Wettelijk kader instrumenten inrichting landelijk gebied

2.6.1. Inleiding

Voor het gebiedsgericht beleid is met name de Wet inrichting landelijk gebied (WILG) van belang. Deze wet bevat regels over de verdeling van bevoegdheden tussen Rijk en provincies bij de vaststelling, financiering en uitvoering van het gebiedsgerichte beleid. Onder

‘gebiedsgericht beleid’ verstaat de wet het ‘beleid, gericht op de verbetering van de kwaliteit van het landelijke gebied, in elk geval ten aanzien van natuur, recreatie, landschap, landbouw, sociaal-economische vitaliteit, milieu en water, voor zover het betreft inrichting, gebruik en beheer van daarvoor specifiek in aanmerking komende delen van het landelijke gebied, met inbegrip van de reconstructie van de concentratiegebieden, bedoeld in artikel 4 van de reconstructiewet concentratiegebieden’ (artikel 1 lid 1 onder b WILG). De WILG stelt voorop dat gedeputeerde staten verplicht zijn zorg te dragen voor de realisatie van het

41 Zie Provinciaal Meerjarenprogramma 2007-2013 Provincie Gelderland, Vitaal Gelderland, december 2006. Zie vooral thema 7: Reconstructie. Zie ook Provinciaal Meerjarenprogramma Provincie Gelderland, Deel 3: Het Subsidiekader, 4 september 2007.

gebiedsgerichte beleid. De Minister van LNV en de ministers ‘wie het mede aangaat’ dragen zorg voor de bevordering en de ondersteuning van de realisatie van het gebiedsgerichte beleid. Zij doen dit primair door de verstrekking van een investeringsbudget (artikel 2 WILG).

2.6.2. Inhoud en bevoegdheid

De WILG behelst in essentie een regeling betreffende de beschikbaarstelling van gelden ten behoeve van het gebiedsgerichte beleid door het Rijk, en door en vanwege de provincies. De rijks- en de provinciale bijdrage worden vastgelegd in op basis van de WILG te sluiten bestuursovereenkomsten tussen de ministers en gedeputeerde staten van de onderscheiden provincies. Deze bestuursovereenkomsten dienen in de eerste plaats te zijn gebaseerd op de ingevolge de wet op rijks- en provinciaal niveau vast te stellen meerjarenprogramma’s betreffende het gebiedsgerichte beleid.

Het rijksmeerjarenprogramma

Het rijksmeerjarenprogramma moet in ieder geval de te bereiken doelen van het gebiedsgerichte beleid voor het tijdvak waarop het betrekking heeft, in concrete, meetbare termen, en een indicatie van de te bereiken doelen voor de daaropvolgende tijdvakken bevatten. Het rijksmeerjarenprogramma heeft betrekking op een tijdvak van zeven kalenderjaren. Het eerste tijdvak waarvoor een rijksmeerjarenprogramma wordt vastgesteld vangt aan op 1 januari 2007. Bij de vaststelling van het rijksmeerjarenprogramma moet het rijksbeleid zoals dat is opgenomen in (rijks)structuurvisies als bedoeld in artikel 2.3 Wro in acht worden genomen, dan wel het rijksbeleid vervat in beleidsnota’s die in de Tweede Kamer zijn behandeld, aldus artikel 3 lid WILG. Bij deze beleidsnota’s moet met name worden gedacht aan de Nota ruimte en de Agenda Vitaal Platteland.⁴²

Wat betreft de wettelijke verplichting tot inachtneming van de rijksstructuurvisie bij de vaststelling van het rijksmeerjarenprogramma moet worden opgemerkt, dat de wettekst en de toelichting ter zake niet met elkaar te rijmen zijn. In andere wetten respectievelijk andere wettelijke bepalingen en ook in de juridische literatuur wordt het begrip ‘in acht nemen’

