OPTA
Oordeel van het college over de door KPN voorgestelde toeslag voor 0800-verkeer vanuit
openbare telefooncellen
OPTA/EGM/2000/203127 21 november 2000
Inleiding
Bij brief van 13 oktober 2000, kenmerk 2000-U-00899-RvB, door het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) ontvangen op 17 oktober jl., heeft KPN een nieuw voorstel ingediend om aan 0800-netwerkaanbieders voor het gebruik van 0800-nummers vanuit telefooncellen een toeslag in rekening te brengen. De voorgestelde toeslag van ƒ 0,415 per minuut dient ter dekking van de exploitatiekosten van openbare telefooncellen.
KPN heeft het hier bovengenoemde voorstel gedocumenteerd met een kwantitatieve onderbouwing van de toeslag, haar visie ten aanzien van de toeslag op 0800-verkeer vanuit cellen en een overzicht van de ontwikkelingen van 0800-verkeer vanuit cellen.
Voorafgaande feiten
Op 9 juni 1999 heeft KPN voor het eerst een voorstel bij het college ingediend om aan
0800-netwerkaanbieders voor het gebruik van 0800-nummers vanuit telefooncellen een toeslag van ƒ 0,1637 in rekening te brengen. Bij brief van 8 juli 1999 heeft het college aangegeven zich op grond van kostenoriëntatie niet te zullen verzetten tegen het voorstel, mits KPN in overleg met 0800-netwerkaanbieders tot overeenstemming zou komen over de voorgestelde toeslag. KPN heeft de voorgestelde toeslag tot nu toe niet ingevoerd.
Op 22 mei 2000 heeft het college een nieuw tariefvoorstel van KPN ontvangen (kenmerk 2000-U-00443-RvB). Hierin heeft KPN aangegeven voornemens te zijn om per 1 januari 2001 een toeslag van ƒ 0,2041 voor 0800-verkeer vanuit cellen aan 0800-netwerkaanbieders in rekening te brengen.
Naar aanleiding van het voorstel van KPN van 22 mei 2000 heeft een aantal 0800-netwerkaanbieders (hierna: de marktpartijen) het college verzocht hen te horen inzake de door KPN voorgenomen toeslag. Aangezien 0800-platformaanbieders door de voorgenomen toeslag van KPN rechtstreeks in hun belang getroffen worden, heeft het college deze partijen op grond van de Algemene wet bestuursrecht gehoord. Het college heeft bij brief 11 juli 2000, kenmerk OPTA/EGM/2000/201996, aangekondigd een
aanleiding van de hoorzitting heeft, naast KPN, een zevental marktpartijen zijn zienswijze schriftelijk toegelicht. Het betreft een gezamenlijke reactie van Viatel, GTS, Worldcom, Energis, Infotel en Tritone en een reactie van Telfort.
Alvorens het college toekwam aan de beoordeling van het voorstel van 22 mei 2000, heeft KPN op 13 oktober 2000 een nieuw voorstel ingediend. Het college gaat ervan uit dat door dit nieuwe
tariefvoorstel de voorgestelde toeslag van 22 mei 2000 komt te vervallen, maar dat de daarin vermelde invoeringsdatum van 1 januari 2001 van kracht blijft.
Voorstel KPN
Als tarieven voor bellen uit een telefooncel vergeleken worden met bellen vanaf een vaste aansluiting, kan gesteld worden dat het voor alle verkeerstypen met uitzondering van 0800-verkeer duurder is om vanuit een telefooncel te bellen. Dit komt doordat KPN in de celtarieven als het ware een toeslag doorberekent voor de bijkomende extra kosten voor exploitatie van openbare telefooncellen. KPN is thans voornemens om een dergelijke toeslag ook op het 0800-verkeer toe te passen.
De methodiek is voor alle verkeerssoorten hetzelfde, met dien verstande dat hoe hoger het
eindgebruikerstarief vanaf een vaste telefoonaansluiting, hoe hoger de bijdrage per minuut aan de dekking van de extra kosten die zijn verbonden aan de exploitatie van cellen. Aangezien bellen naar 0800-nummers qua routering te vergelijken is met het voeren van nationale gesprekken, heeft KPN de berekening van de toeslag voor verkeer gerelateerd aan biba/buba-verkeer. De toeslag op 0800-verkeer vanuit openbare telefooncellen is bepaald aan de hand van het verschil tussen de gemiddelde minuutopbrengst voor gesprekken vanuit cellen en de gemiddelde minuutopbrengst voor binnenlandse gesprekken, die vanaf een vaste telefoonaansluiting worden gevoerd.
