De positie van het waterschap in gebiedsgericht beleid: wie betaalt bepaalt?

Op verzoek van

Waterschap Vallei en Eem

Faculteit Recht, Economie, Bestuur en Organisatie

Datum

21 juli 2009

Disciplinegroep Staats- en Bestuursrecht Centrum voor Omgevingsrecht en beleid/NILOS

De positie van het waterschap in gebiedsgericht beleid:

wie betaalt bepaalt?

Advies over de juridische status en onderlinge afstemming van verschillende omgevingsrechtelijke plannen en instrumenten die een

relatie hebben met het waterbeheer

EINDRAPPORT

Mr. H.K. Gilissen Mr. J. Robbe

Prof. mr. H.F.M.W. van Rijswick

Inhoudsopgave

INHOUDSOPGAVE... 3

AFKORTINGEN... 5

ADVIES EN SAMENVATTING ... 7

I. NATTE ECOLOGISCHE VERBINDINGSZONES LANGS DE BARNEVELDSE BEEK ... 21

I. NATTE ECOLOGISCHE VERBINDINGSZONES LANGS DE BARNEVELDSE BEEK ... 21

1.INLEIDING... 21

1.1. Natte ecologische verbindingszones in het beheersgebied van waterschap Vallei & Eem... 21

1.2. Schets van het voorgelegde probleem... 21

1.3. Leeswijzer ... 23

2.PROVINCIAAL WATER- EN NATUURBELEID EN RELEVANTE WETGEVING... 25

2.1. Wettelijk kader provinciaal waterhuishoudingsplan (Wwh)... 25

2.2. Wettelijk kader provinciaal (regionaal) waterplan (Waterwet)... 28

2.3. Het Ontwerp Waterplan Gelderland 2010-2015 ... 30

2.4. Bevindingen ... 32

2.5. Het Reconstructieplan Gelderse Vallei/Utrecht-Oost... 33

2.6. Wettelijk kader instrumenten inrichting landelijk gebied ... 34

2.7. Wettelijk kader natuurgebiedsplannen ... 41

2.8. Streekplan, streekplanherziening en structuurvisie ... 45

2.9. Het Streekplan Gelderland 2005 en de herziening daarvan in 2008 ... 49

3.OVEREENKOMSTEN TUSSEN PROVINCIE(S) EN WATERSCHAP VALLEI EN EEM... 53

3.1. De Overeenkomst Waterthema’s... 53

3.2. De Overeenkomst Uitvoeringsprogramma ... 56

3.3. Bevindingen en advies ... 61

4.WATERWETGEVING EN WATERSCHAPSBELEID... 63

4.1. Wettelijk kader decentraal waterbeheersplan (Wwh) ... 63

4.2. Wettelijk kader decentraal waterbeheersplan (Waterwet)... 66

4.3. Waterbeleid waterschap Vallei en Eem ... 68

4.4. Bevindingen en strategie... 71

II. HET GEWENSTE GROND- EN OPPERVLAKTEWATERREGIME (GGOR) IN VERDROOGDE NATUURGEBIEDEN ... 73

1.INLEIDING... 73

1.1. Inleiding op de vraag van het waterschap ... 73

1.2. Leeswijzer ... 74

2.JURIDISCH KADER GGOR ... 75

2.1. Grondslag ... 75

2.2. Juridische status ... 77

2.3. Procedure ... 78

2.4. Rechtsbescherming ... 79

3.GGOR IN DE PROVINCIALE WATERVERORDENINGEN EN HET PROVINCIAAL WATERPLAN... 81

3.1. Relevante verordenings- en planbepalingen... 81

3.2. Bevindingen en mogelijke strategieën ... 83

III. NATURA 2000-GEBIED BINNENVELD ... 89

1.INLEIDING... 89

1.1. Natura 2000-gebieden binnen het beheersgebied van waterschap Vallei en Eem ... 89

1.2. Leeswijzer ... 89

2.WETTELIJK KADER BEHEERPLAN NATURA 2000-GEBIEDEN... 91

2.1.Bevoegdheid en inhoud... 91

2.2. Juridische status ... 92

2.3. Voorbereidingsprocedure ... 95

2.4. Rechtsbescherming ... 95

3.HET NATURA 2000-GEBIED BINNENVELD... 97

3.1. Gebiedskenmerken ... 97

3.2. Aanwijzing en instandhoudingsdoelstellingen ... 97

3.3. Noodzakelijke maatregelen in het Binnenveld ... 99

3.4. Gevolgen van maatregelen en mogelijke oplossingen ... 100

3.5. Bevindingen en strategie... 103

Afkortingen

AB Algemeen bestuur (van het waterschap) ABRvS Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State AGOR Actueel grond- en oppervlaktewaterregime Amvb Algemene maatregel van bestuur

Awb Algemene wet bestuursrecht Bro Besluit ruimtelijke ordening DLG Dienst Landelijk Gebied

EG Europese Gemeenschap

EHS Ecologische hoofdstructuur evz Ecologische verbindingszone

GGOR Gewenst grond- en oppervlaktewaterregime GS Gedeputeerde staten

KRW Kaderrichtlijn water IPO Interprovinciaal Overleg

ILG Investeringsbudget Landelijk Gebied

LNV (Ministerie van) Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit NBW Nationaal Bestuursakkoord Water

Nbw Natuurbeschermingswet 1998

OGOR Optimale grond- en oppervlaktewaterregime PS Provinciale Staten

SAN Subsidieregeling Agrarisch Natuurbeheer

SGR Structuurschema Groene Ruimte SN Subsidieregeling Natuurbeheer 2000 UvW Unie van Waterschappen

VROM (Ministerie van) Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten V en W Ministerie van Verkeer en Waterstaat WILG Wet inrichting landelijk gebied Wm Wet milieubeheer

WRO Wet ruimtelijke ordening (oud) Wro Wet ruimtelijke ordening

Advies en Samenvatting

Waterschap Vallei en Eem heeft het Centrum voor Omgevingsrecht gevraagd advies uit te brengen over de positie van het waterschap in een drietal omgevingsrechtelijke

gebiedsontwikkelingen en aanbevelingen te doen voor handelingsstrategieën.

De gevraagde adviezen betreffen de aanleg van natte ecologische verbindingszones (I),

vaststellen van het GGOR in het waterbeheerplan (II) en maatregelen die het waterschap dient te nemen in Natura 2000 gebieden, met name in het gebied Binneveld (III).

Hierna volgt per casus een samenvatting van het probleem, de adviesvragen van het waterschap en de bevindingen en adviezen.

Voor een uitvoerige toelichting op de adviezen verwijzen wij naar het hoofdrapport

(opgenomen na het advies), waar telkens per casus uitvoeriger het probleem wordt geschetst, een overzicht wordt gegeven van het algemene juridische kader, waarna dit algemeen

juridische kader wordt toegepast op de concrete situatie bij waterschap Vallei en Eem, en waarbij ten slotte iedere casus wordt afgesloten met bevindingen en een advies. Door middel van de uitvoerige inhoudsopgave kan het advies ook als juridisch naslagwerk dienen in vergelijkbare gevallen, waarin dezelfde wettelijke regelingen van toepassing zijn.

Deel I. Natte ecologische verbindingszones Het probleem

Om tot een doelmatige beleids- en planontwikkeling te komen, heeft waterschap Vallei en Eem (hierna: het waterschap) zijn grondgebied onderverdeeld in zeven stroomgebieden. Het beleid van het waterschap ten aanzien van de verschillende stroomgebieden is (integraal) vastgelegd in het Waterbeheersplan 2004-2007 (verlengd tot en met 2009). Onlangs is het Waterbeheersplan 2010-2015 ter inzage gelegd¹; dit plan zal eind 2009 in werking treden en gaat uit van dezelfde indeling in stroomgebieden.

De Barneveldse Beek is één van de zeven stroomgebieden.² Het stroomgebied bestaat uit een aantal kleinere beken en beeksystemen; de Barneveldse Beek, de Hoevelakense Beek, de Esvelderbeek en de Valkse Beken. Eerstgenoemde beek beslaat het grootste oppervlak van het stroomgebied (13259 ha).³ Het beheersgebied van het waterschap ligt deels in Utrecht en deels in Gelderland. Ook het Stroomgebied Barneveldse Beek evenals de Barneveldse Beek zelf liggen deels op het grondgebied van de provincie Utrecht en deels op het grondgebied van de provincie Gelderland. Dit stroomgebied en deze beek vormen een belangrijke verbinding tussen natuurgebieden op de Utrechtse Heuvelrug en de Veluwe. Beide gebieden maken een wezenlijk onderdeel uit van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS).

