Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie
Vlaamse Regering
Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid Afdeling Kanselarij
Boudewijnlaan 30, bus 20 1000 Brussel
tel. secretariaat: 02/553.57.03 fax secretariaat: 02/553.57.02 e-mail: openbaarheid@vlaanderen.be
Dossiernummer : OVB/2012/67
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur
Gelet op het decreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur;
Gelet op het besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie;
Gelet op het oorspronkelijke verzoek van xxx d.d. 10 april 2012, gericht aan de Middenschool Sint-Angela, Stationsstraat 35 te 1740 Ternat, waarbij werd verzocht om uitleg te verlenen bij een opmerking die werd geformuleerd door de klassenraad op het trimesterrapport van xxx;
Gelet op het bijkomende verzoek van xxx d.d. 17 april 2012, gericht aan de Middenschool Sint-Angela, Stationsstraat 35 te 1740 Ternat, waarbij werd verzocht om een afschrift te verlenen van de briefwisseling (brieven, fax, e-mail) die de school heeft gevoerd met xxx;
Gelet op de beslissing van de Sint-Angela school Ternat d.d. 25 april 2012 waarbij werd voorgesteld om een gespreksmoment vast te leggen tussen de school en xxx ivm. het gedrag van xxx op de school, zijn studieresultaten, zijn vorderingen, voorlopige maatregelen n.a.v.
bepaalde motorische problemen en de studiekeuze van xxx in functie van het volgend schooljaar; dat in die beslissing tevens werd gesteld dat het e-mail verkeer van één van de ouders (in de situatie van gescheiden ouders met onderlinge meningsverschillen) niet wordt doorgespeeld aan de andere ouder omwille van de privacy;
Gelet op het eerste beroepschrift van xxx d.d. 27 april 2012 tegen de ontstentenis van
beslissing van de Sint-Angela school te Ternat met betrekking tot zijn oorspronkelijk verzoek d.d. 10 april 2012;
Gelet op het tweede beroepschrift van xxx d.d. 27 april 2012 tegen de voormelde beslissing van de Sint-Angela school Ternat, waarbij het tweede openbaarheidsverzoek d.d. 17 april 2012 werd afgewezen;
Gelet op de registratie van beide beroepschriften op 27 april 2012;
Wat de ontvankelijkheid betreft:
Overwegende dat artikel 22 van het decreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur bepaalt dat de aanvrager een beroep kan instellen na het verstrijken van de termijn waarbinnen de beslissing door de bestuursinstantie moest worden genomen; dat artikel 20 § 2 van het decreet van 26 maart 2004 deze termijn bepaalt op uiterlijk 15 kalenderdagen;
Overwegende dat wordt vastgesteld dat verzoeker zijn eerste verzoek tot openbaarmaking heeft ingediend bij de Sint-Angela school Ternat op 10 april 2012;
Overwegende dat op 27 april 2012, de datum van het beroepschrift, de wettelijk gestelde beslissingstermijn van 15 dagen was verstreken; dat, aangezien binnen de wettelijke termijn een beslissing van de betrokken school is uitgebleven, de termijn van beroep in
overeenstemming met artikel 22, derde lid, van het decreet van 26 maart 2004 geen aanvang heeft genomen;
Overwegende dat het eerste beroepschrift d.d. 27 april 2012 tijdig is ingesteld;
Overwegende dat de beslissing van de Sint-Angela school Ternat dateert van 25 april 2012 en dat in deze beslissing de beroepsmogelijkheid en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel 35 van het decreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur niet werden vermeld, waardoor de termijn om beroep in te stellen geen aanvang heeft genomen;
Overwegende dat het tweede beroepschrift d.d. 27 april 2012 dan ook tijdig is ingesteld;
