Uitspraak beroepsinstantie OVB/2017/179
Vlaamse overheid
Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie
afdeling openbaarheid van bestuur Boudewijnlaan 30 bus 20
1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 F : 02 553 57 02
Mail: openbaarheid@vlaanderen.be
Dossiernummer: OVB/2017/179
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur
Gelet op het decreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur;
Gelet op het besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie;
Gelet op het oorspronkelijke verzoek bij mail d.d. 29 juni 2017 (herhaald bij mail d.d. 3 juli 2017) van xxx, gericht aan de stad Antwerpen, waarbij werd verzocht om inzage in het dossier waarbij de milieuvergunning klasse 2 aan xxx door het college van burgemeester en schepenen in de zitting van 23 juni 2017, werd geweigerd;
Gelet op de beslissingen van de stad Antwerpen d.d. 4 en 12 juli 2017;
Gelet op het beroepschrift van xxx d.d. 20 juli 2017 tegen de beslissing van de stad Antwerpen d.d. 12 juli 2017;
Gelet op de registratie van het beroepschrift op 20 juli 2017;
Wat de ontvankelijkheid betreft:
Overwegende dat het oorspronkelijke verzoek van xxx dateert van 29 juni 2017; dat de in beroep aangevochten beslissing dateert van 12 juli 2017; dat in deze beslissing de beroepsmogelijkheid en - modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel 35 van het decreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur (verder ‘Openbaarheidsdecreet’), werden vermeld; dat bij mailbericht d.d. 20 juli 2017 beroep werd aangetekend en dat dit bijgevolg binnen de decretaal voorgeschreven termijn van dertig dagen is gebeurd; dat het ingediende beroepschrift dan ook tijdig werd ingediend; dat het beroep bijgevolg ontvankelijk is;
Wat de gegrondheid betreft:
Overwegende dat in overeenstemming met artikel 7, tweede lid van het Openbaarheidsdecreet het recht op passieve openbaarheid betrekking heeft op bestuursdocumenten; dat op grond van deze bepaling elke instantie in principe verplicht is aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten;
Overwegende dat de openbaarmaking slechts kan geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingsgronden, zoals gestipuleerd in de artikelen 11 tot en met 15 van het Openbaarheidsdecreet;
Overwegende dat verzoeker bij mailbericht d.d. 29 juni 2017 (herhaald op 3 juli 2017) de stad Antwerpen verzocht om inzage in het dossier waarbij de milieuvergunning klasse 2 aan xxx door het college van burgemeester en schepenen in de zitting van 23 juni 2017, werd geweigerd; dat bij mail d.d. 4 juli 2017 de Adjunct-Coördinator Milieuvergunningen van de stad Antwerpen aan verzoeker heeft meegedeeld dat zij de digitale stukken via een weblevering de volgende dag zou bezorgen; dat op 5 juli 2017 aan verzoeker via een link een aantal bestanden werden bezorgd; dat, gezien niet alle documenten waren meegedeeld, verzoeker bij mailbericht d.d. 6 juli 2017 aan de stad heeft verzocht om eveneens de tijdens het openbaar onderzoek ingediende bezwaarschriften te ontvangen; dat bij besluit van de bedrijfsdirecteur d.d. 12 juli 2017, bij mailbericht d.d. 13 juli 2017 ter kennis gebracht aan de verzoeker, de inzage en afschrift van de bezwaarschriften werd geweigerd op grond van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (artikel 13, 2° Openbaarheidsdecreet); dat tevens werd vermeld dat de gevraagde documenten niet kunnen geanonimiseerd worden;
Overwegende dat verzoeker tegen deze weigeringsbeslissing in beroep is gegaan; dat hij argumenteert dat de stad volkomen onterecht zonder meer voor alle 84 ingediende bezwaarschriften de openbaarmaking integraal weigert; dat het volgens hem totaal ondenkbaar is dat niet één van deze bezwaarschriften voor openbaarmaking in aanmerking zou komen of daartoe voldoende zou kunnen worden geanonimiseerd; dat hij ook stelt dat er sterke aanwijzingen zijn dat talrijke bezwaarschriften werden ingediend door personen die niet eens in de buurt van xxx wonen en dat hij, teneinde dit te kunnen aantonen, inzage dient te hebben van de identiteitsgegevens (naam en adres) van de bezwaarindieners; dat hij vervolgt dat hij, gezien de stad Antwerpen de weigering van de hernieuwing van de milieuvergunning uitsluitend steunt op klachten geformuleerd in de betrokken bezwaarschriften, evident, ten einde de correctheid en de deugdelijkheid van deze motieven te kunnen beoordelen, inzage dient te krijgen in alle bezwaarschriften met vermelding van de identiteitsgegevens (naam en adres) van de bezwaarindieners; dat volgens de beroeper de bezwaarindieners op de hoogte zijn van het feit dat zij deelnemen aan een openbare procedure (bezwaren ingediend in het kader van een openbaar onderzoek dat werd gehouden in functie van een milieuvergunningsaanvraag) en derhalve moeten geacht worden in te stemmen met het gegeven dat hun identiteit wordt vrijgegeven; dat de beroeper tot slot nog aanhaalt dat uit niets blijkt dat de stad Antwerpen aan de bezwaarindieners de vraag heeft gesteld, conform artikel 13, 2° Openbaarheidsdecreet, of zij alsnog de toestemming verlenen voor de openbaarmaking;