In het voorstel van 13 oktober 2000 heeft KPN de toeslag één-op-één gekoppeld aan het tarief voor nationaal verkeer voor celgesprekken. KPN heeft de tarieven voor nationaal telefooncelverkeer per 1 oktober 2000 verhoogd naar een meer kostengeoriënteerd niveau. Piek- en dalgesprekken vanuit telefooncellen binnen en buiten de regio zijn verhoogd van ƒ 0,25 per 60 seconden naar ƒ 0,25 per 30 seconden. Naar aanleiding van deze tariefverhoging heeft KPN op 13 oktober jl. de toeslag voor 0800-verkeer navenant verhoogd van ƒ 0,2041 tot ƒ 0,415 per minuut.
Zienswijze van marktpartijen en hoorzitting
Zowel schriftelijk als tijdens de hoorzitting hebben marktpartijen hun zienswijze ten aanzien van de door KPN voorgenomen toeslag op 0800-verkeer vanuit cellen naar voren gebracht. Hierna worden de opvattingen van marktpartijen samengevat weergegeven. Voor een volledig overzicht van de door partijen naar voren gebrachte standpunten wordt verwezen naar het verslag van 10 oktober jl.
Telecommunicatiewet (hierna: Tw) verplicht deze dienst tegen een betaalbare prijs en een bepaalde kwaliteit aan te bieden. Op grond van deze verplichting komen de kosten voor de exploitatie van telefooncellen voor rekening van KPN. Subsidiair stellen marktpartijen dat indien kosten voor verkeer naar 0800-nummers vanuit telefooncellen doorberekend zouden worden, het Besluit ONP huurlijnen en telefonie (hierna: het BOHT) daarvoor niet het juiste wettelijke kader is.
- De marktpartijen vinden dat de door KPN voorgestelde toeslag niet rechtmatig is omdat zij reeds betalen voor het 0800-verkeer vanuit cellen via de 0800/090x originating dienst.
- Volgens marktpartijen stuit de door KPN voorgestelde blokkeringmogelijkheid, namelijk het ter beschikking stellen van een lijst van 16.000 geografische A-nummers van telefooncellen, op grote bezwaren omdat marktpartijen verwachten dat al hun klanten het verkeer vanuit telefooncellen naar hun 0800-nummers willen blokkeren. Marktpartijen vinden dat KPN in dat geval voor het blokkeren verantwoordelijk dient te zijn. Voorts wordt door de door KPN voorgestelde blokkering het netwerk en de capaciteit onevenredig belast en brengt zeer hoge kosten met zich. Verder zijn de
billingsystemen van marktpartijen niet in staat om op basis van de lijst van 16.000 individuele nummers de wholesalefactuur van KPN te controleren, noch de doorbelasting aan klanten te realiseren.
- Marktpartijen geven voorts aan dat zij het verkeer naar 0800-nummers niet kunnen controleren aan de hand van de wholesalefactuur van KPN.
- Marktpartijen stellen dat er geen sprake is geweest van een transparant proces. Marktpartijen zijn van oordeel dat KPN voor het doorvoeren van een toeslag op 0800-verkeer vanuit cellen de
referentie interconnectie aanbieding-procedure (hierna: RIA-procedure) dient te volgen. Daarnaast stellen marktpartijen dat, nu KPN een voorstel doet voor aanpassing van de tariefstructuur van de 0800/090x originating dienst, zij gehouden is om de termijn van 6 maanden van artikel 6.5 van de Tw in acht te nemen.
- OneTel geeft aan dat zij voornemens is een bedrijfsactiviteit op te zetten om via 0800-nummers scopecards aan te bieden. Door invoering van een toeslag op 0800-verkeer zal OneTel gedwongen worden om deze activiteit niet in te voeren.