Overwegende dat in de opgevraagde uitleg en documenten informatie van persoonlijke aard is terug te vinden, in de zin van artikel 3, 6° van het openbaarheidsdecreet; dat krachtens artikel 17, §2, tweede lid van het decreet van 26 maart 2004 voor de openbaarmaking van dergelijke informatie het vereiste belang dient aangetoond te worden; dat conform artikel 17, §2, tweede lid, de aanvrager moet aantonen dat hij rechtstreeks en persoonlijk in zijn rechtssituatie kan worden geraakt door ofwel (1) de informatie, (2) de beslissing waarop de informatie
betrekking heeft of (3) de beslissing ter voorbereiding waarvan het document dat de informatie bevat, werd opgesteld;
Overwegende dat in casu moet worden vastgesteld dat xxx als vader van xxx medetitularis is van het ouderlijk gezag over xxx; dat dan ook moet geconcludeerd worden dat de verzoeker over het vereiste belang beschikt, zoals voorgeschreven bij artikel 17, §2, tweede lid van het openbaarheidsdecreet, ten aanzien van mogelijke informatie van persoonlijke aard;
Overwegende dat de middenschool Sint-Angela Ternat in een bijkomende mail d.d. 27 april 2012 ten aanzien van verzoeker en ten aanzien van de beroepsinstantie opwerpt dat er
discussie zou bestaan over de toepassing van het openbaarheidsdecreet van 26 maart 2004 ten aanzien van de vrije scholen; dat de school van mening is dat het vrij onderwijs enkel onder het openbaarheidsdecreet zou vallen voor zover zij een taak van algemeen belang behartigen en beslissingen nemen die derden binden;
Overwegende dat de beroepsinstantie weliswaar op de hoogte is van de rechtspraak van de Raad van State en het Hof van Cassatie waarin wordt gesteld dat de vrije onderwijsinstel- lingen enkel maar als administratieve overheid kunnen worden beschouwd voor wat betreft de administratieve rechtshandelingen en beslissingen die derden binden, zoals ten aanzien van studenten (studievoortgangsbeslissingen, diploma’s …);
Overwegende evenwel dat in het openbaarheidsdecreet van 26 maart 2004 juist afstand werd genomen van het begrip “administratieve overheid” en voor het toepassingsgebied van dit decreet het begrip “bestuursinstantie” werd ingevoerd, een begrip met een andere en ruimere inhoud;
Overwegende immers dat een beroep maar op ontvankelijke wijze bij de beroepsinstantie aanhangig kan worden gemaakt, voor zover het is gericht tegen een beslissing van een instantie bedoeld in artikel 4, § 1 van het decreet van 26 maart 2004 over een aanvraag tot openbaarmaking van bestuursdocumenten in de zin van artikel 3, 4° van dat decreet, door het verlenen van inzage, het verschaffen van uitleg of het overhandigen van een afschrift; dat het begrip “instantie” zoals blijkt uit artikel 3, 3° van dit decreet, de begrippen “bestuursinstantie”
en “milieu-instantie” overkoepelt;
Overwegende dat artikel 3, 1°, lid 1 van het decreet van 26 maart 2004 een bestuursinstantie definieert als:
a) een rechtspersoon die is opgericht bij of krachtens de Grondwet, een wet, decreet of ordonnantie;
b) een natuurlijke persoon, een groepering van natuurlijke personen, een rechtspersoon of groepering van rechtspersonen die in hun werking bepaald en gecontroleerd worden door een bestuursinstantie zoals bedoeld in a);
c) een natuurlijke persoon, een groepering van natuurlijke personen, een rechtspersoon of groepering van rechtspersonen, voor zover ze door een bestuursinstantie zoals bedoeld in a) belast zijn met de uitoefening van een taak van algemeen belang of voor zover zij een taak van algemeen belang behartigen en beslissingen nemen die derden binden;
Overwegende dat artikel 3, 1°, lid 1 onmiskenbaar stapsgewijs is opgebouwd (Zie F.