Overwegende dat de beroepsinstantie, om met kennis van zaken over het actuele beroep te kunnen oordelen, de stad Antwerpen op 20 juli 2017 heeft gevraagd om nadere toelichting te verstrekken; dat de
Juridische Dienst van de stad bij mailbericht d.d. 27 juli 2017 haar standpunt heeft uiteengezet, alsook de bezwaarschriften via weblink heeft bezorgd aan de beroepsinstantie;
Overwegende dat de stad Antwerpen in haar toelichting aan de beroepsinstantie volhardt in haar standpunt en aangeeft dat de 84 bezwaarschriften niet werden bezorgd op grond van de uitzonderingsgrond zoals bepaald in artikel 13, 2° van het Openbaarheidsdecreet omdat een deel ervan naast de directe persoonsgegevens zoals naam en adres, ook informatie en beschrijvingen bevatten die tot de identificatie van de bezwaarindieners kunnen leiden; dat de stad thans ook voorhoudt dat het nalezen en selecteren van de 84 bezwaarschriften op deze inhoudelijke elementen zo arbeidsintensief is en een bijkomende last, dat het de normale werking van de dienst in het gedrang brengt; dat, zo vervolgt de stad, om diezelfde reden de indieners ook niet aangeschreven werden om, zoals voorzien in artikel 20,
§2, lid 5 van het Openbaarheidsdecreet, alsnog hun toestemming tot de openbaarmaking te vragen;
Overwegende dat de stad, in ondergeschikte orde, van oordeel is dat een gedeeltelijke weigering op zijn plaats in; dat de stad, mede op grond van een aantal beslissingen van de beroepsinstantie, voorhoudt dat bezwaarschriften uitgebracht in het kader van een openbaar onderzoek voor een milieuvergunning niet volledig kunnen worden vrijgegeven, of dat minstens op grond van artikel 13, 2° van het Openbaarheidsdecreet de persoonsgegevens aan de openbaarheid moeten worden onttrokken; dat dit ook geldt voor de elementen uit de bezwaarschriften die de identificatie van de bezwaarindiener mogelijk maken;
Overwegende dat de stad als reactie op de argumenten van de beroeper dat, enerzijds de namen van de bezwaarindieners moeten gekend zijn om de overheid in haar motivering te controleren en anderzijds dat talrijke bezwaarschriften werden ingediend door personen die niet in de buurt van xxx wonen, antwoordt dat in het kader van het Vlarem en de beoordeling van een milieuvergunningsaanvraag de indieners van een bezwaarschrift geen belang moeten aantonen en dat het belang ook niet moet onderzocht worden door de vergunningverlenende overheid, dat enkel de inhoud moet worden getoetst;
dat dit gebeurd is in de beslissing van het college van 23 juni 2017 over de aanvraag; dat de stad aangeeft dat de bvba BUKA 2000 via deze weg al op de hoogte is van de inhoud van de ingediende bezwaarschriften;
Overwegende dat de stad ook nog meegeeft dat de stad zich ook verzet tegen het bekend maken van de namen, adressen en andere gegevens die identificatie toelaten omwille van het feit dat de indieners van bezwaarschriften in het kader van een openbaar onderzoek voor een milieuvergunningsaanvraag, een aanvraag stedenbouwkundige vergunning of de omgevingsvergunningsaanvraag dat in alle vrijheid en vertrouwen moeten kunnen doen, niet anoniem ten aanzien van de vergunningverlenende overheid, maar wel met het recht op anonimiteit tegenover derden, ook tegenover de aanvrager van de vergunning; dat dit doorbreken een rem zou betekenen voor velen om nog bezwaarschriften in te dienen en dat dit ook niet de bedoeling kan zijn;
Overwegende dat het thans aan de beroepsinstantie toekomt om zich uit te spreken over de gegrondheid van het ingestelde beroep;
Overwegende dat het voorwerp van het verzoek tot openbaarmaking gaat over de bezwaarschriften, ingediend tijdens het openbaar onderzoek georganiseerd in het kader van de hernieuwingsaanvraag van de milieuvergunning klasse 2 voor xxx te Antwerpen;