onderscheiden van het begrip ‘rekening houden met’. Met ‘in acht nemen’ wordt gedoeld op een strikte juridische binding van datgene wat in acht moet worden genomen. Afwijking daarvan is onrechtmatig. ‘Rekening houden met’ duidt op een beleidsregelachtige, en derhalve niet volledige, binding. Bij het nemen van besluiten waarvoor het stuk waarmee rekening moet worden gehouden relevant is, moet in beginsel overeenkomstig dat stuk worden gehandeld, maar is afwijking niet uitgesloten, mits voor deze afwijking goede, draagkrachtige argumenten kunnen worden aangevoerd. Naar de letter van de wet is het in de rijksstructuurvisie ex de Wro opgenomen beleid derhalve bindend en kan daar bij de vaststelling van het rijksmeerjarenprogramma ex de WILG niet van worden afgeweken. Uit de parlementaire behandeling van de WILG komt evenwel een ander beeld naar voren. Hierna, bij de bespreking van het provinciale meerjarenprogramma, gaan wij hierop meer uitgebreid in.

42 Overigens is onduidelijk wat nu precies de reikwijdte van deze verplichting is. Welke beleidsnota’s worden bedoeld? Valt daar bijvoorbeeld ook het nationale waterplan onder, of kan deze niet worden beschouwd als in de Tweede Kamer behandeld? En geldt de verplichting om in de Tweede Kamer behandelde beleidsnota’s in acht te nemen als alternatief voor de verplichting om rijksstructuurvisies in acht te nemen, zoals de zinsnede ‘dan wel’

suggereert en zo ja, wanneer kan dan voor dat alternatief worden gekozen?

Het provinciale meerjarenprogramma

Het provinciale meerjarenprogramma moet worden vastgesteld door provinciale staten, die deze (imperatieve) bevoegdheid overigens kunnen overdragen (delegeren) aan gedeputeerde staten. Het provinciale meerjarenprogramma moet in ieder geval de bijdrage bevatten die de provincie kan leveren aan het bereiken van de doelen van het gebiedsgerichte beleid van het Rijk in concrete, meetbare termen, voor het tijdvak waarop het meerjarenprogramma betrekking heeft, alsmede een indicatie van zodanige bijdragen voor daaropvolgende tijdvakken. Voorts moet dit meerjarenprogramma een zo nauwkeurig mogelijke raming bevatten van de kosten van de uitvoering van de voor het meerjarenprogramma benodigde middelen van het Rijk en, voor zover van toepassing, van de voor de uitvoering van het meerjarenprogramma beschikbare provinciale middelen, van door de Europese Unie of gemeenten of waterschappen ter beschikking gestelde middelen, alsmede van door private partijen ter beschikking gestelde middelen. Tot slot moet in het provinciale meerjarenprogramma in ieder geval worden opgenomen op welke manier de voortgang van de uitvoering wordt bewaakt en geëvalueerd.

Wat betreft de inhoud schrijft de WILG voor dat een provinciaal meerjarenprogramma voor het gebiedsgerichte beleid moet worden vastgesteld met inachtneming van de provinciale structuurvisie als bedoeld in artikel 2.2 Wro, alsmede het beleid met betrekking tot de ontwikkeling van het landelijk gebied. Zoals wij zojuist opmerkten, wordt met de term ‘in acht nemen’ in het algemeen gedoeld op een strikte juridische binding van (andere) bestuursorganen. Dit zou betekenen dat de provinciale structuurvisie in het kader van de toepassing van de WILG, althans bij de vaststelling van een provinciaal meerjarenprogramma (en anders dan de Wro zelf), juridisch bindend is.⁴³ Afgaande op de toelichtende stukken is dat evenwel niet het geval. In de nota naar aanleiding van het verslag wordt expliciet gezegd dat provinciale staten ingevolge de hier bedoelde wettelijke bepaling rekening moeten houden met de vigerende provinciale structuurvisie. Dat zou betekenen dat deze structuurvisie (zoals ook ex de Wro het geval is) niet volledig bindend is, maar dat er van kan worden afgeweken, mits daarvoor goede, draagkrachtige argumenten kunnen worden aangevoerd. De vraag is nu welke van de twee interpretaties leidend moet zijn. Ons inziens is dat – in weerwil van de betekenis die elders aan de zinsnede ‘in acht nemen’ wordt toegekend, toch de uitleg die tijdens de totstandkoming van de WILG aan deze zinsnede is toegekend: rekening houden met. Een argument daarvoor vormt ook, dat anders zou worden afgeweken van de systematiek van de Wro, waarin de structuurvisie nadrukkelijk niet volledig bindend is.