Door het aanbrengen van natuurvriendelijke oevers langs beken en het inrichten van zogenaamde ‘stapstenen’⁴ draagt het waterschap bij aan het tot stand brengen van ecologische verbindingszones en robuuste verbindingen waardoor deze gebieden met elkaar worden verbonden. Het gaat in dit onderzoek vooral om zogenaamde natte ecologische verbindingszones, die hoofdzakelijk zijn voorzien langs de midden- en benedenloop van de Barneveldse Beek. Zowel natuurvriendelijke oevers als stapstenen maken onderdeel uit van die natte ecologische verbindingszone. Het doel van deze verbindingszones is het verbeteren van de hydromorfologie van het watersysteem (waterdoelen), het vergroten van het leefgebied van de in en rond de beek voorkomende soorten, en het mogelijk maken of verbeteren van de migratie van soorten tussen (natuur)gebieden (natuurdoelen).

Zowel in documenten van het Rijk en van de betrokken provincies, als van het waterschap wordt voorzien in de aanleg van natte ecologische verbindingszones binnen de EHS. Hieruit blijkt dat de wateronderdelen en de natuuronderdelen van de ecologische verbindingszones niet goed te scheiden zijn. Het realiseren en veranderen van de Ecologische Hoofdstructuur⁵ en de realisatie van de zogenaamde ‘robuuste verbindingen’ zijn

1 De inspraaktermijn van dit nieuwe Waterbeheersplan is ten tijde van dit schrijven reeds verlopen. Het ontwerp van het Waterbeheersplan Waterschap Vallei & Eem 2010-2015 is te raadplegen op http://www.wve.nl/krw.

2 Naast de stroomgebieden Eemland en Eem, Modderbeek en Moorsterbeek, Lunterse Beek, Valleikanaal en Binnenveld, Heiligenbergerbeek, en de Zuid-Veluwse Beken.

3 Voor een korte beschrijving van natuurlijke waarden en voorzien ontwikkelingen in het Stroomgebied Barneveldse Beek, zie: http://www.wve.nl/actueel/lopende_projecten/kaderrichtlijn_water/stroomgebied_0.

4 Stapstenen zijn in directe verbinding met open water staande natte natuurterreinen die zodanig zijn of worden ingericht, dat deze bijdragen aan behoud, herstel en ontwikkeling van natuur- en landschapswaarden.

5 De ambitie van de provincie Gelderland is om uiterlijk in 2018 de beoogde omvang van de EHS te hebben gerealiseerd. De EHS bestaat uit kerngebieden, grote(re) natuurgebieden en natuurrijke landschappen. Deze gebieden staan met elkaar in verbinding door ecologische verbindingszones en robuuste verbindingen, die

eveneens onderdeel uitmaken van de EHS. De begrenzingen van de EHS zijn in 2005 uitgewerkt en aangegeven in het Streekplan 2005. In 2008 is dit streekplan herzien, hetgeen heeft geleid tot het opstellen van de Structuurvisie 2008. Ook hierin is de ligging van de EHS duidelijk aangegeven, zij het dat de omvang van ecologische

voornamelijk van nationaal en provinciaal belang, en worden hoofdzakelijk geregeld in nationaal en provinciaal natuurbeleid. Het realiseren van nieuwe natuur en het aanleggen van ecologische verbindingszones maakt onderdeel uit van de realisatie van de EHS, maar de feitelijke maatregelen tot beekherstel en inrichting van natuurvriendelijke oevers en stapstenen (onderdelen van ecologische verbindingszones) zijn voornamelijk een waterschapsaangelegenheid.

De hier genoemde activiteiten van waterschap Vallei & Eem kunnen gedeeltelijk worden gefinancierd door de provincie Gelderland (hierna: de provincie) middels een subsidie op grond van Subsidieregeling Meerjarenprogramma’s Gelderland. Het waterschap komt met het aanleggen van natte ecologische verbindingszones niet alleen tegemoet aan de natuurdoelen die de provincie zich heeft gesteld, maar komt daarmee ook tegemoet aan de eigen KRW-doelen, zoals voortvloeiend uit respectievelijk neergelegd in het nationaal en het provinciaal waterplan

Gezien de verwevenheid tussen natuurdoelen die door rijk en provincie gerealiseerd moeten worden en de KRW-doelen die door het waterschap gerealiseerd moeten worden, bestaat behoefte aan goede onderlinge afspraken tussen waterschappen en provincies, evenals aan een goede afstemming en uitvoering van plannen van de provincie en het waterschap. Er zijn afspraken gemaakt tussen het waterschap en de provincie Gelderland met betrekking tot de aanleg en financiering van natte ecologische verbindingszones (voorheen in de Overeenkomst Waterthema’s, momenteel in de Overeenkomst Uitvoeringsprogramma). Deze afspraken houden in dat het waterschap op het Gelderse deel van het beheersgebied in totaal 32 ha. natte ecologische verbindingszones zal aanlegen, onder meer langs de Barneveldse Beek.⁶ De provincie zal middels een subsidie voor (maximaal) 75% voorzien in de kosten daarvan. Er is momenteel (juni 2009) een subsidiebeschikking in voorbereiding waarin subsidie wordt verleend voor de realisatie van 26 ha. ecologische verbindingszone in de periode tot en met 2013.⁷

In november 2008 heeft de provincie een structuurvisie vastgesteld (Herziening Streekplan Gelderland 2005), waarin voor 32 ha. ecologische verbindingszone plaats is ingeruimd. De KRW-doelen in het Ontwerp Waterplan Gelderland 2010-2015 zijn gebaseerd op de realisering van meer dan 32 ha. ecologische verbindingszone.⁸ (Hierbij zij opgemerkt dat ten tijde van de afronding van dit rapport (augustus 2009) inmiddels met de provincie was afgesproken dat de KRW-doelen in het provinciale waterplan worden aangepast aan de nieuwe ambities.) Het Ontwerp Waterbeheersplan 2010-2015 en de daarin opgenomen maatregelenprogramma’s zijn erop gericht deze KRW-doelen te bereiken. Afgezien van de

verbindingszones binnen het stroomgebied van de Barneveldse Beek aanmerkelijk kleiner is dan door provincie en waterschap is overeengekomen.

6 Het waterschap is bij de vaststelling van (onder meer) het ontwerp Waterbeheersplan 2010-2015 uitgegaan van de realisering van 32 ha. ecologische verbindingszones. Zie Waterbeheersplan 2010-2015, versie 23 oktober 2008, p. 58.

7 Nadere informatie leerde dat de resterende 6 ha als ambitie zijn benoemd in de overeenkomst, maar dat hierover nog geen concrete afspraken zijn gemaakt.

8 Het ontwerp-Waterbeheersplan van 28 oktober 2008 gaat nog uit van 70 ha. te realiseren ecologische verbindingszone. Dit oppervlak is in 3 stappen teruggebracht naar 32 ha. De eerste stap betrof herstel van

dubbeltellingen. De tweede stap betrof een nadere invulling naar aanleiding van veldinventarisaties. De derde stap betrof wijziging als gevolg van de nieuwe structuurvisie. Ook in Utrecht is de oorspronkelijke opgave van 104 ha.

teruggebracht naar ca 45 ha.

vraag of de provincie met de vermindering van het aantal hectaren ecologische verbindingszone kan voldoen aan de gestelde natuurdoelen, verwacht het waterschap niet te kunnen voldoen aan de KRW-doelen zoals die nu zijn opgenomen in het provinciale waterplan en het waterbeheerplan van het waterschap zelf (i.c. vooral ecologische doelen), aangezien door de vaststelling van de structuurvisie ook een belangrijk deel van de financiering komt te vervallen.

De vragen

Het waterschap wil een advies waarbij de verschillende risico’s en scenario’s ten behoeve van het bestuur van het waterschap worden geschetst. Daarbij moet worden ingegaan op de juridische status van de verschillende plannen en de wijze waarop het waterschap het beste haar belangen kan behartigen. Tevens dient te worden ingegaan op de mogelijkheden die het waterschap heeft om de aanvankelijk gemaakte afspraken te verwezenlijken.

Bevindingen en advies

De verschillende beleidsdoelen zoals die voortvloeien uit verschillende wettelijke regelingen hangen zeer nauw met elkaar samen, waardoor ze zeer complex zijn. Daar komt bij dat de verplichtingen voortvloeien uit zowel Europese als nationale verplichtingen. Bij de Europese verplichtingen gaat het voor het waterschap in het bijzonder om de verplichtingen uit de Kaderrichtlijn water. Het voldoen aan de KRW-verplichtingen is in eerste instantie een verplichting van het Rijk, die de ecologische doelen neerlegt in de stroomgebiedbeheerplannen, welke worden opgenomen in het Nationaal Waterplan. Deze doelen met een indicatie van de bijbehorende maatregelen worden verder uitgewerkt in de provinciale waterplannen en ten slotte worden de maatregelen die noodzakelijk zijn om de doelen te bereiken neergelegd in het waterbeheersplan van het waterschap. Opgemerkt kan worden dat de provincie – in tegenstelling tot de verplichtingen zoals die worden opgenomen in de Waterwet – geen maatregelen voor het bereiken van de ecologische doelstellingen heeft neergelegd in het (concept) provinciaal waterplan.