SCHRAM, ‘Openbaarheid van bestuur in het onderwijs in Vlaanderen’, T.O.R.B., 2004-5, 435-436); dat, om te weten of er sprake is van een bestuursinstantie, eerst moet worden getoetst aan criterium a) van deze bepaling; dat, als die toets negatief is, naar criterium b) wordt overgestapt en, ingeval deze toets ook negatief uitvalt, naar criterium c); dat deze opbouw inhoudt dat niet naar criterium c) mag worden gegrepen als de toets aan criterium b) positief is; dat uit niets in de tekst blijkt dat dit voor vrije onderwijsinstellingen anders zou zijn en dat bij wijze van uitzondering onmiddellijk naar criterium c) zou moeten worden gegrepen zonder dat criterium b) in ogenschouw mag worden genomen;
Overwegende dat zowel natuurlijke personen als rechtspersonen van wie de werking wordt bepaald en gecontroleerd door een bestuursinstantie in de zin van artikel 3, 1°, lid 1, a) van het decreet van 26 maart 2004, vallen onder het begrip “bestuursinstantie”; dat dit criterium twee cumulatief te vervullen voorwaarden formuleert, i.e. dat de werking van een persoon wordt gereglementeerd én gecontroleerd door de overheid; dat de vraag rijst of een vrije onderwijsinstelling aan dit criterium beantwoordt;
Overwegende dat redelijkerwijze niet kan worden ontkend dat er een verregaande overheidsbemoeienis met en controle op de vrije onderwijsinstellingen bestaat; dat het grootste gedeelte van het vrij onderwijs wordt betoelaagd, en die subsidiëring gepaard gaat met werkingsregels en voorwaarden waarvan de overheid de naleving controleert; dat die normering en controle betrekking hebben op de kwaliteit van het onderwijs, het aanwenden van de financiële middelen en de materiële omstandigheden waaronder het onderwijs wordt verstrekt;
Overwegende dat in redelijkheid niets anders kan worden besloten dan dat vrije
gesubsidieerde scholen in hun werking in aanzienlijke mate worden bepaald en gecontroleerd door de Vlaamse Gemeenschap; dat daaruit volgt dat de middenschool Sint-Angela Ternat een bestuursinstantie is in de zin van artikel 3, 1°, lid 1, b) van het decreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur. (Zie ook F. SCHRAM, “Anderhalf jaar werking van de beroepsinstantie Openbaarheid van bestuur”, C.D.P.K. 2006, (533) 550); dat op grond van een analyse van de toepasselijke wetgeving de beroepsinstantie aldus van oordeel is dat voormelde vrije school beantwoordt aan het bepaalde in artikel 3, 1°, lid 1, b), zodat de toets aan c) niet meer aan de orde is;
Overwegende dat de beroepsinstantie besluit dat zij bevoegd is om kennis te nemen van de ingestelde beroepen van xxx d.d. 27 april 2012, enerzijds tegen de ontstentenis van beslissing van de Sint-Angela school Ternat over het eerste verzoek en anderzijds tegen de
weigeringsbeslissing van diezelfde school d.d. 25 april 2012 betreffende het tweede
bijkomende verzoek; dat de vaststelling dat deze vrije school in haar werking wordt bepaald en gecontroleerd door de overheid, inhoudt dat zij voor al haar handelingen als een
bestuursinstantie moet worden gekwalificeerd en dat alle stukken die zij heeft, als bestuursdocumenten moeten worden beschouwd;
Overwegende dat de beide ingediende beroepen dan ook als ontvankelijk worden beschouwd;
Wat de gegrondheid betreft:
Overwegende dat overeenkomstig artikel 7, tweede lid van het decreet van 26 maart 2004 het recht op passieve openbaarheid betrekking heeft op bestuursdocumenten; dat op grond van deze bepaling elke instantie in principe verplicht is aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste
bestuursdocumenten;
Overwegende dat de openbaarmaking slechts kan geweigerd worden, mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen 11 tot en met 14 van voormeld decreet;
1) Eerste openbaarheidsverzoek d.d. 10 april 2012
Overwegende dat verzoeker, xxx, met zijn eerste verzoek om uitleg heeft gevraagd aan de betrokken school bij een opmerking die werd geformuleerd door de klassenraad op het trimesterrapport van xxx;
Overwegende dat in artikel 7 van het openbaarheidsdecreet drie mogelijke vormen van openbaarmaking worden voorzien: de inzage in een bestuursdocument, een afschrift van een bestuursdocument of uitleg bij een bestuursdocument; dat verzoeker in casu heel specifiek heeft gevraagd naar bijkomende uitleg bij een bestaand bestuursdocument, namelijk een vermelding op een rapport van xxx; dat op het eerste trimesterrapport van 2012 de volgende bemerking was geplaatst door de klassenraad: “wees beleefd t.o.v. je leerkrachten.”; dat dergelijke opmerking ook al was vermeld op een vorig rapport van de leerling;
