kosten zou naar het oordeel van het college niet het totale aantal

afgenomen minuten moeten gelden, maar de beschikbaar gestelde capaciteit, bijvoorbeeld uitgedrukt in aantallen verbindingen.

97. Het voor originating-diensten relevante kostentoerekeningssysteem, EDC, alloceert kosten naar diensten op basis van verkeersminuten. Het EDC-model is echter zodanig aan te passen dat het daarnaast de kosten van netelementen ook op basis van het aantal gebruikte circuits kan alloceren naar diensten. Daarmee kunnen de kosten van het net van KPN toegerekend worden aan een “minutenbedrijf” en een “capaciteitsbedrijf”. De kosten van het minutenbedrijf worden daarna volgens de bekende EDC-methode op basis van verkeersminuten naar de diensten gealloceerd. De kosten van het capaciteitsbedrijf (i.c. van de onderhavige dienst) worden niet meer op basis van het aantal minuten, maar op basis van het aantal verbindingen toegerekend aan de dienst of diensten binnen dit bedrijf. Op deze wijze wordt het bijbehorende tarief bepaald op basis van de benodigde

netwerkcapaciteit.

98. Een voordeel van deze methode van capacity based costing is dat ze aansluit bij het bestaande EDC-model.

Bovendien geldt het berekende tarief voor alle betrokken operators, onafhankelijk van het exacte

verkeerspatroon. Hiermee worden eventuele discriminatoire situaties voorkomen. Kostenvoordelen ten gevolge

van een efficiëntere benutting van de capaciteit in het net van KPN komen ten goede aan alle gebruikers van dat net.

99. Het college is van oordeel dat het tarief dat voor de dienst gaat gelden vanaf 1 juli 2001 dient te worden bepaald met behulp van een conform het bovenstaande voor capacity based costing aangepast model. Het aldus bepaalde tariefvoorstel voor de dienst dient dan ook opgenomen te zijn in de EDC IV- rapportage die KPN dient op te leveren op 1 mei 2001. De beoordeling van dit tariefvoorstel zal in het hiervoor gebruikelijke

beoordelingstraject worden opgenomen.

Dictum

Het college besluit op grond van het bovenstaande als volgt:

1. Het college accepteert vooralsnog en tot 1 juli 2001 de door KPN voorgestelde, op ‘cost recovery’

gebaseerde, berekeningswijze voor de vaststelling van het onderhavige tarief;

2. Het college is van mening dat in de geschetste berekeningswijze van dat tarief als uitgangspunt niet 2,5 cent per minuut gehanteerd dient te worden, zoals in het voorstel van KPN, doch 2,4 cent per minuut;

3. Het college is verder van mening dat in de geschetste berekeningswijze niet zozeer de gemiddelde bezetting op een 2 Mbit/s verbinding NRC-EVKC een rol dient te spelen in de tariefbepaling, maar de gemiddelde bezetting over het jaar 2000 op een 2 Mbit/s verbinding AP-PoP;

4. Voor de onder 3) genoemde bezetting dient KPN niet een gemiddelde bezetting van [ ] minuten te hanteren, doch een gemiddelde bezetting van 217.615 minuten;

5. Het college constateert derhalve dat KPN voor een 2 Mbit/s verbinding AP-PoP voor de periode tot 1 juli 2001 een tarief dient te hanteren van fl 5.223,- per interconnectieverbinding per maand, exclusief BTW en exclusief poorttarieven. KPN dient hierbij een poorttarief te hanteren van fl 476,- per maand, exclusief BTW.

Aldus besloten te ’s-Gravenhage op 30 maart 2001,

HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,

Prof. Dr. J.C. Arnbak, voorzitter

Rechtsmiddelen

Belanghebbenden die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken, aanvangende met ingang van de dag na die waarop dit besluit is bekendgemaakt, daartegen een bezwaarschrift indienen bij de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit.

Het bezwaarschrift moet worden gericht aan:

Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit Postbus 90420

2509 LK den Haag

onder vermelding van "Bezwaarschrift". Het bezwaarschrift dient te zijn ondertekend en dient in ieder geval de naam en het adres van de

indiener, de dagtekening, een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar is gericht, alsmede de gronden van het bezwaar te

bevatten. Zo mogelijk dient een afschrift van het besluit en de overige op het bezwaar betrekking hebbende stukken te worden

meegezonden.