Ook het provinciale meerjarenprogramma heeft betrekking op een tijdvak van zeven kalenderjaren en ook hier vangt het tijdvak waarvoor een meerjarenprogramma wordt vastgesteld ingevolge de WILG aan op 1 januari 2007.

De indicatie van het beschikbare rijksbudget

Naast de rijks- en provinciale meerjarenprogramma’s moet de bestuursovereenkomst zijn gebaseerd op een indicatie door de Ministers aan gedeputeerde staten van de provincies van de hoogte van het voor het komende investeringstijdvak voor die provincie beschikbare

43 Zie Kamerstukken II 2005-2006, 30 509, nr. 6 (nota naar aanleiding van het verslag), p. 3. Zie ook

Kamerstukken II 2005-2006, 30 509, nr. 3 (memorie van toelichting), p. 24, waar wordt opgemerkt “dat bij de vaststelling van provinciale meerjarenprogramma’s het vigerende ruimtelijke beleid in ogenschouw dient te worden genomen [cursivering auteurs].”

investeringsbudget en van de verdeling daarvan over de onderscheiden hoofdstukken en artikelen van de rijksbegroting, ten laste waarvan het investeringsbudget wordt toegekend.

Daarbij moeten de Ministers ook de in dat tijdvak te bereiken doelen weergeven, gebaseerd op het rijksmeerjarenprogramma en waar mogelijk en gewenst gespecificeerd per provincie. De indicatie moet mede aan de hand van de te bereiken doelen worden vastgesteld. De indicatie moet uiterlijk op 15 februari van het jaar voorafgaande aan een investeringstijdvak worden gegeven.

Het provinciale ‘bod’ in reactie op de indicatie

Tevens moet de bestuursovereenkomst worden gebaseerd op de reactie van gedeputeerde staten op deze indicatie. Deze reactie wordt gevormd door een voorstel dat gedeputeerde staten uiterlijk op 15 mei van het jaar voorafgaande aan een investeringstijdvak (dus drie maanden na de ‘rijksindicatie’ van het beschikbare investeringsbudget) moeten doen aan de ministers. Dit voorstel moet inzicht geven in welke bijdrage aan de doelen van het gebiedsgerichte beleid van het Rijk zij in het investeringstijdvak kunnen realiseren, de daaraan gerelateerde prestaties en het daarmee gemoeide investeringsbudget.

De bestuursovereenkomst

Aldus is als het ware sprake van een bod van het rijk, gevolgd door een bod van de provincie.

Een en ander moet leiden tot de door de Ministers en gedeputeerde staten te sluiten bestuursovereenkomst. Het ontwerp daarvan dient door hen vóór 15 augustus van het jaar voorafgaande aan het investeringstijdvak te worden vastgesteld. Uiterlijk op 15 december van dat jaar moet de overeenkomst worden gesloten. In de overeenkomst moet in ieder geval het volgende zijn vastgelegd:

a. de in de provincie in het investeringstijdvak te realiseren bijdrage aan de doelen van het gebiedsgerichte beleid van het Rijk en de daaraan gerelateerde prestaties;

b. de hoogte van het door de Ministers ter beschikking te stellen investeringsbudget;

c. de door de Minister van LNV gedurende het investeringstijdvak ten behoeve van de realisatie van het gebiedsgerichte beleid in te zetten capaciteit van de Dienst landelijk gebied en, in voorkomend geval, van andere diensten van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; en

d. een aanduiding van de omvang van de beschikbare provinciale middelen.

Aldus is het uiteindelijk deze overeenkomst en de daarin te verankeren prestatie-afspraken die het kader vormen voor de toekenning van de ILG-gelden.

