Uitspraak beroepsinstantie OVB/2019/242
Vlaamse overheid
Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie
afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20
1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25
Mail: openbaarheid@vlaanderen.be
Dossiernummer: OVB/2019/242
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur
Gelet op het Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3;
Gelet op het besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie;
Gelet op het oorspronkelijke verzoek d.d. 2 augustus 2019 van de xxx, gericht aan de gemeente Zwijndrecht, waarbij werd verzocht om een digitaal afschrift van een aantal documenten in het kader van de omgevingsvergunningsaanvraag voor xxx.
Gelet op de beslissing van 13 augustus 2019 van de gemeente Zwijndrecht waarmee het verzoek tot openbaarmaking gedeeltelijk werd ingewilligd;
Gelet op het beroepschrift van xxx d.d. 11 september 2019 tegen de gedeeltelijke weigering van de gemeente Zwijndrecht;
Gelet op de registratie van het beroepschrift op 12 september 2019;
Gelet op de beslissing van 10 oktober 2019 van de beroepsinstantie waarbij de beslissingstermijn van dertig kalenderdagen met toepassing van artikel II.50, § 1, tweede lid van het Bestuursdecreet tot een termijn van vijfenveertig kalenderdagen wordt verlengd;
Wat de ontvankelijkheid betreft:
Op 2 augustus 2019 diende xxx een openbaarheidsverzoek in bij de gemeente Zwijndrecht. De gemeente Zwijndrecht heeft dit openbaarheidsverzoek deels afgewezen op 13 augustus 2019. Deze beslissing maakt melding van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid
van het Bestuursdecreet van 7 december 2018 (verder ‘Bestuursdecreet’). Op 11 september 2019 diende xxx beroep in tegen voormelde gedeeltelijke weigeringsbeslissing. Het ingediende beroep is bijgevolg tijdig ingediend en is ontvankelijk.
Wat de gegrondheid betreft:
Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1) de bestreden beslissing
De vraag van de verzoeker kan gekaderd worden in een eerdere aanvraag tot openbaarmaking d.d. 1 juni 2019 met een vraag tot openbaarmaking van documenten die betrekking hadden op de vergunningsaanvraag xxx.
Met een beslissing van de algemeen directeur van de gemeente Zwijndrecht van 19 juni 2019 werd de openbaarheid verleend van diverse documenten.
De verzoeker merkte op dat verschillende documenten niet in de openbaarheidsbeslissing waren opgenomen, waaronder een eventuele project-m.e.r.-screeningsnota, interne documenten met betrekking tot de voorbesprekingen met de gemeente Zwijndrecht alsook diverse beslissingen van het college van burgemeester en schepenen of de dienst ruimtelijke ordening (zoals bijvoorbeeld de beslissing inzake de ontvankelijkheid en volledigheid van de omgevingsvergunningsaanvraag).
Met een e-mail van 24 juni 2019 bevroeg de verzoeker de gemeente Zwijndrecht naar deze documenten. Met een e-mail van 25 juni 2019 mocht de verzoeker het volgende bericht ontvangen:
"U vroeg ons i.v.m. dit dossier nog bijkomend naar documenten met betrekking tot de voorbesprekingen en naar een project-MER-screeningsnota.
Van de voorbesprekingen zijn geen verslagen gemaakt. Er is hierover evenmin correspondentie.
Een project-MER-screeningsnota is voor dit dossier niet opgemaakt. Dat was in dit geval niet verplicht."
De verzoeker acht het onwaarschijnlijk dat de gemeente Zwijndrecht geen enkele schriftelijke weergave van de voorbesprekingen zou hebben, gelet op het belang van dergelijke schriftelijke weergave voor het verdere verloop van het dossier. Hij acht het tevens onwaarschijnlijk dat de gemeente Zwijndrecht geen enkele interne communicatie voerde met betrekking tot het vergunningsdossier.
Na afloop van het openbaar onderzoek besliste het college van burgemeester en schepenen om in het kader van de vergunningsprocedure de administratieve lus overeenkomstig artikel 13 van het
Omgevingsvergunningsdecreet toe te passen. Daaropvolgend organiseerde de gemeente Zwijndrecht een nieuw openbaar onderzoek.