Wanneer men op zoek gaat naar wettelijke verplichtingen, zijn de verantwoordelijkheden voor de betrokken overheden afzonderlijk en dus ook voor het waterschap lastig te onderscheiden. Veel van de beleidsvoornemens en maatregelen die zijn voorzien, zijn tot stand gekomen op basis van gezamenlijk overleg en neergelegd in verschillende overeenkomsten en plannen. Bij deze overeenkomsten is gekozen voor verschillende vormen van financiering met verschillende grondslagen en voorwaarden. Onze conclusie is dat onvoldoende duidelijk aangegeven is welke taken en verantwoordelijkheden op ieder overheidsorgaan rusten en uit welke wettelijke verplichtingen deze taken voortvloeien.

Voor het waterschap is duidelijk dat hetgeen is overeengekomen, sterk afhankelijk is van besluitvorming op andere beleidsterreinen – in het bijzonder de op grond van de Wro vastgestelde structuurvisie – en door andere bestuursorganen – zoals het provinciale waterplan – waarbij nauwelijks rekening is gehouden met de belangen van het waterschap (namelijk het realiseren van de KRW-doelen en het nakomen van de afspraken in de overeenkomsten met verschillende overheden). Dit punt is niet als zodanig naar voren gebracht in de zienswijze die het waterschap heeft ingebracht in het kader van de voorbereiding van de provinciale structuurvisie (behelzende de herziening van het voorheen

geldende streekplan), al kan verdedigd worden dat het in het zienswijzegeschift gestelde hier wel naar tendeert.

Nu is gebleken dat de financiële bijdrage van de provincie (in elk geval voor de periode 2009- 2013) definitief lager uitvalt dan verwacht, adviseren wij het waterschap:

1. Na te gaan of de realisering van de natte ecologische verbindingszones in de periode 2009-2013 op een andere wijze en met gebruik van andere middelen kan plaatsvinden, om toch de gestelde KRW-doelen te bereiken.⁹ Uit het onderzoek is gebleken dat het verschil tussen de oorspronkelijke afgesproken hectares ecologische verbindingszones (bij de adviesaanvraag werd gesproken van 70 hectare) minder groot blijkt te zijn dan werd gedacht. Niet kan worden uitgesloten dat in de periode 2014-2015 wel voldoende provinciale financiële middelen beschikbaar zijn om alsnog de KRW-doelen te verwezenlijken. Dit verdient in beginsel de voorkeur, aangezien in dat geval de KRW- doelen uit het Provinciale Waterplan en het Waterbeheersplan kunnen worden bereikt, en dus niet hoeven worden aangepast. Indien hiertoe geen mogelijkheid blijkt te bestaan, dan kan het waterschap overwegen:

2. Het KRW-maatregelenprogramma in het Waterbeheersplan 2010-2015 bij te stellen conform de in de structuurvisie gereserveerde ruimte en de beschikbare middelen.

Daarbij doet het waterschap er goed aan om de provincie te verzoeken om de KRW- doelen in het Provinciaal Waterplan tevens naar beneden bij te stellen. De provincie zal afhankelijk zijn van de bereidheid van de Rijksoverheid (de Ministers van V en W, VROM en LNV) om hieraan mee te werken, omdat bij deze optie eveneens de nationale ecologische doelen, zoals die worden opgenomen in het Nationaal Waterplan, bijgesteld dienen te worden. Overigens merken wij op dat het naar belanghebbenden toe niet helemaal correct is om na het sluiten van de inspraaktermijn, maar voor de vaststelling van de verschillende plannen, de doelen naar beneden bij te stellen. De gekozen oplossing voorkomt daarentegen wel dat een partiële herziening van de verschillende plannen kort na de vaststelling noodzakelijk is.

Naschrift

Tijdens de bijeenkomst waarin de concept-onderzoeksresultaten met medewerkers van het waterschap zijn besproken werd duidelijk dat na overleg met het Rijk en de provincie inderdaad is gekozen voor de tweede strategie. Dat betekent dat zowel de doelen in het stroomgebiedbeheerplan, zoals opgenomen in het Nationaal waterplan, als de ecologische doelen in het provinciale waterplan worden aangepast, c.q. naar beneden bijgesteld. Concreet betekent dit voor het waterschap dat zij in haar waterbeheerplan een minder aantal hectares aan te leggen ecologische verbindingszones, als maatregel om de ecologische doelen te bereiken, hoeft op te nemen.

Of het Hof van Justitie uiteindelijk akkoord zal gaan met de Praagse methode van doelen vaststellen, waar deze strategie op is gebaseerd, is nog niet duidelijk. Daar bestaat een zeker risico, maar dat is niet primair een zorg van het waterschap maar van de rijksoverheid.

9 Hierop wordt ook in het Ontwerp Waterbeheersplan geanticipeerd. Zie Ontwerp Waterbeheersplan 2010-2015, versie 23 oktober 2008, p. 57.

Deel II. GGOR Het probleem

In het Nationaal Bestuursakkoord Water (Actueel) hebben het Rijk, de provincies, het IPO, de VNG en de UvW onder meer afspraken gemaakt over het gewenste grond- en oppervlaktewaterregime (GGOR). Deze afspraken houden in dat de provincie de kaders van het GGOR vaststelt in (water)beleidsplannen, en dat de waterschappen uiterlijk eind 2010 het GGOR hebben opgesteld door middel van een zogenaamd gebiedsproces en de resultaten daarvan hebben opgenomen in hun Waterbeheersplannen. Een belangrijk doel van het opstellen van de GGOR is verdrogingsbestrijding. Vanaf 2007 concentreert verdrogingsbestrijding zich op de gebieden die op de provinciale TOP-lijsten staan. Het Nbw 1998(-Actueel) is niet zelfstandig in rechte afdwingbaar.

De provincie Gelderland en Utrecht hebben gezamenlijk de Waterverordening waterschap Vallei en Eem vastgesteld. In deze verordening zijn bindende eisen gesteld aan de inrichting en totstandkoming van het Waterbeheersplan. Deze verordening bevat daarmee ook een normatief kader ten aanzien van GGOR’s. Deze verordening bepaalt dat het waterschap uiterlijk eind 2010 de resultaten van het GGOR voor de aan het oppervlaktewater en het freatisch grondwater toegekende functies in het Waterbeheersplan heeft opgenomen.

Ter uitwerking van het Nbw 1998 en de Waterverordening waterschap Vallei en Eem heeft de provincie Gelderland de beleidsmatige kaders van het GGOR vastgesteld in het derde Waterhuishoudingsplan, en die kaders (grotendeels) overgenomen in het ontwerp Waterplan 2010-2015. In het Waterplan wordt bepaald dat de prioriteit voor het vaststellen van GGOR’s en het nemen van maatregelen op basis daarvan, ligt bij de verdroogde natuurgebieden, ofwel de zogenaamde door de provincie aangewezen TOP-gebieden. Dit plan bepaalt tevens dat de GGOR’s voor deze gebieden uiterlijk eind 2010 moeten zijn vastgesteld en opgenomen in het Waterbeheersplan. Het Waterplan beschouwt een GGOR als een “product van een te doorlopen gebiedsproces.”

Het waterschap heeft voor de meeste gebieden binnen het beheersgebied een GGOR vastgesteld, behalve voor de TOP-gebieden. De provincie heeft aangegeven niet over voldoende financiële middelen te beschikken om voor alle verdroogde gebieden herstelmaatregelen te kunnen financieren. Toch wil de provincie dat het waterschap voor alle verdroogde gebieden gebiedprocessen doorloopt en een GGOR vaststelt. Het waterschap stelt als voorwaarde voor het doorlopen van een gebiedsproces dat er geld beschikbaar moet zijn om de benodigde anti-verdrogingsmaatregelen te nemen, en dat een redelijke kans moet bestaan om voldoende draagvlak te krijgen.

De vragen

1. Waar is de verplichting en de juridische status van het GGOR vastgelegd en moet het GGOR gezien worden als een norm (bijvoorbeeld een streefwaarde) of als een instrument (zoals een peilbesluit). Naast het GGOR moeten namelijk ook nog peilbesluiten worden vastgesteld. Dit leidt vervolgens tot de vraag of het GGOR afdwingbaar is. In beleidsdocumenten wordt bijvoorbeeld aangegeven dat het GGOR een instrument is om transparant te maken waar de te maken keuzes van het waterschap op zijn gebaseerd.

2. Waar zijn de natuurdoelen vastgelegd?. De provincie Gelderland heeft aangegeven dat zij ‘haar verantwoordelijkheid zal nemen’ door bijvoorbeeld onteigeningsprocedures in gang te zetten of schadevergoedingen te betalen.

3. Wat is de juridische positie van het waterschap bij het vaststellen van de voorwaarden om het GGOR vast te stellen. Zijn de argumenten van het waterschap om geen gebiedsproces voor de TOP- gebieden te doorlopen en geen GGOR voor de TOP- gebieden vast te stellen houdbaar?