Overwegende dat de beroepsinstantie vaststelt dat de volledige openbaarmaking van de bezwaarschriften door de stad werd geweigerd op grond van artikel 13, 2° Openbaarheidsdecreet; dat eveneens werd geoordeeld dat anonimisering niet mogelijk is; dat de beroepsinstantie eveneens vaststelt dat thans, voor het eerst, wordt opgeworpen dat het nalezen en selecteren van de 84 bezwaarschriften op de inhoudelijke elementen (directe persoonsgegevens zoals naam en adres, informatie en beschrijvingen die tot de identificatie van de bezwaarindieners kunnen leiden) zo arbeidsintensief is en een bijkomende last die de normale werking van de dienst in het gedrang brengt; dat de beroepsinstantie trouwens vaststelt dat in de bestreden beslissing van 12 juli 2017 uitdrukkelijk wordt vermeld dat de aanvraag niet kennelijk onredelijk is;
Overwegende echter dat thans de stad, impliciet, toepassing maakt van artikel 11, 1° van het Openbaarheidsdecreet; dat dit artikel bepaalt dat een bestuursinstantie een aanvraag mag afwijzen als de aanvraag kennelijk onredelijk blijft of op een te algemene wijze geformuleerd blijft, na een verzoek van de instantie tot herformuleren van de eerste aanvraag, als bedoeld in artikel 18; dat de beroepsinstantie vaststelt dat de stad een dergelijk verzoek niet heeft gedaan, wat nochtans voorzien wordt in artikel 11, 1°
van het Openbaarheidsdecreet;
Overwegende dat de beroepsinstantie niet akkoord gaat met de toepassing van artikel 11, 1°
Openbaarheidsdecreet in dit concrete dossier;
Overwegende dat de vraag wanneer een aanvraag tot openbaarmaking de grens van de kennelijke onredelijkheid overschrijdt, zeer delicaat en moeilijk is; dat daar, het uitgangspunt indachtig dat de uitzonderingsgronden op de openbaarheid restrictief moeten worden geïnterpreteerd en toegepast, heel behoedzaam mee moet worden omgegaan; dat trouwens artikel 7, eerste lid van het Openbaarheidsdecreet bepaalt dat een instantie de verplichting heeft om eenieder behulpzaam te zijn bij het zoeken naar informatie; dat de beroepsinstantie reeds in andere dossiers (zie R.v.St. nr. 236.367 van 8 november 2016) heeft geoordeeld dat een bestuursinstantie zich moet zien te organiseren om aan een gestelde vraag tot openbaarheid te voldoen; dat de openbaarheid van bestuursdocumenten een fundamenteel recht is dat door artikel 32 van de Grondwet wordt gewaarborgd; dat dit recht tot openbaarheid een positieve verplichting inhoudt voor de bestuursinstanties waaraan ze moeten voldoen;
dat de verantwoording door de stad, de beroepsinstantie niet tot de onredelijkheid van de kwestieuze vraag kan doen besluiten; dat immers op grond van deze verantwoording de beroepsinstantie geen concrete beoordeling kan maken o.m. van de inzetbaarheid van het aantal personeelsleden voor de kwestieuze opdracht, in acht genomen de omvang en de slagkracht van de bestuursinstantie; dat motieven als “zo arbeidsintensief is en een bijkomende last die de normale werking van de dienst in het gedrang brengt” volgens het oordeel van de beroepsinstantie te algemeen zijn en zelfs kunnen aangewend worden om elk verzoek tot openbaarheid af te wijzen en bijgevolg op systematische wijze kunnen worden ingeroepen; dat bovendien de beroepsinstantie opmerkt dat de antwoordtermijn conform artikel 20, §2 van het Openbaarheidsdecreet, indien de gevraagde informatie moeilijk tijdig te
verzamelen is of als de toetsing van de aanvraag tot openbaarmaking aan de decretale uitzonderingsgronden moeilijk tijdig uit te voeren is, verlengd kan worden tot een termijn van 30 kalenderdagen;
Overwegende dat artikel 13, 2° van het Openbaarheidsdecreet bepaalt dat een instantie een aanvraag tot openbaarmaking afwijst indien de openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, tenzij de betrokken persoon met de openbaarmaking instemt;
Overwegende dat, hoewel het hier om een absolute uitzonderingsgrond gaat waardoor er geen belangenafweging moet plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, de in artikel 13, 2° van het Openbaarheidsdecreet bedoelde uitzonderingsgrond niettemin een relatief aspect vertoont; dat de decreetgever weliswaar van oordeel was dat er geen afweging vereist is met het openbaar belang dat met de openbaarheid is gediend, maar er desondanks op wijst dat telkens en in concreto geoordeeld moet worden of er al dan niet een inbreuk is gepleegd op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (Vlaams Parlement, Parl. St. 2002-2003, nr.