Middels een schrijven van 2 augustus 2019 verzocht de verzoeker de gemeente Zwijndrecht om de diverse documenten met betrekking tot het dossier openbaar te maken. Hij verzocht daarbij uitdrukkelijk de openbaarheid van “o.a. de volgende documenten:
- alle beslissingen van de gemeente Zwijndrecht of haar organen die in dit dossier werden genomen (volledigheids- en ontvankelijkheidsbeslissing, in het bijzonder de beslissing tot toepassing van de administratieve lus, etc.);
-alle aangeleverde documenten door de aanvrager van de omgevingsvergunningsaanvraag (met uitzondering van de plannen waarop eventueel een auteursrecht zou rusten);
- alle adviezen, documenten en verslagen van de gemeente Zwijndrecht en haar organen en externe overheidsinstanties met betrekking tot dit dossier (bijvoorbeeld adviezen, verslagen of andere documenten van de waterbeheerder of andere overheidsinstanties; adviezen, verslagen of andere documenten van de dienst ruimtelijke ordening of haar ambtenaren; adviezen, verslagen of documenten van andere diensten of ambtenaren van de gemeente Zwijndrecht);
- alle interne en externe communicatie met betrekking tot dit dossier (bijvoorbeeld interne e-mails tussen de dienst ruimtelijke ordening en het college van burgemeester en schepenen; e-mails tussen de (organen) van de gemeente Zwijndrecht en andere (overheids)instanties met betrekking tot dit dossier; interne e-mails binnen de dienst ruimtelijke ordening met betrekking tot dit dossier; e-mails, brieven of andere communicatie naar de aanvrager van de omgevingsvergunningsaanvraag, etc.);
-alle andere bestuursdocumenten welke betrekking hebben op het onderhavige dossier of daarmee verband houden.".
Op 8 augustus 2019 ontving de verzoeker een e-mail van de gemeente Zwijndrecht dat er sinds de toepassing van de administratieve lus slechts één nieuw document aan het dossier van de vergunningsprocedure werd toegevoegd: de project-m.e.r.-screeningsnota.
Met een e-mail van de gemeente Zwijndrecht van 13 augustus 2019 ontving de beroeper de beslissing van de algemeen directeur van de gemeente Zwijndrecht met betrekking tot het verzoek tot openbaarheid van bestuur van 2 augustus 2019. Deze beslissing luidt o.m. als volgt:
"U vroeg ons om een afschrift van de MER-screening bij het dossier Aldi Zwijndrecht.
Als bijlage stuur ik het gevraagde document. Voor het overige zijn er geen nieuwe documenten in het dossier."
2) bezwaren van de beroeper
De beroeper acht een dergelijke motivering niet voldoende draagkrachtig en afdoende, noch gesteund op in feite bestaanbare motieven. De beroeper stelt met zijn verzoek d.d. 2 augustus eveneens uitdrukkelijk om de openbaarmaking van verschillende beslissingen van de gemeente Zwijndrecht gevraagd te hebben, waaronder de beslissing van de gemeente Zwijndrecht of haar organen inzake de ontvankelijkheid en de volledigheid van de omgevingsvergunningsaanvraag, alsook van de beslissing tot toepassing van de
administratieve lus. De beroeper stelt (een digitaal afschrift van) deze beslissingen evenwel nooit ontvangen te hebben.
De gemeente Zwijndrecht handelt volgens de beroeper dan ook kennelijk onzorgvuldig door te stellen dat er geen nieuwe documenten zijn dan wel dat deze reeds bezorgd zijn terwijl dit duidelijk nog niet het geval was.
De beroeper stelt op 20 augustus 2019 tevens de openbaarheid van bestuursdocumenten gevraagd te hebben bij de instanties waarvan de vergunningsaanvrager aangaf voorbesprekingen omtrent het vergunningsdossier mee te hebben gehouden. Het betreffen eveneens diverse adviesinstanties in de vergunningsprocedure. Op 22 augustus 2019 ontving de beroeper het bericht van Aquafin dat zij een overeenkomst zouden hebben gesloten met de vergunningsaanvrager. De beroeper acht het dan ook weinig waarschijnlijk dat de gemeente Zwijndrecht dit niet in haar bezit heeft, noch enige communicatie zou hebben gevoerd met Aquafin.