Bevindingen en advies

Waterschap Vallei en Eem is op grond van de Waterverordening waterschap Vallei en Eem verplicht de resultaten voor het buitengebied van het gewenste grond- en oppervlaktewaterregime voor de aan het oppervlaktewater en freatisch grondwater toegekende functies uiterlijk eind 2010 op te nemen in het Waterbeheersplan. Deze resultaten kunnen gekenschetst worden als de doelen voor het grond- en oppervlaktewaterregime, waarbij de verschillende belangen, zoals die naar voren zijn gekomen in het gebiedsproces, zijn afgewogen. Ze bieden daarmee het beleidskader voor wateraanvoer in gebieden met een geringe drooglegging en (uitvoerings)besluiten die door het waterschap worden genomen, zoals peilbesluiten en vergunningen voor drainage en grondwateronttrekking.

Uit de resultaten van het gebiedsproces blijken de belangrijkste knelpunten voor de verschillende functies en kan het OGOR worden bijgesteld richting een AGOR. Voor de TOP- gebieden is echter bepaald dat het GGOR (nagenoeg) gelijk moet zijn aan het OGOR.

Uit provinciaal beleid (ontwerp Provinciaal Waterplan Gelderland 2010-2015) blijkt dat de prioriteit voor het vaststellen van het GGOR en het nemen van herstelmaatregelen voor de korte termijn (tot 2014) ligt bij de TOP-gebieden. Het GGOR kan direct in het waterbeheersplan worden opgenomen, maar ook later door middel van een zogenaamde

‘lichte’ partiële herziening. Met betrekking tot de vaststellingsprocedure van het GGOR bezit het waterschap een tamelijk ruime mate van beleidsvrijheid, aangezien daarvoor geen (procedurele) verplichtingen zijn vastgelegd. Bij het vaststellen van het waterbeheersplan (en dus ook het daarin opnemen van het GGOR) moet rekening worden gehouden met het provinciale waterplan. Hierin is het beleidskader ten aanzien van GGOR’s vastgelegd, en worden inhoudelijke richtlijnen gesteld. Hierin wordt tevens bepaald dat een GGOR wordt vastgesteld via een gebiedsproces, waarbij in dialoog met (lokale) belanghebbenden een afweging en vertaling wordt gemaakt van de functies naar het gewenste waterregime. Het waterschap kan in het waterbeheersplan gemotiveerd afwijken van de bepalingen in het provinciale waterplan. Wel moet het waterbeheersplan en het daarin opgenomen GGOR worden goedgekeurd door de provincie.

In beginsel is het waterschap trekker bij het doorlopen van het gebiedsproces en het nemen van de herstelmaatregelen. De provincie voorziet in gedeeltelijke financiering daarvan door middel van een subsidie. Voorheen kon die subsidie op projectbasis¹⁰ worden verleend op grond van de Overeenkomst Waterthema’s (zie paragraaf 3.1 in deel I van dit rapport).¹¹ In

10 De kosten kwamen op grond van de tabel in art. 3 lid 5 Overeenkomst Waterthema’s voor 50% toe aan het Rijk, voor 25% aan de betrokken provincie, en voor 25% aan het waterschap.

11 Art. 7 van de Overeenkomst Waterthema’s bepaalde het volgende: Het opstellen van het GGOR vindt plaats door het waterschap, overeenkomstig het door het waterschap op te stellen plan van aanpak voor het opstellen van het GGOR (lid 1). De uitvoering van maatregelen wordt voorzien vanaf 2010 (lid 2). Het opstellen van het GGOR

deze overeenkomst werd het GGOR als apart thema beschouwd, naast verdrogingsbestrijding.

Op grond van die overeenkomst is een subsidie verstrekt voor werken in de Nijkerkerpolder (verdroogd gebied Arkenheem). Daarnaast zijn er nog enkele subsidieaanvragen ingediend, maar niet toegekend, vanwege de op handen zijnde nieuwe overeenkomst. Met het sluiten van de nieuwe overeenkomst en het afgeven van de bijbehorende subsidiebeschikking, waarin de bewuste projecten zijn meegenomen, heeft het waterschap, op verzoek van de provincie, de individuele aanvragen formeel ingetrokken. Momenteel wordt voorzien in programmafinanciering op grond van de Overeenkomst Uitvoeringsprogramma (zie paragraaf 3.2 in deel I van dit rapport). In deze overeenkomst wordt het GGOR en verdrogingsbestrijding als één integraal thema beschouwd. Het Uitvoeringsprogramma 2009- 2013 van het waterschap, waarop de bovenbesproken subsidiebeschikking betrekking heeft, voorziet in herstelmaatregelen in één TOP-gebied, namelijk de Putterpolder. De subsidie die voor die projecten binnen het uitvoeringsprogramma is verstrekt, geldt onder meer voor het nemen van de uit het GGOR voortvloeiende maatregelen.¹²

Er bestaan verschillende mogelijkheden voor het waterschap om inzake bovenstaande casus te handelen. De volgende opties kunnen worden onderscheiden. Een combinatie van opties is uiteraard mogelijk, tenzij die elkaar uitsluiten.

• Passiviteit: Ten eerste kan het waterschap ervoor kiezen om voor de TOP-gebieden waarvoor nog geen GGOR is vastgesteld af te zien van het doorlopen van het gebiedsproces en vaststelling van het GGOR. Dit brengt een hoog risico met zich, aangezien het waterschap dan in strijd handelt met de Waterverordening waterschap Vallei en Eem, geheel voorbij gaat aan provinciaal beleid waarmee rekening moet worden gehouden, en (mede daarom) tevens riskeert dat goedkeuring aan het waterbeheersplan wordt onthouden. Deze passieve benadering dient dus wat ons betreft niet als een reële optie te worden beschouwd.

• GGOR gelijkstellen aan AGOR en termijnen verlengen: Een reëlere optie lijkt ons om voor de TOP-gebieden wel een GGOR op te stellen. De volgende opties gaan daar dan ook van uit. Het waterschap heeft aangegeven dat de termijn voor het opnemen van de GGOR’s in het waterbeheersplan (eind 2010) vermoedelijk niet kan worden behaald. Datzelfde geldt voor de termijn waarop de herstelmaatregelen moeten zijn genomen (eind 2013). Voor de komende periode waarop het waterbeheersplan betrekking heeft kan er voor worden gekozen om het GGOR gelijk te stellen aan het AGOR. Daarmee wordt aan de formele verplichting om een GGOR vast te stellen voldaan, waarbij tevens met de provincie kan worden overlegd hoe op termijn wel aan de doelstellingen uit het provinciaal waterplan kan worden voldaan. Het is onduidelijk of de provincie wil meegaan in deze termijnverlenging. Gesteld kan worden dat de provincie daar in beginsel goed aan doet, omdat zij meer gebaat is met kwalitatief

komt voor rekening van het waterschap (lid 3). De maatregel ‘stimuleren en langer vasthouden van kwel’ maakt deel uit van het thema GGOR (lid 4).

12 Het grootste project dat wordt uitgevoerd is het project Putterpolder. Voor dit project is E 8.122.000,-- begroot.

De provincie voorziet slechts in E 509.000,-- subsidie, omdat met het project (behoudens enkele GGOR- maatregelen waarmee natuurdoelen worden gediend) voornamelijk waterdoelen worden gediend. Indien de realisering van die waterdoelen niet samenvalt met de realisering van provinciale (natuur)doelen voorziet de provincie in beginsel niet in een subsidie.

goede, nauwkeurig tot stand gekomen GGOR’s, dan met inderhaast vastgestelde GGOR’s. Met termijnverlenging wordt niet tegemoetgekomen aan het probleem dat er niet voldoende middelen beschikbaar zijn om herstelmaatregelen te nemen.

• Schrappen van de TOP-lijst: Daarnaast kan het waterschap de provincie verzoeken om TOP-gebieden, waarvoor het niet haalbaar lijkt het optimale (grond)waterregime te bereiken, van de TOP-lijst te schrappen. Door gebieden van de lijst te schrappen, geldt daarvoor niet meer de doelstelling dat het gewenste waterregime overeenkomt met het optimale regime. Er zullen dus (indachtig het standstill-beginsel) in dergelijke gebieden geen, dan wel minder herstelmaatregelen hoeven te worden genomen.

Hierbij dient overigens wel te worden bedacht dat deze gebieden niet voor niets op de TOP-lijst voor verdroogde natuurgebieden staan en dat aan het herstel daarvan prioriteit wordt gegeven. Het schrappen van TOP-gebieden van de lijst komt de natuurwaarde van deze gebieden niet ten goede. De natuurdoelen voor die gebieden zullen dan niet worden verwezenlijkt. Mede daarom zal de provincie niet snel geneigd zijn gehoor te geven aan een verzoek van het waterschap om TOP-gebieden van de lijst te schrappen. Met deze optie wordt wel (gedeeltelijk) tegemoet gekomen aan het probleem dat er niet voldoende middelen beschikbaar zijn voor het nemen van herstelmaatregelen.