1732/1, blz. 25);
Overwegende dat overeenkomstig artikel 32 van de Grondwet eenieder het recht heeft elk bestuursdocument te raadplegen en er een afschrift van te krijgen, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden bepaald door de wet, het decreet of de regel bedoeld in artikel 134; dat artikel 32 van de Grondwet daarmee aan eenieder het basisrecht verleent om elk bestuursdocument te raadplegen; dat voormeld Grondwetsartikel de mogelijkheid voorziet voor de decreetgever om hier uitzonderingen op te bepalen; dat overeenkomstig de gewone interpretatieregels, de uitzonderingen op de algemene regel van het inzagerecht beperkend moeten worden uitgelegd en dat een weigering in beginsel concreet moet worden verantwoord (RvS nr. 234.609 van 2 mei 2016, Dumortier, nrs. 9 en 10; RvS nr. 215.506 van 3 oktober 2011, Baumwald, nrs. 7 en 8); dat dit trouwens wordt bevestigd in artikel 10 van het Openbaarheidsdecreet, dat bepaalt dat de uitzonderingsgronden geval per geval restrictief worden uitgelegd;
Overwegende dat om een beroep te doen op de uitzonderingsgrond van artikel 13, 2° van het Openbaarheidsdecreet, een bestuursinstantie (in casu de stad Antwerpen) in concreto zorgvuldig moet onderzoeken en vervolgens motiveren of de aanwezigheid van de gegevens afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, en bijgevolg een uitzondering kan vormen op het recht op de openbaarheid van bestuursdocumenten; dat dit moet gebeuren met verwijzing naar de specifieke gegevens eigen aan de zaak en dat het bijgevolg niet volstaat om die uitzonderingsgrond op abstracte wijze in te roepen om de openbaarmaking te weigeren (RvS nr. 234.609, 2 mei 2016, Dumortier, nrs. 11 en 16);
Overwegende dat de beroepsinstantie, na inzage van de betrokken bezwaarschriften, van oordeel is dat deze stukken in bepaalde mate elementen bevatten die tot de persoonlijke levenssfeer van de bezwaarindieners behoren; dat het meer bepaald gaat om de namen en voornamen van de bezwaarindieners, hun adresgegevens en handtekeningen, e-mailadressen, rijksregisternummers, gsm- nummers, de hoedanigheid waarin en de elementen waaruit blijkt dat ze betrokken zijn bij het dossier,
zoals bijvoorbeeld de beschrijving van de woonst (t.o.v. de inrichting), foto’s waaruit de identificatie van de betrokken bezwaarindiener zou kunnen blijken, alsook de tekstgedeelten waaruit bepaalde persoonsgegevens zouden kunnen afgeleid worden; dat de beroepsinstantie aldus stelt dat de betrokken bezwaarschriften bestuursdocumenten zijn die principieel in aanmerking komen voor openbaarmaking, met uitzondering van de bovenvermelde elementen waarvan de vrijgave afbreuk zou doen aan de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen; dat artikel 9 van het Openbaarheidsdecreet de mogelijkheid biedt om tot een gedeeltelijke openbaarmaking over te gaan; dat met toepassing van deze bepaling de betrokken bezwaarschriften openbaar dienen te worden gemaakt, met weglating van de voormelde elementen die tot de persoonlijke levenssfeer van de bezwaarindieners moeten worden gerekend;
Overwegende dat het betoog van de beroeper dat moet kunnen worden nagegaan of alle personen die een bezwaarschrift hebben ingediend wel degelijk een belang hebben om dit te doen, geen afbreuk doet aan het recht dat de betrokkenen hebben op de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer en om gevrijwaard te blijven van het risico op bemoeienissen omwille van het feit dat ze een bezwaarschrift hebben ingediend; dat ongetwijfeld de kennis van voormelde elementen die tot de persoonlijke levenssfeer van de bezwaarindieners moeten worden gerekend, de beroeper beter in staat stelt te beoordelen in welke mate de bezwaarschriften gegrond zijn, bijvoorbeeld in welke mate de betrokkenen hinder kunnen ondervinden van de exploitatie; dat de openbaarmaking aldus controle op de besluitvorming toelaat; dat evenwel, ondanks het belang van de exploitant, geen afbreuk mag worden gedaan aan het recht dat betrokkenen hebben op de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer en om gevrijwaard te blijven van het risico op bemoeienissen omwille van het feit dat ze een bezwaarschrift hebben ingediend;