Op de standpunten van marktpartijen wordt in de hiernavolgende overwegingen van het college ingegaan.
Overwegingen
telefooncellen tevens dient te voldoen aan het vereiste van kostenoriëntatie. Het college zal in zijn overwegingen eerst ingaan op het toepasselijke wettelijke kader. Vervolgens wordt ingegaan op de beoordeling van de mate van kostenoriëntatie van de voorgestelde toeslag. Het gaat dan met name om de hoogte en de wijze van berekening van de toeslag. Tot slot merkt het college op dat het onderhavige voorstel raakvlakken vertoont met interconnectie. Het college zal hierop bij de beoordeling van het voorstel tevens ingaan.
1. Wettelijk kader
Ten aanzien van de primaire stelling van marktpartijen dat de kosten voor de exploitatie van
telefooncellen voor rekening van KPN zijn omdat het beschikbaar stellen van telefooncellen onderdeel is van de UD, merkt het college het volgende op.
Het Besluit Universele Dienstverlening (hierna: het BUD)1 bepaalt dat KPN bepaalde openbare
telecommunicatiediensten en voorzieningen tegen een betaalbare prijs en een bepaalde kwaliteit moet aanbieden aan eindgebruikers en dat de mogelijkheid bestaat om de hieraan verbonden kosten via een universeel dienstverleningsfonds op alle aanbieders te verhalen. Ten aanzien van telefooncellen stelt het BUD of daarop gebaseerde ministeriële regelingen thans geen norm ten aanzien van de te hanteren tarieven, doch uitsluitend een norm voor het aantal door de aanbieder van de UD te exploiteren telefooncellen. De gestelde norm is 1 telefooncel per 5000 inwoners per woonkern. De Minister van Verkeer en Waterstaat kan evenwel, indien hij van oordeel is dat openbare telefooncellen niet meer tegen een betaalbare prijs aan eindgebruikers worden aangeboden, op grond van artikel 8 van het BUD bij ministeriële regeling nadere regels stellen aan de maximale hoogte van de tarieven van de openbare telefooncellen.
Terzijde wordt opgemerkt dat KPN het aantal openbare telefooncellen aan het terugbrengen is tot de gestelde BUD-norm.2 Vanwege de groei van het mobiele telefoonverkeer is een groot aantal
telefooncellen volgens KPN onrendabel geworden. In het afgelopen jaar heeft KPN 3.400 telefooncellen verwijderd. Op dit moment zijn er in Nederland nog 19.200 telefooncellen; volgend jaar is KPN
voornemens om nog eens 3.250 telefooncellen te verwijderen. Voorts heeft KPN aangekondigd met alle gemeenten in Nederland afspraken te maken over de dienstverlening en de condities waaronder de telefooncellen op het grondgebied van de gemeenten staan. Voor telefooncellen die boven de BUD-norm in gemeenten aanwezig zijn, is KPN voornemens om nadere afspraken over de exploitatie te maken.
Afgezien van de in het BUD gestelde regels dient KPN kostengeoriënteerde tarieven vast te stellen voor het gebruik van en de toegang tot het vaste openbare telefoonnetwerk en de vaste openbare
telefoondienst. De dienstverlening via telefooncellen aan eindgebruikers maakt onderdeel uit van de vaste openbare telefoondienst van KPN. De tarieven voor deze dienstverlening dienen op grond van artikel 35 en artikel 36 van het BOHT te voldoen aan het vereiste van kostenoriëntatie. Dit betekent dat
de tarieven gebaseerd moeten zijn op de onderliggende kosten plus een redelijk rendement. De omzet die gegenereerd wordt door eindgebruikers met betrekking tot openbare telefooncellen is echter niet voldoende om het exploitatietekort van telefooncellen te dekken. Gelet hierop heeft KPN onlangs de telefoonceltarieven voor nationaal en internationaal verkeer verhoogd naar een meer
kostengeoriënteerd niveau.