• Prioritering aanbrengen: Een andere optie is dat in de lijst met TOP-gebieden een prioritering wordt aangebracht, en dat nadere afspraken worden gemaakt over het vaststellen van het GGOR per gebied¹³ en (belangrijker) de uit te voeren herstelmaatregelen. Als het ware wordt het uitvoeren van herstelmaatregelen in TOP- gebieden en het ‘afwerken’ van de TOP-lijst gefaseerd. Hiermee kan door het waterschap rekening worden gehouden bij het vaststellen van toekomstige uitvoeringsprogramma’s (en subsidieaanvragen). De provincie kan daarmee rekening houden bij het reserveren van middelen voor het uitvoeren van herstelmaatregelen.

Hiermee groeit de kans dat voor toekomstige programma’s voldoende middelen beschikbaar zullen zijn. Het biedt echter geen uitkomst in de huidige situatie.

• De lat verleggen: Tevens kan het waterschap de provincie verzoeken om de doelstelling dat het gewenste waterregime overeenstemt met het optimale regime (dus de natuurdoelen) naar beneden bij te stellen, met behoud van de prioriteit van het nemen van herstelmaatregelen in alle TOP-gebieden op de lijst. Dat kan eventueel per TOP-gebied en in verschillende mate. Het bijstellen van doelstellingen zal ertoe leiden dat er minder of minder ingrijpende maatregelen hoeven te worden genomen, hetgeen eveneens invloed heeft op de kosten. Bij het verlagen van doelen moet uiteraard wel rekening worden gehouden met andere ecologische doelstellingen, zoals eventueel geldende Natura 2000-doelstellingen. Deze doelstellingen zijn richtinggevend.

13 Dat moet bij voorkeur zo snel mogelijk gebeuren.

Deel III. Natura 2000 Het probleem

In het beheersgebied van waterschap Vallei en Eem zijn zeven gebieden gelegen die zijn aangewezen, of op korte termijn worden aangewezen als Natura 2000-gebieden. Het gaat achtereenvolgens om de gebieden Arkemheen, de zuidoevers van het Eemmeer en Gooimeer, de Veluwe, de Veluwerandmeren, het Binnenveld, Groot Zandbrink, en de uiterwaarden van de Nederrijn. De genoemde (rand)meren en de uiterwaarden van de Nederrijn vallen onder het beheer van Rijkswaterstaat, zodat voor deze gebieden voor het waterschap geen specifieke doelen gelden. Ook voor het gebied de Veluwe (voor zover gelegen binnen het beheersgebied van het waterschap) gelden evenmin watergerelateerde doelen. Voor de gebieden Arkemheen, Binnenveld en Groot Zandbrink gelden wel watergerelateerde Natura 2000-doelen. Het Rijk, dan wel de provincie bepalen in de op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 op te stellen natuurbeheerplannen hoe die instandhoudingsdoelen moeten worden verwezenlijkt.

Het waterschap is vanuit waterhuishoudkundig oogpunt verantwoordelijk om na te gaan welke waterhuishoudkundige maatregelen nodig zijn om aan die natuurdoelen te (kunnen) voldoen. Het waterschap is tevens verantwoordelijk voor het nemen van die waterhuishoudkundige maatregelen. Indien door het waterschap is bepaald welke maatregelen nodig zijn, worden deze maatregelen opgenomen in de natuurbeheerplannen.¹⁴

Zoals uit bovenstaande blijkt, dienen GS en in voorkomende gevallen het Rijk op grond van art. 19a respectievelijk 19b Natuurbeschermingswet 1998 beheerplannen vast te stellen voor het beheer van en het nemen van maatregelen in Natura 2000-gebieden.

De vragen

1. Wat is de relatie tussen de verplichtingen van het waterschap ten aanzien van anti- verdroging, waterberging en evz’s enerzijds en de uitvoering van de waterbeheersmaatregelen die nodig zijn voor de Natura 2000-gebieden anderzijds.

Onduidelijk is hoe de verhouding tussen rijk (Natura 2000), provincie (TOP- gebieden en deel van de ecologische verbindingszones) en het waterschap (waterberging en overige maatregelen) is en hoe de verhouding tussen de verschillende maatregelen is.

2. Meer concreet wil het waterschap weten hoe het beheerplan voor de Natura 2000- gebieden wordt vastgesteld en hoe de verschillende maatregelen worden verdeeld.

Kent het Natura 2000-beleid net zoiets als het waterbeleid: namelijk dat maatregelen ‘haalbaar en betaalbaar’ moeten zijn?

3. Het waterschap wil weten wie de te nemen maatregelen moet gaan financieren.

Hierbij kan worden gedacht aan de aanleg van stuwen, het schadeloos stellen van boeren voor schade die zij lijden door een hogere grondwaterstand et cetera.

4. Het waterschap wil graag advies over de vraag welke positie zij het beste kan innemen. Er zijn vele partijen bij het gebied betrokken: het Rijk, de provincies Gelderland en Utrecht, de Dienst Landelijk Gebied Oost en West, Staatsbosbeheer Oost en West en het waterschap zelf. De provincie zou een actieve rol van het

14 Zie ook Ontwerp-Waterbeheersplan waterschap Vallei en Eem 2010-2015, versie 23 oktober 2008, pp. 41-42.

waterschap op prijs stellen. Is het raadzaam zijn om als waterschap een stuurgroep in te stellen, waarbij er vragen rijzen over de rol van het waterschap die nauwelijks bevoegdheden ten aanzien van de natuurbescherming heeft en ook geen zeggenschap heeft op de inzet van financiële middelen? Of kan het waterschap beter kiezen voor een passieve rol en slechts de benodigde gegevens aanleveren en de ontwikkelingen te volgen?

Bevindingen en advies

1. In de eerste plaats is het raadzaam dat het waterschap gebruik maakt van haar rechtsbeschermingsmogelijkheden tegen de vaststelling van de instandhoudingsdoelen. De termijn daarvoor loopt van eind september tot november 2009, maar de ontwerp instandhoudingsdoelstellingen zijn al openbaar. Daarbij kan worden gewezen op de noodzaak voor waterberging om overstromingen en wateroverlast te voorkomen en op de noodzakelijke maatregelen om de kwaliteit van het water in het Valleikanaal te verbeteren. Nu de oorzaak van de verontreiniging ligt bij verontreiniging door diffuse bronnen is het in de eerste plaats het rijk dat hiervoor de noodzakelijke maatregelen dient te treffen. Dit stemt ook overeen met de beginselen en uitgangspunten van het Europese en nationale milieubeleid, waarbij verontreiniging bij voorkeur aan de bron wordt aangepakt.

2. Vervolgens dient het waterschap na te gaan welke waterhuishoudkundige maatregelen er in het Binnenveld nodig zijn om de watergerelateerde instandhoudingsdoelstellingen voor dat Natura 2000-gebied te verwezenlijken. De uitkomsten van dit onderzoek voert het waterschap aan tijdens het interbestuurlijk overleg op grond van art. 19b lid 3 Natuurbeschermingswet 1998. Er zijn veel partijen betrokken bij het overleg met betrekking tot de vaststelling van het Beheerplan Binnenveld. Het waterschap is, als deskundig waterbeheerder, verantwoordelijk voor de waterhuishoudkundige inbreng in dat overleg. Dit geldt vooral met betrekking tot de noodzakelijk te nemen waterhuishoudkundige maatregelen, en de oorzaken van bijvoorbeeld de verontreiniging in het Valleikanaal en de noodzaak van alternatieve locaties van waterberging. Tevens kan het waterschap als ‘gebiedskenner’ relevante informatie verschaffen over regionale en lokale bijzonderheden, zoals de waterhuishoudkundige gesteldheid binnen het gebied. Hiermee moet immers bij het opstellen van het beheerplan rekening worden gehouden.¹⁵ Ten slotte kan het waterschap er op wijzen dat de belangen van eigenaren, gebruikers of andere belanghebbenden zich tegen bepaalde maatregelen (zoals de voorgestelde peilverhoging) kunnen verzetten.¹⁶ Wat betreft de inbreng in het overleg met betrekking tot de inhoud van het beheerplan dient het waterschap zich bij voorkeur actief op te stellen en mee te denken in de mogelijkheden, maar het dient zich wel te beperken tot waterhuishoudkundige gespreksonderwerpen. Een passieve houding van het waterschap kan leiden tot een onvoldoende of onevenredige behartiging van waterbelangen, hetgeen onwenselijk is en tevens van invloed is op het (kunnen) verwezenlijken van de instandhoudingsdoelstellingen. Het waterschap dient bij het

15 Zie art. 19b lid 4 jo. art. 19a lid 4 Natuurbeschermingswet 1998.

16 De minister kan dan, indien hij dat nodig acht, met deze partijen in overleg treden. Zie ook art. 19b lid 1, laatste volzin Natuurbeschermingswet 1998.