Op 27 augustus 2019 ontving de beroeper het bericht van de brandweerzone Antwerpen dat zij twee brandpreventieverslagen van respectievelijk 13 augustus 2018 en 31 mei 2019 had afgeleverd. Een afschrift van het brandpreventieverslag van 31 mei 2019 zou niet aan de beroeper bezorgd zijn, hoewel uitdrukkelijk bestemd voor het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Zwijndrecht.
Uit navraag bij diverse andere instanties blijkt volgens de beroeper dat er tal van andere documenten bestaan die uitdrukkelijk gericht zijn aan de gemeente Zwijndrecht en die verband houden met het dossier.
Tevens acht de beroeper het onmogelijk dat de gemeente Zwijndrecht geen enkele (interne) communicatie of documentatie heeft over het betrokken vergunningsdossier.
Ten slotte blijkt het volgens de beroeper dat er wel degelijk beslissingen zijn genomen in het dossier (ontvankelijkheid en volledigheid, administratieve lus, ... ) doch dat de gemeente Zwijndrecht onverkort weigert om de openbaarheid van deze documenten te verlenen ondanks een uitdrukkelijk verzoek daartoe.
3) standpunt van de beroepsinstantie
Op 13 september 2019 contacteerde de beroepsinstantie de gemeente Zwijndrecht met het verzoek tot toelichting bij de bestreden beslissing. De gemeente Zwijndrecht deelde op 19 september 2019 aan de beroepsinstantie haar antwoord mee, evenals de nodige bijlagen die hierbij horen. Daarnaast bezorgde de gemeente ook een afschrift van een door haar ‘aangepaste’ beslissing i.v.m. de vraag tot openbaarmaking van xxx. Deze beslissing met de nodige bijlagen zou dezelfde dag nog aan de beroeper worden bezorgd.
De gemeente Zwijndrecht stelt dat door de betrokken dienst aan de beroeper werd meegedeeld dat alle andere documenten die deel uitmaakten van het dossier reeds na een eerdere vraag tot openbaarmaking aan xxx waren bezorgd. Na ontvangst van de vraag om toelichting door de beroepsinstantie in het kader van de beroepsprocedure, heeft de dienst Leefomgeving die het dossier beheert nog volgende documenten ter beschikking gesteld van de beroeper:
- Het advies toegankelijkheid, afgeleverd door Inter;
- Het wateradvies met werken aan waterloop, afgeleverd door de Provincie Antwerpen, Departement Leefmilieu, Dienst Integraal Waterbeleid;
- Het brandpreventieverslag, afgeleverd door Brandweer Zone Antwerpen;
- De bekendmaking van het openbaar onderzoek ten gevolge van de toepassing van een administratieve lus in het kader van een omgevingsvergunning, op 25 juli 2019 door de gemeente Zwijndrecht verzonden naar de omwonenden;
- De bekendmaking van de aanvraag van een omgevingsvergunning, op 27 mei 2019 door de gemeente Zwijndrecht verzonden naar de omwonenden
De gemeente stelt dat deze documenten ten onrechte niet openbaar gemaakt werden. Een afschrift van de hierboven vermelde adviezen werden per bijlage aan de beroepsinstantie bezorgd met de melding dat xxx van deze documenten eveneens een afschrift zal ontvangen.
Aan de beroepsinstantie werd een afschrift bezorgd van het bericht van 18 september 2019 waarmee aan de beroeper bijkomend deze documenten worden bezorgd.
De beroepsinstantie oordeelt bijgevolg dat het beroepschrift zonder voorwerp is voor wat betreft het afschrift van de bovenvermelde bestuursdocumenten die op 18 september 2019 alsnog werden achterna gestuurd naar de beroeper.
De dienst Leefomgeving stelt dat er van de gevoerde besprekingen met betrekking tot dit dossier geen verslagen werden gemaakt. Het gaat hierbij dus om documenten die niet in haar bezit zijn (cf. Artikel II.28.
§2 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018), zo stelt de gemeente.