Als tarieven voor bellen uit een telefooncel vergeleken worden met bellen vanaf een vaste aansluiting, kan gesteld worden dat het voor alle verkeerstypen duurder is om vanuit een telefooncel te bellen; dit ter dekking van de exploitatiekosten van de openbare telefooncel. Het 0800-verkeer is het enige verkeer vanuit cellen dat thans niet bijdraagt aan de dekking van de exploitatiekosten van telefooncellen. Mede vanwege het feit dat het aandeel van 0800-verkeer vanuit telefooncellen sterk toeneemt en het aandeel van het overige verkeer een dalende trend vertoont, wil KPN ook 0800-verkeer laten bijdragen aan de dekking van het exploitatietekort van telefooncellen.
Voorts stellen marktpartijen zich subsidiair op het standpunt dat indien kosten voor verkeer naar 0800-verkeer vanuit telefooncellen aan 0800-platformaanbieders doorberekend zouden worden, het BOHT daarvoor niet het juiste wettelijke kader is. Het BOHT richt zich op eindgebruikerstarieven, terwijl de toeslag die KPN voornemens is aan 0800-platformaanbieders in rekening te brengen een wholesaletarief betreft dat op EDC-principes gebaseerd dient te zijn. Het college merkt hierover het volgende op. Het openbare telefooncellennetwerk van KPN kan vergeleken worden met het aansluitnet van KPN. Het is als het ware een bijzonder onderdeel van het aansluitnet van KPN. De kosten van het aansluitnet, en derhalve van het telefooncellennetwerk, zijn niet verdisconteerd in de call originating en call
terminating tarieven van KPN. De EDC-tarieven van de originating en terminating diensten dienen uitsluitend ter dekking van de netwerkkosten, terwijl de kosten van het aansluitnet gedekt worden door de opbrengsten uit de verschillende telefoonabonnementen van KPN. Uit het voorgaande vloeit tevens voort dat de stelling van marktpartijen dat zij via de 0800/090x originating dienst van KPN reeds bijdragen aan het exploitatietekort van telefooncellen onjuist is. Aangezien voor het telefoneren in openbare telefooncellen geen abonnement geldt, is het redelijk dat KPN de exploitatiekosten van telefooncellen doorberekent in verhoogde verkeerstarieven voor celgesprekken. Dit laatste is
vergelijkbaar met mobiele prepaid-aanbiedingen en in mindere mate met het BelBudget-abonnement van KPN.
dat kosten van het aansluitnet en van het telefooncellennetwerk niet in interconnectiediensten zijn verdisconteerd en vanwege het feit dat 0800-verkeer voor de beller gratis dient te zijn, leidt bij het college tot de conclusie dat de toeslag beoordeeld dient te worden op grond van artikel 36 van het BOHT. Het college acht het redelijk dat KPN aan deze aanbieders een toeslag in rekening brengt ter dekking van de exploitatiekosten van de telefooncel, mits de bijdrage aan het exploitatietekort non-discriminatoir wordt doorberekend en mits aan de 0800-platformaanbieder de keuze gelaten wordt om dit verkeer al dan niet af te wikkelen. Het college komt op dit laatste later nog terug.
2. Berekeningsmethodiek van de toeslag
De toeslag op 0800-verkeer vanuit openbare telefooncellen is één-op-één gekoppeld aan het tarief voor nationaal verkeer (biba- en buba-verkeer) vanuit cellen. KPN heeft de toeslag derhalve bepaald aan de hand van het verschil tussen de gemiddelde minuutopbrengst voor gesprekken vanuit cellen en de gemiddelde minuutopbrengst voor binnenlandse gesprekken, die vanaf een vaste telefoonaansluiting worden gevoerd. De gemiddelde omzet per minuut voor verkeer vanuit telefooncellen wordt bepaald door de gemiddelde gespreksduur, de pulsprijs en de pulsduur. In de telefooncel bedraagt de pulsprijs 25 ct. De pulsduur voor gesprekken vanuit telefooncellen bedraagt 30 seconden. De gemiddelde
opbrengst per minuut voor nationaal verkeer vanaf vaste aansluitingen is bepaald op basis van aantallen minuten en gesprekken over 1999 en de tarieven van april 2000.