onderzoek naar de noodzakelijk te nemen waterhuishoudkundige maatregelen in eerste instantie en bovenal de algemene en complementaire instandhoudingsdoelen uit het (ontwerp)Besluit Binnenveld als uitgangspunt te nemen.¹⁷ Hierbij kan het waterschap (eventueel per maatregel) aangeven hoe deze maatregel bijdraagt aan het verwezenlijken van de concrete instandhoudingsdoelen en wat de kans van slagen is van de maatregel ten aanzien van het bereiken van die doelen. Het is, met het oog op dat laatste, verstandig om ook alternatieve maatregelenscenario’s uit te werken, waarbij (in lichte mate) wordt afgeweken van de gestelde instandhoudingsdoelen. Dit kan een grote invloed hebben op de haalbaarheid van de gestelde doelen. Zo kan het waterschap bijvoorbeeld met betrekking tot overgangs- en trilvenen tevens een maatregelenscenario uitwerken waarbij niet wordt uitgegaan van het verbeteren van de kwaliteit daarvan, maar dat aanvankelijk uitgaat van het behoud van de huidige kwaliteit, en (eventueel) op langere termijn uitgaat van verbetering daarvan.¹⁸ Indien het waterschap daarbij kan motiveren dat het verbeteren van de kwaliteit in casu op korte termijn als gevolg van regionale of lokale bijzonderheden niet haalbaar (of betaalbaar) is, kan de minister rekening houden met die argumenten bij het vaststellen van het beheerplan. Dit zal er waarschijnlijk niet toe leiden dat de landelijke doelen voor het concrete gebied Binnenveld worden aangepast, aangezien de landelijke doelen in belangrijke mate zijn gebaseerd op Europese regels.¹⁹ Een voordeel van het opstellen van alternatieve maatregelenscenario’s is dat in beginsel duidelijk is welke maatregelen in elk geval moeten worden genomen om een verslechtering van de huidige omstandigheden te voorkomen.

3. Nadat de instandhoudingsdoelen zijn vastgesteld, stelt de Minister van LNV, rekening houdend met de uitkomsten van het overleg ex artikel 19b lid 3 Natuurbeschermingswet 1998, uiterlijk 2013 het Beheerplan Binnenveld vast. Het waterschap is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de in het beheerplan opgenomen waterhuishoudkundige instandhoudingsmaatregelen. Het zal afhangen van de uiteindelijk vastgestelde instandhoudingsdoelstellingen welke maatregelen noodzakelijk zijn en welk overheidsorgaan de noodzakelijke maatregelen dient te nemen. Voor de uitvoering van de maatregelen die het waterschap óf op verzoek van het rijk of op verzoek van de provincie uitvoert in het kader van het natuurbeleid of het nationale waterbeleid kan het waterschap een subsidie aanvragen, vermoedelijk voortvloeiend uit het Investeringsbudget Landelijk Gebied.

17 Misschien ten overvloede geldt dat met betrekking tot blauwgraslanden als doelstelling geldt het oppervlak daarvan uit te breiden en de kwaliteit te behouden. Voor overgangs- en trilvenen geldt dat het oppervlak moet worden uitgebreid en de kwaliteit ervan moet worden verbeterd. Kalkmoerassen moeten in het gebied worden ontwikkeld.

18 Er wordt als het ware een stap terug gedaan ten opzichte van de landelijke instandhoudingsdoelen. Hierbij moet worden bedacht dat, indien het landelijke instandhoudingsdoel het behoud van de huidige situatie inhoudt, het waterschap in zijn alternatieve maatregelenscenario niet kan uitgaan van een verslechtering van de huidige situatie.

Het stand stillbeginsel dient, met andere woorden, te allen tijde in acht te worden genomen.

19 Let wel: de landelijke instandhoudingsdoelen zijn zeer algemeen verwoord. Op gebiedsniveau kan dat betekenen dat best van de landelijke doelen kan worden afgeweken, mits elders maar wordt gecompenseerd, opdat de

instandhoudingsdoelstellingen overall worden gerealiseerd.

Mocht het waterschap het overigens niet eens zijn met de inhoud van het beheerplan, dan kan het als belanghebbende zienswijzen op dat plan naar voren brengen, en daartegen in beroep gaan bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Voor de subsidiëring van Natura 2000-maatregelen blijft het waterschap afhankelijk van de beschikbaarheid van middelen op hogere overheidsniveau, tenzij het waterschap besluit de benodigde maatregelen op eigen kosten uit te voeren. Het waterschap zal bij het opstellen van (de verschillende) maatregelenscenario’s een duidelijke en evenredige kostenraming moeten maken, zodat daar op hoger niveau rekening mee kan worden gehouden.

I. Natte ecologische verbindingszones langs de Barneveldse Beek 1. Inleiding

1.1. Natte ecologische verbindingszones in het beheersgebied van waterschap Vallei &

Eem

Om tot een doelmatige beleids- en planontwikkeling te komen, heeft waterschap Vallei en Eem (hierna: het waterschap) zijn grondgebied onderverdeeld in zeven stroomgebieden. Het beleid van het waterschap ten aanzien van de verschillende stroomgebieden is (integraal) vastgelegd in het Waterbeheersplan 2004-2007 (verlengd tot en met 2009). Onlangs is het Waterbeheersplan 2010-2015 ter inzage gelegd²⁰; dit plan zal eind 2009 in werking treden en gaat uit van dezelfde indeling in stroomgebieden.

De Barneveldse Beek is één van de zeven stroomgebieden.²¹ Het stroomgebied bestaat uit een aantal kleinere beken en beeksystemen; de Barneveldse Beek, de Hoevelakense Beek, de Esvelderbeek en de Valkse Beken. Eerstgenoemde beek beslaat het grootste oppervlak van het stroomgebied (13259 ha).²² Het beheersgebied van het waterschap ligt deels in Utrecht en deels in Gelderland. Ook het Stroomgebied Barneveldse Beek evenals de Barneveldse Beek zelf liggen deels op het grondgebied van de provincie Utrecht en deels op het grondgebied van de provincie Gelderland. Dit stroomgebied en deze beek vormen een belangrijke verbinding tussen natuurgebieden op de Utrechtse Heuvelrug en de Veluwe. Beide gebieden maken een wezenlijk onderdeel uit van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS).

Door het aanbrengen van natuurvriendelijke oevers langs beken en het inrichten van zogenaamde ‘stapstenen’²³ draagt het waterschap bij aan het tot stand brengen van ecologische verbindingszones en robuuste verbindingen waardoor deze gebieden met elkaar worden verbonden. Het gaat in dit onderzoek vooral om zogenaamde natte ecologische verbindingszones, die hoofdzakelijk zijn voorzien langs de midden- en benedenloop van de Barneveldse Beek. Zowel natuurvriendelijke oevers als stapstenen maken onderdeel uit van die natte ecologische verbindingszone. Het doel van deze verbindingszones is het verbeteren van de hydromorfologie van het watersysteem (waterdoelen), het vergroten van het leefgebied van de in en rond de beek voorkomende soorten, en het mogelijk maken of verbeteren van de migratie van soorten tussen (natuur)gebieden (natuurdoelen).

1.2. Schets van het voorgelegde probleem

Zowel in documenten van het Rijk en van de betrokken provincies, als van het waterschap wordt voorzien in de aanleg van natte ecologische verbindingszones binnen de EHS. Hieruit

20 De inspraaktermijn van dit nieuwe Waterbeheersplan is ten tijde van dit schrijven reeds verlopen. Het ontwerp van het Waterbeheersplan Waterschap Vallei & Eem 2010-2015 is te raadplegen op http://www.wve.nl/krw.

21 Naast de stroomgebieden Eemland en Eem, Modderbeek en Moorsterbeek, Lunterse Beek, Valleikanaal en Binnenveld, Heiligenbergerbeek, en de Zuid-Veluwse Beken.

22 Voor een korte beschrijving van natuurlijke waarden en voorzien ontwikkelingen in het Stroomgebied Barneveldse Beek, zie: http://www.wve.nl/actueel/lopende_projecten/kaderrichtlijn_water/stroomgebied_0.

23 Stapstenen zijn in directe verbinding met open water staande natte natuurterreinen die zodanig zijn of worden ingericht, dat deze bijdragen aan behoud, herstel en ontwikkeling van natuur- en landschapswaarden.

blijkt dat de wateronderdelen en de natuuronderdelen van de ecologische verbindingszones niet goed te scheiden zijn. Het realiseren en veranderen van de Ecologische Hoofdstructuur²⁴ en de realisatie van de zogenaamde ‘robuuste verbindingen’ zijn voornamelijk van nationaal en provinciaal belang, en worden hoofdzakelijk geregeld in nationaal en provinciaal natuurbeleid. Het realiseren van nieuwe natuur en het aanleggen van ecologische verbindingszones maakt onderdeel uit van de realisatie van de EHS, maar de feitelijke maatregelen tot beekherstel en inrichting van natuurvriendelijke oevers en stapstenen (onderdelen van ecologische verbindingszones) zijn voornamelijk een waterschapsaangelegenheid.

De hier genoemde activiteiten van waterschap Vallei & Eem kunnen gedeeltelijk worden gefinancierd door de provincie Gelderland (hierna: de provincie) middels een subsidie op grond van Subsidieregeling Meerjarenprogramma’s Gelderland. Het waterschap komt met het aanleggen van natte ecologische verbindingszones niet alleen tegemoet aan de natuurdoelen die de provincie zich heeft gesteld, maar komt daarmee ook tegemoet aan de eigen KRW-doelen.