De algemeen directeur van de gemeente Zwijndrecht stelt tevens dat aan het Agentschap Innoveren en Ondernemen om een advies werd gevraagd maar dat dit advies nooit werd gegeven door het Agentschap Innoveren en Ondernemen.
Gelet artikel I.4, 3° Bestuursdecreet, waarin de term “bestuursdocumenten” gedefinieerd als “alle informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie”, dient het beroep voor dit onderdeel als ongegrond te worden verklaard.
Interne adviezen van de diensten Mobiliteit en Rioleringen, werden rechtstreeks in de Softwaretoepassing aan het dossier toegevoegd, maar bestaan niet als afzonderlijk document, aldus de gemeente Zwijndrecht.
Deze adviezen zouden binnen de software rechtstreeks verwerkt worden in het vergunningsbesluit. Het gaat om het softwarepakket CS Nestor van de leverancier Cipal/Schaubroeck. Correspondentie naar de adviesinstanties gebeurt niet langer per brief of per e-mail. De aanvragen worden automatisch gegenereerd en doorgestuurd vanuit het omgevingsloket en het softwarepakket CS Nestor. Ook hiervan bestaan er geen documenten, zo stelt de gemeente Zwijndrecht. Noch van de beslissing tot het volledig en ontvankelijk verklaren van het dossier, noch betreffende de toepassing van de administratieve lus zouden er documenten opgemaakt zijn. Deze beslissingen werden volledig behandeld binnen het softwarepakket CS Nestor, zo wordt nog gesteld.
De beroepsinstantie wijst erop dat de drie concrete wijzen (verlenen van inzage, verschaffen van uitleg, overhandigen van een afschrift) waarop het grondwettelijk recht inzake openbaarheid van
bestuursdocumenten, zoals gegarandeerd door artikel 32 van de Grondwet, kan uitgeoefend worden, evenwaardig zijn. De keuze van de wijze van uitoefening van het recht op openbaarheid ligt in principe bij de aanvrager (artikel II.31, eerste lid van het Bestuursdecreet), die ook de vorm kan aangeven waarin hij een bestuursdocument wenst te ontvangen (artikel II.40, §2, tweede lid van het Bestuursdecreet). Daarmee wordt niet alleen de vorm van de drager bedoeld (geschreven document, elektronisch bestand), maar eventueel zelfs ook het formaat waarin de elektronische informatie in principe ter beschikking dient gesteld te worden, bijvoorbeeld in een welbepaald bestandsformaat. De gevraagde vorm of formaat dient in principe gerespecteerd te worden door de bevraagde overheidsinstantie. Enkel indien het betrokken bestuursdocument niet in de gevraagde vorm beschikbaar is of redelijkerwijze ter beschikking kan gesteld worden, deelt de overheidsinstantie, vermeld in artikel II.28, § 1, in haar beslissing aan de aanvrager mee in welke andere vorm of vormen het bestuursdocument beschikbaar is of redelijkerwijze ter beschikking gesteld kan worden (artikel II.45, §1 van het Bestuursdecreet; zie ook Raad van State, arrest nr. 209.086 van 23 november 2010).
In artikel I.4, 3° Bestuursdecreet wordt de term “bestuursdocumenten” gedefinieerd als: “alle informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie”. De definitie, zoals geformuleerd in voormeld decreet, sluit aan bij de ruime omschrijving die de grondwetgever, zowel wat de vorm als wat de inhoud betreft, heeft willen geven aan het begrip 'bestuursdocument'. Tijdens de parlementaire voorbereiding van het artikel 32 van de Grondwet werd daarover o.m. gesteld: "Met de term
"bestuursdocument" wordt alle informatie bedoeld, in welke vorm ook, waarover de administratieve overheden beschikken. De term dient breed te worden opgevat. Het betreft alle beschikbare informatie, welke ook de informatiedrager is: schriftelijke stukken, geluids- en beeldopnamen met inbegrip van de gegevens vervat in de geautomatiseerde informatieverwerking, sommige notulen en processen-verbaal, statistieken, administratieve richtlijnen, omzendbrieven, contracten en vergunningen, registers van openbaar onderzoek, examencohiers, films, foto's, enz. ... waarover een overheid beschikt zijn in regel openbaar, behoudens wanneer een uitzonderingsgrond moet worden toegepast" (Parl. St. Kamer 1992-93, nr. 839/1, verklarende nota, blz. 5).