De methodiek voor het doorberekenen van een bijdrage aan de exploitatiekosten in de celtarieven wordt toegepast op alle verkeerssoorten met uitzondering van 0800-verkeer. Voor alle verkeerssoorten geldt dat de toeslag in rekening gebracht wordt aan de beller. De methodiek is voor alle verkeerssoorten hetzelfde, met dien verstande dat hoe hoger het eindgebruikerstarief vanaf een vaste
telefoonaansluiting, hoe hoger de bijdrage per minuut aan de dekking van het exploitatietekort van cellen is. Aangezien bellen naar 0800-nummers qua routering te vergelijken is met nationale gesprekken, heeft KPN de berekening van de toeslag voor 0800-verkeer gerelateerd aan biba/buba-verkeer.
Het college heeft uit het oogpunt van kostenoriëntatie geen bezwaar tegen de gehanteerde
3. Raakvlakken met interconnectie
Voor het afwikkelen van 0800/090x-verkeer nemen platformaanbieders van KPN de 0800/090x connect service af. Voor 0800-verkeer vanuit openbare telefooncellen is KPN voornemens deze dienstverlening naar aanleiding van onderhavige beoordeling aan te passen. Partijen hebben echter aangegeven hiertegen een aantal bezwaren te hebben. Het betreft:
1. de wijziging van de 0800/090x connect service en de (on)mogelijkheid om 0800-verkeer vanuit cellen te blokkeren;
2. de (on)mogelijkheid om, indien KPN de toeslag invoert, het verkeer naar 0800-nummers te controleren aan de hand van de wholesalefactuur van KPN;
3. het niet in acht nemen van de RIA-procedure en -termijnen. Ten aanzien van het eerste bezwaar overweegt het college als volgt.
KPN heeft als blokkeringsmogelijkheid voorgesteld een lijst van 16.000 geografische A-nummers aan de betrokken marktpartijen te verstrekken. Deze blokkeringsmogelijkheid stuit volgens marktpartijen op grote bezwaren. Doordat marktpartijen bij elk geografisch inkomend nummer moeten controleren of het een nummer van de lijst met 16.000 geografische A-nummers is, wordt door deze
blokkeringsmogelijkheid het netwerk en de capaciteit onevenredig zwaar belast. Voorts hebben marktpartijen aangegeven dat KPN met het aanbieden van een lijst met A-nummers geen
blokkeringsdienst biedt. Indien platformaanbieders 0800-verkeer vanuit telefooncellen op verzoek van al hun klanten moeten blokkeren, en dit verwachten platformaanbieders ook, ligt de plicht en de verantwoordelijkheid om te blokkeren volgens marktpartijen bij KPN. Verder zijn de billingsystemen van marktpartijen niet in staat om op basis van de lijst van 16.000 geografische A-nummers de
wholesalefactuur van KPN te controleren, noch de doorbelasting aan klanten te realiseren. Het college merkt op dat, hoewel vanuit kostenoriëntatie geen bezwaar bestaat tegen de
doorberekening van de toeslag aan 0800-platformaanbieders, de relatie tussen KPN en afnemers van de 0800/090x connect service in de eerste plaats beheerst wordt door het civiele recht. Indien een 0800-platformaanbieder al het 0800-verkeer vanuit openbare telefooncellen naar zijn netwerk wenst te blokkeren, kan hij hiertoe bij KPN in beginsel een verzoek indienen op grond van artikel 6.9 van de Tw. Hierop anticiperend merkt het college op dat hij een dergelijk verzoek op voorhand niet onredelijk acht. Het college is evenwel van opvatting dat KPN met het ter beschikking stellen van een lijst met A-nummers geen blokkeringsdienst aanbiedt. Immers, KPN biedt 0800-platformaanbieders niet de mogelijkheid dit verkeer te ontvangen of te weigeren. Het verkeer wordt immers sowieso bij de platformaanbieders afgeleverd; 0800-platformaanbieders dienen er vervolgens zelf voor te zorgen dat het 0800-verkeer vanuit telefooncellen in hun netwerk geblokkeerd wordt en niet wordt doorgegeven aan de informatie-aanbieders. Bovendien lijkt de door KPN voorgestelde blokkeringsoplossing problemen te veroorzaken op het gebied van de billing.