Gezien de verwevenheid tussen natuurdoelen die door rijk en provincie gerealiseerd moeten worden en de KRW-doelen die door het waterschap gerealiseerd moeten worden, bestaat behoefte aan goede onderlinge afspraken tussen waterschappen en provincies, evenals aan een goede afstemming en uitvoering van plannen van de provincie en het waterschap. Er zijn afspraken gemaakt tussen het waterschap en de provincie Gelderland met betrekking tot de aanleg en financiering van natte ecologische verbindingszones (voorheen in de Overeenkomst Waterthema’s, momenteel in de Overeenkomst Uitvoeringsprogramma). Deze afspraken houden in dat het waterschap op het Gelderse deel van het beheersgebied in totaal 32 ha. natte ecologische verbindingszones zal aanlegen, onder meer langs de Barneveldse Beek.²⁵ De provincie zal middels een subsidie voor (maximaal) 75% voorzien in de kosten daarvan. Er is momenteel (juni 2009) een subsidiebeschikking in voorbereiding waarin subsidie wordt verleend voor de realisatie van 26 ha. ecologische verbindingszone.

In november 2008 heeft de provincie een structuurvisie vastgesteld (Herziening Streekplan Gelderland 2005), waarin voor 32 ha. ecologische verbindingszone plaats is ingeruimd. De KRW-doelen in het Ontwerp Waterplan Gelderland 2010-2015 zijn gebaseerd op de realisering van meer dan 32 ha. ecologische verbindingszone.²⁶ (Hierbij zij opgemerkt

24 De ambitie van de provincie Gelderland is om uiterlijk in 2018 de beoogde omvang van de EHS te hebben gerealiseerd. De EHS bestaat uit kerngebieden, grote(re) natuurgebieden en natuurrijke landschappen. Deze gebieden staan met elkaar in verbinding door ecologische verbindingszones en robuuste verbindingen, die

eveneens onderdeel uitmaken van de EHS. De begrenzingen van de EHS zijn in 2005 uitgewerkt en aangegeven in het Streekplan 2005. In 2008 is dit streekplan herzien, hetgeen heeft geleid tot het opstellen van de Structuurvisie 2008. Ook hierin is de ligging van de EHS duidelijk aangegeven, zij het dat de omvang van ecologische

verbindingszones binnen het stroomgebied van de Barneveldse Beek aanmerkelijk kleiner is dan door provincie en waterschap is overeengekomen.

25 Het waterschap is bij de vaststelling van (onder meer) het ontwerp Waterbeheersplan 2010-2015 uitgegaan van de realisering van 32 ha. ecologische verbindingszones. Zie Waterbeheersplan 2010-2015, versie 23 oktober 2008, p. 58.

26 Het ontwerp-Waterbeheersplan van 28 oktober 2008 gaat nog uit van 70 ha. te realiseren ecologische verbindingszone. Dit oppervlak is in 3 stappen teruggebracht naar 32 ha. De eerste stap betrof herstel van

dubbeltellingen. De tweede stap betrof een nadere invulling naar aanleiding van veldinventarisaties. De derde stap betrof wijziging als gevolg van de nieuwe structuurvisie. Ook in Utrecht is de oorspronkelijke opgave van 104 ha.

teruggebracht naar ca 45 ha.

dat ten tijde van de afronding van dit rapport (augustus 2009) inmiddels met de provincie was afgesproken dat de KRW-doelen in het provinciale waterplan worden aangepast aan de nieuwe ambities.) Het Ontwerp Waterbeheersplan 2010-2015 en de daarin opgenomen maatregelenprogramma’s zijn erop gericht deze KRW-doelen te bereiken. Afgezien van de vraag of de provincie met de vermindering van het aantal hectaren ecologische verbindingszone kan voldoen aan de gestelde natuurdoelen, verwacht het waterschap niet te kunnen voldoen aan de KRW-doelen zoals die nu zijn opgenomen in het provinciale waterplan en het waterbeheerplan van het waterschap zelf (i.c. vooral ecologische doelen), aangezien door de vaststelling van de structuurvisie ook een belangrijk deel van de financiering komt te vervallen. Het waterschap vraagt zich af wat de onderlinge verhoudingen tussen de verschillende provinciale plannen zijn, wat de mogelijkheden zijn om daarop invloed uit te oefenen, en wat de status is van de afspraken die in het verleden zijn gemaakt.

1.3. Leeswijzer

Deel I van het onderzoek behandelt de vragen van het waterschap met betrekking tot het aanleggen van natte ecologische verbindingszones, in het bijzonder langs de Barneveldse Beek. In de eerste plaats komen het provinciale water- en natuurbeleid inzake de aanleg van ecologische verbindingszones aan bod, inclusief de daarbij relevante wetgeving (hoofdstuk 2).

Hierbij wordt aandacht geschonken aan achtereenvolgens het wettelijk kader dat ten grondslag ligt aan de provinciale water(huishoudings)plannen op grond van de Wet op de waterhuishouding en de Waterwet (paragraaf 2.1 resp. 2.2). Voorts wordt inhoudelijk ingegaan op het huidige ontwerp van het waterplan Gelderland 2010-2015 (paragraaf 2.3), gevolgd door enkele bevindingen (paragraaf 2.4). Vervolgens wordt ingegaan op het Reconstructieplan Gelderse Vallei/Utrecht-Oost (paragraaf 2.5). Daarna volgt een bespreking van het kader van het instrumentarium op grond van de Wet inrichting landelijk gebied (paragraaf 2.6). Daarop volgt een uiteenzetting van het wettelijk kader met betrekking tot natuurgebiedsplannen en het Gebiedsplan Natuur en Landschap Gelderland van 2006 (paragraaf 2.7). Daarna wordt uitgebreider ingegaan op het Streekplan Gelderland van 2005, de herziening daarvan in 2008 en de huidige status van dat plan als structuurvisie (paragraaf 2.8 resp. 2.9).

In hoofdstuk 3 staan de overeenkomsten die tussen het waterschap en de verschillende provincies zijn gesloten centraal. In paragraaf 3.1 wordt aandacht geschonken aan de Overeenkomst Waterthema’s, die met het van kracht worden van de Overeenkomst Uitvoeringsprogramma zal worden beëindigd. Aan deze laatste overeenkomst wordt aandacht geschonken in paragraaf 3.2. In paragraaf 3.3. worden de bevindingen uiteengezet en wordt een advies verwoord.

In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op het waterschapsbeleid inzake de aanleg van ecologische verbindingszones en de daarbij relevante wetgeving. Eerst wordt aandacht geschonken aan het wettelijk kader omtrent het waterbeheersplan op grond van de Wet op de waterhuishouding alsmede de Waterwet (paragraaf 4.1 resp. 4.2). In paragraaf 4.3 staat het waterbeleid van waterschap Vallei en Eem inzake het aanleggen van ecologische verbindingszones centraal. In paragraaf 4.4 staan de bevindingen en de strategie.

2. Provinciaal water- en natuurbeleid en relevante wetgeving

2.1. Wettelijk kader provinciaal waterhuishoudingsplan (Wwh)

2.1.1. Bevoegdheid

Ingevolge artikel 7 van de thans nog vigerende Wet op de waterhuishouding (Wwh) zijn provinciale staten verplicht om een provinciaal plan vast te stellen, waarin de hoofdlijnen van het ten aanzien van de waterhuishouding in de provincie te voeren beleid zijn aangegeven. Bij de vaststelling van dit plan moeten provinciale staten aan een aantal eisen voldoen. Zo eist de wet dat bij deze vaststelling rekening wordt gehouden met de ingevolge artikel 3 Wwh op rijksniveau vastgestelde nota voor de waterhuishouding. Voorts bevat de Wwh een aantal voorschriften betreffende de inhoud van het provinciale waterhuishoudingsplan, door te omschrijven wat de hoofdlijnen van het waterhuishoudingsbeleid (moeten) omvatten.

Ingevolge de Wwh behoren tot deze hoofdlijnen

a. de vastlegging van de belangrijkste functies van de regionale waterhuishoudkundige systemen of onderdelen daarvan;

b. een aanduiding, in samenhang met de onder a bedoelde functies, van de gewenste ontwikkeling, werking en bescherming van de regionale waterhuishoudkundige systemen of onderdelen daarvan alsmede van de termijnen die daarbij worden nagestreefd;

c. een uiteenzetting van het ingevolge de Grondwaterwet (Stb. 1981, 392) te voeren grondwaterbeheer, alsmede een overzicht van de financiële middelen die voor de uitvoering van het beheer nodig zijn;

d. een uiteenzetting van de algemene aard en omvang van de overige maatregelen en voorzieningen die met het oog op de onder b bedoelde ontwikkeling, werking en bescherming nodig zijn; en

e. een aanduiding van de redelijkerwijze te verwachten financiële en economische gevolgen van het te voeren beleid.