Overwegende dat de vraag om uitleg bij dit bestuursdocument ( het rapport van de leerling) en meer in het bijzonder bij de bemerking van de klassenraad op dat rapport als een redelijke en eenvoudige vraag overkomt voor de beroepsinstantie;
Overwegende dat wordt vastgesteld door de beroepsinstantie dat de Sint-Angela school Ternat op 7 mei 2012 alsnog een mail heeft toegestuurd aan verzoeker, xxx, waarbij de gevraagde verduidelijking met betrekking tot de bemerking op het rapport werd gegeven; dat de beroepsinstantie een afschrift heeft gekregen van die e-mail d.d. 7 mei 2012;
Overwegende dat dus moet worden geconcludeerd dat er intussen op die manier alsnog werd tegemoet gekomen aan de verzuchtingen van verzoeker; dat het ingestelde beroep, tenminste van dit onderdeel betreft, aldus zonder voorwerp is geworden;
2) Tweede openbaarheidsverzoek d.d. 17 april 2012
Overwegende dat verzoeker met zijn tweede verzoek om een afschrift heeft verzocht van de briefwisseling (brieven, fax, e-mail) die de school heeft gevoerd met xxx;
Overwegende dat de beroepsinstantie heeft kunnen opmaken dat er één of meerdere mails zijn geweest van xxx, aan de Sint-Angela school Ternat; dat een mail moet worden beschouwd als een bestuursdocument en dus principieel voor openbaarmaking in aanmerking komt;
Overwegende dat de Sint-Angela school Ternat dit openbaarheidsverzoek heeft afgewezen op grond van artikel 13, 2° van het openbaarheidsdecreet; dat dit artikel bepaalt dat een instantie een aanvraag tot openbaarmaking afwijst indien de openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, tenzij de betrokken persoon met de
openbaarmaking instemt;
Overwegende dat, hoewel het hier om een absolute uitzonderingsgrond gaat waardoor er geen belangenafweging moet plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, de in artikel 13,2° bedoelde uitzonderingsgrond niettemin een relatief aspect vertoont; dat de decreetgever weliswaar van oordeel was dat er geen afweging vereist is met het openbaar belang dat met de openbaarheid is gediend, maar er desondanks op wijst dat telkens en in concreto geoordeeld moet worden of er al dan niet een inbreuk is gepleegd op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (Vlaams Parlement, Parl. St. 2002-2003, nr. 1732/1, blz.25);
Overwegende dat de beroepsinstantie heeft vastgesteld dat het mailverkeer tussen xxx en de betrokken school gegevens bevatten die onmiskenbaar vallen onder de privacywetgeving; dat het vrijgeven van deze informatie wel degelijk een inbreuk zou uitmaken op het privéleven van xxx; dat de school terecht een beroep heeft gedaan op de uitzonderingsgrond van artikel 13, 2° van het openbaarheidsdecreet;
Overwegende dat de school xxx niet heeft gecontacteerd met de vraag of zij ermee instemt dat het mailverkeer tussen haar en de school mag worden vrijgegeven;
Overwegende dat ingevolge artikel 20, §2, lid 5 van het decreet van 26 maart 2004 de
beroepsinstantie contact moet opnemen met de betrokkene en moet navragen of de aanvrager toestemming krijgt om alsnog toegang te krijgen tot het gevraagde bestuursdocument;
Overwegende dat de beroepsinstantie de betrokkene via e-mail heeft gecontacteerd maar hierop tot op heden geen antwoord heeft gekregen; dat de beroepsinstantie er bijgevolg
redelijkerwijze van uitgaat dat de betrokkene tot op heden niet bereid is om deze toestemming te geven;
Overwegende dat bijgevolg moet worden geconcludeerd dat het ingestelde beroep, wat dit onderdeel betreft, als ongegrond moet worden beschouwd in toepassing van artikel 13,2° van het openbaarheidsdecreet;
Na beraadslaging,
BESLUIT:
Het beroepschrift van xxx d.d. 27 april 2012 tegen de ontstentenis van beslissing van de Sint-Angela school te Ternat met betrekking tot zijn oorspronkelijk verzoek d.d. 10 april 2012 wordt als ontvankelijk doch zonder voorwerp beschouwd.
Het beroepschrift van xxx d.d. 27 april 2012 tegen de beslissing van de Sint-Angela school te Ternat met betrekking tot zijn tweede openbaarheidsverzoek d.d. 17 april 2012 wordt als ontvankelijk doch ongegrond beschouwd.
Brussel, 23 mei 2012
Voor de beroepsinstantie,
afdeling openbaarheid van bestuur,
Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