Los van de te verwachten problemen op het gebied van de billing als gevolg van de door KPN voorgestelde blokkeringsmogelijkheid lijken aan de invoering van de toeslag door KPN nog andere billingproblemen verbonden. Volgens marktpartijen kan verkeer naar 0800-nummers vanuit
telefooncellen niet gecontroleerd worden aan de hand van de wholesalefactuur van KPN, aangezien op de wholesalefactuur geen aparte categorie voor dit verkeer is voorzien.
Op zichzelf is het college van oordeel dat, indien 0800-platformaanbieders het 0800-verkeer vanuit telefooncellen willen afwikkelen, KPN ervoor dient te zorgen dat deze platformaanbieders op basis van KPN’s factuur het in rekening gebrachte verkeer vanuit telefooncellen moeten kunnen controleren. KPN heeft tijdens de hoorzitting aangegeven de wholesalefactuur voor het 0800-verkeer vanuit cellen apart te specificeren. De controle kan dan volgens KPN uitgevoerd worden op grond van de factuur van KPN Carrier Services, de CLI en de lijst met A-nummers.
Ten aanzien van het derde bezwaar overweegt het college als volgt.
Marktpartijen stellen zich op het standpunt dat KPN voor het doorvoeren van een toeslag op 0800-verkeer vanuit cellen de RIA-procedure dient te volgen. Daarnaast stellen marktpartijen dat, nu KPN een voorstel doet voor aanpassing van de tariefstructuur van de 0800/090x originating dienst, zij gehouden is om de termijn van 6 maanden van artikel 6.5 van de Tw in acht te nemen. Het college merkt hierover het volgende op.
Aanbieders maken voor het afwikkelen van 0800/090x verkeer gebruik van de 0800/090x connect service. Deze bijzondere toegangsdienst maakt deel uit van de referentie-aanbieding (RA) van KPN en niet zoals marktpartijen stellen van de RIA van KPN.
Het college is echter van oordeel dat, los van het feit de 0800/090x connect service deel uit maakt van de RA, er een duidelijk verschil is tussen de aanbieding welke KPN bekendmaakt in de vorm van een RIA of RA en de op basis van deze aanbieding met aanbieders gesloten bilaterale overeenkomst. Naar het oordeel van het college zal KPN voor het doorvoeren van een toeslag op 0800-verkeer vanuit cellen derhalve in beginsel de toepasselijke bepalingen in de met 0800-platformaanbieders gesloten overeenkomst dienen te volgen.
Artikel 6.5, sub c, van de Tw bepaalt dat KPN alle met betrekking tot interconnectie alsmede de voorgenomen wijzigingen die binnen de volgende zes maanden zullen worden doorgevoerd op verzoek dient te verstrekken. Dit houdt in dat KPN op het moment van het verzoek alle wijzigingen die zich tussen het moment van het verzoek en binnen zes maanden zullen gaan voordoen dient te verstrekken. Het is derhalve onjuist dat KPN alle wijzigingen zes maanden van tevoren ongevraagd naar
marktpartijen moet communiceren.
termijn moet gunnen om deze toeslag door te berekenen naar hun klanten. Voorts vindt het college dat KPN niet eerder tot invoering van de toeslag mag overgaan dan op het moment waarop
0800-platformaanbieders verkeer vanuit openbare telefooncellen naar 0800-nummers kunnen blokkeren. Oordeel
Op grond van het voorgaande ziet het college thans geen aanleiding uit oogpunt van kostenoriëntatie bezwaar te maken tegen de doorberekening van een toeslag op 0800-verkeer vanuit telefooncellen aan 0800-platformaanbieders. Alvorens KPN tot invoering en bekendmaking van de toeslag overgaat, stelt het college echter, mede gelet op de verplichtingen die voortvloeien uit hoofdstuk 6 van de Tw, de volgende voorwaarden:
- Indien platformaanbieders het 0800-verkeer vanuit telefooncellen voor hun klanten willen
afwikkelen, dient het voor hen volstrekt duidelijk te zijn onder welke voorwaarden en tarieven KPN dit verkeer aanbiedt. Gelet hierop is het KPN niet toegestaan de toeslag eerder in te voeren dan het moment waarop platformaanbieders feitelijk de keuze hebben om 0800-verkeer voor hun klanten al dan niet te ontvangen en de benodigde maatregelen hebben kunnen treffen voor de afwikkeling van het 0800-verkeer naar hun klanten;