Tevens eist de Wwh dat in het plan wordt aangegeven in hoeverre de hoofdlijnen zijn afgestemd op dan wel leiden tot aanpassing van het provinciale milieubeleid, het provinciale ruimtelijk beleid of het provinciale verkeers- en vervoerbeleid, en in hoeverre en binnen welke termijn zij voornemens zijn het geldende provinciale milieubeleidsplan, een of meer geldende streekplannen of het geldende provinciale verkeers- en vervoerplan te herzien.

Het provinciale waterhuishoudingsplan is niet aan goedkeuring onderworpen. Wel voorziet de wet in een verplichting tot toezending van het (besluit tot vaststelling of herziening van het) plan aan “Onze Ministers”, dat wil zeggen de Minister van V en W samen met de Ministers van VROM en van LNV, ieder voor zover het aangelegenheden betreft die mede tot zijn verantwoordelijkheid behoren. Deze verplichting tot informatieverstrekking moet worden gezien in het licht van de bevoegdheid van de genoemde ministers om provinciale staten een bindende aanwijzingen te geven omtrent de vaststelling of herziening en de inhoud van een provinciaal plan voor de waterhuishouding, indien een samenhangend en doelmatig beleid en beheer met betrekking tot de waterhuishouding, nationaal dan wel per stroomgebieddistrict, dat vorderen (zie artikel 10 Wwh).

2.1.2. Juridische status

Met de verplichting tot vaststelling van een provinciaal waterhuishoudingsplan en de procedurevoorschriften ter zake beoogt de wetgever te waarborgen dat er een weloverwogen en samenhangend beleid op dit terrein tot stand komt en dat verzekerd is dat het beheer aan de daaraan te stellen eisen voldoet. De verplichting is tevens in de wet opgenomen om te waarborgen dat betrokkenen en belanghebbenden van het te voeren beleid kennis kunnen nemen. In samenhang hiermee kan, ook gezien het feit dat het provinciale waterhuishoudingsplan ingevolge de Wwh de hoofdlijnen van het beleid moet bevatten, worden vastgesteld dat dit plan in belangrijke mate een strategisch karakter heeft.

Tezelfdertijd moet worden vastgesteld dat het provinciale waterhuishoudingsplan tot op zekere hoogte ook een met de beheersplannen van de waterschappen vergelijkbaar programmatisch en operationeel karakter heeft. Dit laat onverlet dat het provinciale waterhuishoudingsplan in essentie niet meer (maar ook niet minder) dan richtinggevend is.

Derden (burgers en bedrijven) worden er niet door gebonden. Het plan legt hen geen verplichtingen op, en zij kunnen er ook geen aanspraken aan ontlenen. Wat betreft het bestuur is tot op zekere hoogte wel sprake van binding. Deze binding geldt in de eerste plaats het provinciebestuur, dat zich bij het nemen van besluiten terdege rekenschap moet geven van relevante onderdelen van het provinciale waterhuishoudingsplan. Het moet in beginsel in overeenstemming met dit plan handelen, tenzij er goede (zwaarwegende) redenen zijn om ervan af te wijken. Een willekeurige afwijking is ontoelaatbaar. Hetzelfde geldt voor andere overheden.

Dat met het provinciale waterhuishoudingsplan rekening moet worden gehouden, vloeit niet alleen voort uit de eis dat een besluit zorgvuldig moet worden voorbereid en de eis dat het deugdelijk moet worden gemotiveerd. De Wwh zelf schrijft op diverse plaatsen ook voor dat met het provinciale waterhuishoudingsplan rekening moet worden gehouden. Zo moet de rijksoverheid bij de vaststelling van een beheersplan voor de oppervlaktewateren die onder beheer zijn van het Rijk in bepaalde gevallen rekening houden met het provinciale waterhuishoudingsplan (artikel 5 Wwh). Voorts moet een kwantiteitsbeheerder of kwaliteitsbeheerder, niet zijnde het Rijk, bij de vaststelling van een beheersplan betreffende de oppervlaktewateren onder zijn beheer met het provinciale waterhuishoudingsplan rekening houden (artikel 9 Wwh). Ook bij de vaststelling van een peilbesluit moet rekening worden gehouden met het relevante provinciale waterhuishoudingsplan (artikel 16 Wwh). Bij de vaststelling in een waterakkoord van bepalingen betreffende de manier waarop de beheerders de af- en aanvoer van water ten opzichte van elkaar in het belang van de waterhuishouding regelen speelt het provinciale waterhuishoudingsplan een zelfde rol (artikel 17 Wwh).

Voor zover het provinciale waterhuishoudingsplan strekt ter uitvoering van verplichtingen ingevolge de Kaderrichtlijn water, ligt het voorgaande niet anders.

2.1.3. Procedure

De regeling van de procedure ter voorbereiding van een provinciaal waterhuishoudingsplan is (eveneens) opgedragen aan provinciale staten, die bij verordening ter zake ‘nadere regelen’

moeten treffen. Uit de Wwh blijkt wel dat de voorbereiding in ieder geval moet plaatsvinden

‘in gemeenschappelijk overleg’ met de kwaliteitsbeheerders en kwantiteitsbeheerders die een beheersplan als bedoeld in artikel 9 Wwh vaststellen en met de gemeentebesturen. Tevens blijkt uit de Wwh dat de Minister van V en W, gedeputeerde staten van de aangrenzende

provincies en, als het plan betrekking heeft op grensvormende of grensoverschrijdende wateren, de ten aanzien van die wateren bevoegde Duitse of Belgische autoriteiten moeten worden geraadpleegd. Tot slot moeten ook ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van het plan worden betrokken, op de manier voorzien in de provinciale inspraakverordening. Een en ander vloeit voort uit het feit dat de Wwh eist dat de bij provinciale verordening te stellen regels in ieder geval hierop betrekking moeten hebben (zie artikel 8 Wwh).

De Wwh schrijft tevens voor dat provinciale staten en gedeputeerde staten gezamenlijk de instelling, samenstelling, taak en werkwijze regelen van een commissie die door beide colleges moet worden gehoord over maatregelen en plannen die van betekenis zijn voor het provinciale beleid inzake de waterhuishouding, voordat deze maatregelen worden genomen respectievelijk deze plannen worden vastgesteld. Beide colleges benoemen een gelijk aantal leden. De commissaris der Koningin, de staten en de gedeputeerden mogen van deze commissie geen deel uitmaken (zie artikel 8 Wwh in combinatie met artikel 82 Provinciewet).

Het gaat hier kort gezegd om een provinciale adviescommissie voor de waterhuishouding, waarin bijvoorbeeld belangengroeperingen vertegenwoordigd kunnen zijn. Met de verplichting om deze commissie te horen alvorens een provinciaal waterhuishoudingsplan wordt vastgesteld, heeft de wetgever willen waarborgen dat ook de belangen van degenen die zijn vertegenwoordigd in de commissie hun doorwerking in het provinciale waterhuishoudingsbeleid krijgen. Overigens verdient het vermelding dat de commissie niet alleen met betrekking tot een provinciaal waterhuishoudingsplan moet worden gehoord, maar dat een hoorplicht geldt met betrekking tot alle (provinciale) maatregelen en plannen die van betekenis zijn voor het provinciale beleid inzake de waterhuishouding. Hiertoe kunnen bijvoorbeeld ook provinciale structuurvisies als bedoeld in de Wro en beheerplannen als bedoeld in de Natuurbeschermingswet 1998 behoren. Aldus kan de commissie ook een coördinerende functie vervullen.

2.1.4. Rechtsbescherming

De vraag kan rijzen of een (besluit tot vaststelling van een) provinciaal waterhuishoudingsplan kan worden aangevochten bij de bestuursrechter, met andere woorden of dit plan appellabel is. Wil dat het geval zijn, dan moet het plan een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb zijn, althans moet het als zodanig (kunnen) worden aangemerkt. Dat betekent dat de vraag is of het plan als zodanig (zelfstandig) rechtsgevolgen heeft, met andere woorden of het bindend is, of het rechten toekent of verplichtingen creëert. Dat is gezien het hierboven gestelde in ieder geval voor derden (particulieren) niet het geval. Voor zover al van binding sprake is, is dat een onvolledige binding van bestuursorganen, die vergelijkbaar is met de binding die uitgaat van beleidsregels (als gedefinieerd in artikel 1:3 Awb; zie ook artikel 4:84 Awb). Deze binding is echter te zwak om van een besluit te kunnen spreken. Zo het provinciale waterhuishoudingsplan al beleidsregels in de strikte zin van het woord bevat respectievelijk kan bevatten, leidt dit er niet toe dat dit plan in zoverre appellabel is. Een beleidsregel is weliswaar een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, maar artikel 8:2 Awb sluit beroep bij de bestuursrechter tegen besluiten inhoudende beleidsregels uit. Aan een en ander doet niet af dat de Wwh in artikel 7 zelf wel spreekt over “het besluit tot vaststelling of herziening van het plan”.