Overwegende dat de beroepsinstantie eveneens van oordeel is dat de in het beroepschrift aangehaalde verwijzingen naar rechtsleer en vroegere uitspraken van de beroepsinstantie, in het kader van de beoordeling van de uitzonderingsgrond zoals bepaald in artikel 14, 3° van het Openbaarheidsdecreet (“bescherming van het vertrouwelijke karakter van commerciële en industriële informatie”) omtrent beoordelingsverslagen en omtrent het ten onrechte onttrekken aan de openbaarheid van totaalprijzen in het kader van overheidsopdrachten, in casu niet relevant zijn;
Overwegende dat de beroeper nog aanvoert dat de bezwaarschriften kaderen in een openbaar onderzoek dat werd gehouden in functie van een milieuvergunningsaanvraag; dat, aangezien het onderzoek openbaar is, de stad Antwerpen zich niet kan verschuilen achter de privacy van de indieners van de bezwaarschriften die uiteraard op de hoogte zijn dat de indiening van het bezwaarschrift kadert in een onderzoek dat openbaar is; dat de beroeper vervolgt dat, door het bezwaar in te dienen, de indieners op de hoogte zijn dat zij deelnemen aan een openbare procedure en derhalve geacht moeten worden in te stemmen met het gegeven dat hun identiteit wordt vrijgegeven;
Overwegende dat deze argumentatie echter niet correct is; dat het in casu geldend artikel 17, §1 van titel I van het VLAREM bepaalt dat, ongeacht de klasse waartoe de geplande inrichting behoort, het openbaar onderzoek over een vergunningsaanvraag omvat: 1° het op bevel van de bevoegde burgemeester ter inzage leggen van de vergunningsaanvraag en zijn bijlagen gedurende dertig kalenderdagen bij de diensten van het gemeentebestuur en 2° het op bevel van de burgemeester aanplakken gedurende
dezelfde periode op de plaats waar de exploitatie gebeurt of is gepland en op de plaatsen voorbehouden voor de officiële berichten van een bekendmaking; dat hieruit volgt dat een ‘openbaar onderzoek’ inhoudt dat het aanvraagdossier openbaar wordt gemaakt maar niet de eventueel ingediende bezwaarschriften in gevolg op het gevoerde openbaar onderzoek; dat bijgevolg door een bezwaarschrift naar aanleiding van een openbaar onderzoek over een aanvraagdossier in te dienen, de indieners niet ‘moeten worden geacht in te stemmen met het gegeven dat hun identiteit wordt vrijgegeven’;
Overwegende dat op grond van artikel 13, 2° van het Openbaarheidsdecreet de bezwaarschriften eventueel toch integraal zouden kunnen openbaar gemaakt worden indien de betrokken indieners de toestemming geven; dat de stad Antwerpen in de toelichting aan de beroepsinstantie heeft laten weten dat de indieners niet persoonlijk gecontacteerd werden; dat de stad eveneens stelt dat dit arbeidsintensief is en een bijkomende last die de normale werking van de dienst in het gedrang brengt;
Overwegende dat volgens artikel 24, §1, lid 3 van het Openbaarheidsdecreet de beroepsinstantie in de regel alsnog de betrokkenen om toestemming aanschrijft voor het overhandigen van een volledig afschrift; dat daarvan echter wordt afgezien; dat de beroepsinstantie niet bij machte is om alle betrokkenen om instemming aan te schrijven; dat het naleven van deze regel trouwens het eerbiedigen van de beslissingstermijn van 30 kalenderdagen, opgelegd aan de beroepsinstantie in artikel 24, §1, lid 1 van het Openbaarheidsdecreet onmogelijk maakt;
Overwegende dat het beroepschrift bijgevolg deels gegrond moet worden verklaard;
Na beraadslaging,
BESLUIT:
Het beroepschrift van xxx tegen de weigeringsbeslissing van de stad Antwerpen d.d. 12 juli 2017 wordt als ontvankelijk en deels gegrond beschouwd.
Bijgevolg dient de stad Antwerpen een afschrift van de 84 bezwaarschriften te verlenen, met dien verstande dat alle elementen die tot de persoonlijke levenssfeer van de bezwaarindieners moeten worden gerekend, onleesbaar gemaakt dienen te worden.
Brussel, 14 augustus 2017
Voor de beroepsinstantie,
afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX
Voorzitter