De software CSNestor waarnaar de gemeente Zwijndrecht verwijst betreft software waarmee de gemeente aanvragen binnenhaalt die worden ingediend in het Omgevingsloket en waarmee
de verschillende stappen worden doorlopen van de behandeling van een aanvraagdossier met o.a.
volledigheidsverklaring, adviezen, openbaar onderzoek, .. tot aan het afleveren van de vergunning op het Omgevingsloket.
Dit softwarepakket vormt een link tussen gemeente en het Omgevingsloket. Als er bijvoorbeeld een advies van andere diensten binnen de gemeente nodig is, dan speelt de software de gegevens door naar de bevoegde gemeentediensten. De verschillende loketten binnen de toepassing zorgen er voor dat iedereen de informatie krijgt die hij nodig heeft (https://www.cipalschaubroeck.be/gemeente-dessel-optimaliseert- communicatie-rond-omgevingsvergunningen-via-diverse-loketten/) .
De beroepsinstantie is bijgevolg van oordeel dat documenten die via de softwaretoepassing CSNestor circuleren tussen verschillende diensten (binnen of buiten de gemeente Zwijndrecht) die betrokken worden bij de behandeling van een aanvraag tot een omgevingsvergunning dat wordt ingediend via het Omgevingsloket, moeten worden bestempeld als bestuursdocumenten zoals bepaald in artikel I.4., 3°
Bestuursdecreet en waarvan in principe, al dan niet middels een technische bewerking, een digitaal afschrift moet kunnen worden verleend, tenzij er sprake zou zijn van enige toepassing van decretaal bepaalde uitzonderingsgronden.
Anders oordelen zou ertoe leiden dat bestuursinstanties die vergunningsaanvragen via een dergelijke digitale weg behandelen, met toepassing van specifiek daartoe ontwikkelde software, onterecht bestuursdocumenten die kaderen binnen de afhandeling van de betreffende vergunningsaanvraag aan de openbaarheid zouden kunnen onttrekken, in tegenstelling tot bestuursinstanties die niet zouden werken met dergelijke softwarepakketten.
Aan de beroepsinstantie werd door de gemeente Zwijndrecht geen digitaal afschrift bezorgd van de documenten die circuleren via CSNestor, zodat deze niet op de eventuele toepassing van decretaal bepaalde uitzonderingsgronden konden worden gecontroleerd.
Het beroepschrift dient om deze reden als gegrond te worden verklaard voor wat betreft de documenten betreffende de omgevingsvergunningsaanvraag voor xxx die tussen de verschillende diensten binnen of buiten de gemeente Zwijndrecht circuleren via CSNestor, onder voorbehoud van de eventuele toepassing van decretaal bepaalde uitzonderingsgronden.
Na beraadslaging,
BESLUIT:
Het beroepschrift van xxx d.d. 11 september 2019 tegen de gedeeltelijke weigering van de gemeente Zwijndrecht om documenten die kaderen in de omgevingsvergunningsaanvraag voor xxx openbaar te maken, wordt als ontvankelijk en gedeeltelijk zonder voorwerp, gedeeltelijk ongegrond en gedeeltelijk gegrond, onder voorbehoud van de eventuele toepassing van decretaal bepaalde uitzonderingsgronden beschouwd.
Bijgevolg dient de gemeente Zwijndrecht een afschrift te verlenen van de documenten betreffende de omgevingsvergunningsaanvraag voor xxx die tussen de verschillende diensten binnen of buiten de gemeente Zwijndrecht circuleren via CSNestor, onder voorbehoud van de eventuele toepassing van decretaal bepaalde uitzonderingsgronden..
In zoverre dat dit beroep gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om de gevraagde bestuursdocumenten te hergebruiken als vermeld in hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018 (zie artikel II.44 §3 van het Bestuursdecreet).
Brussel, 17 oktober 2019
Voor de beroepsinstantie,
afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX
Voorzitter