De WILG voorziet in een zogenaamde mid term review van de overeenkomst. Ingevolge artikel 7 lid 3 WILG moeten de Ministers en gedeputeerde staten in het vierde jaar van het investeringstijdvak waarop de bestuursovereenkomst betrekking heeft overleggen aan de hand van de voortgang van de realisatie van de prestaties, bedoeld onder a, en van de tot dan toe gerealiseerde besteding van het investeringsbudget, of wijziging van de overeenkomst noodzakelijk of wenselijk is, mede met het oog op wijzigingen in het gebiedsgerichte beleid.

De verlening en vaststelling van het investeringsbudget

De WILG verplicht de Ministers ertoe om voor de duur van het investeringstijdvak aan gedeputeerde staten een investeringsbudget te verstrekken overeenkomstig de bestuursovereenkomst. De beschikking tot verlening van een investeringsbudget (te onderscheiden van de beschikking tot vaststelling ervan, overeenkomstig het in de subsidietitel van de Awb gemaakte onderscheid tussen verlening en vaststelling) moet onder meer het totaalbedrag van dat budget vermelden. Het investeringsbudget wordt overeenkomstig de ter zake in de WILG opgenomen regeling bij wege van voorschot overgemaakt aan het Groenfonds en daar door gedeputeerde staten ‘aangehouden’. Voorts bevat de WILG een regeling betreffende de spreiding van het budget als de toestand van ’s Rijks financiën daartoe noopt en een mogelijkheid het budget te verhogen als op enigerlei wijze budgettaire ruimte ontstaat. Wordt het budget anders gespreid of wordt het verhoogd, dan moeten de partijen bij de bestuursovereenkomst bepalen in hoeverre deze overeenkomst als gevolg hiervan moet worden aangepast.

Wordt een overeenkomst als gevolg van een wijziging waarover partijen overeenstemming bereiken, aangepast, dan kunnen de Ministers ook besluiten tot wijziging van de beschikking tot verlening van een investeringsbudget. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als tussentijds de betrokken ministers aanvullende beleidswensen in termen van via het ILG te realiseren prestaties formuleren. In de memorie van toelichting wordt in dit verband onder meer opgemerkt dat als het gaat om het realiseren van extra doelstellingen ten opzichte van de eerder afgesloten overeenkomst, overeenstemming over aanpassing daarvan uitsluitend kan worden bereikt als voor dergelijke extra prestaties ook additionele middelen beschikbaar komen. De regeling die is opgenomen in artikel 8 lid 5 en 6 WILG beoogt hierin te voorzien.⁴⁴

De WILG regelt voorts de bevoegdheid van gedeputeerde staten om ten laste van het verleende investeringsbudget verplichtingen aan te gaan door het aangaan van overeenkomsten, door het verlenen van subsidies, dan wel door op andere wijze de toegekende middelen te besteden, met dien verstande dat de aanwending van de middelen moet geschieden ter verwezenlijking van de doelen van het gebiedsgerichte beleid van het Rijk en met inachtneming van hetgeen bij of krachtens de WILG is bepaald.

Onder omstandigheden kan de Minister van LNV, of de Minister wie het aangaat in overeenstemming met de Minister van LNV, de verlening van het investeringsbudget intrekken of ten nadele van de provincie wijzigen, mits het budget nog niet is vastgesteld. De Ministers hebben deze bevoegdheid onder meer indien de prestaties waarvoor het investeringsbudget is verleend kennelijk niet of niet geheel zullen worden gerealiseerd en dit de provincie kan worden toegerekend. De bevoegdheid tot intrekking of wijziging bestaat ook als verleende voorschotten zijn besteed aan een ander doel dan waarvoor het investeringsbudget is verleend, als gedeputeerde staten onjuiste of onvolledige gegevens hebben verstrekt en verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking omtrent de verlening van het investeringsbudget zou hebben geleid, als de beschikking tot verlening van het investeringsbudget anderszins onjuist was en gedeputeerde staten dit wisten of behoorden te weten en als de wijze waarop het investeringsbudget is aangewend in

44 Zie Kamerstukken II 2005-2006, 30 5609, nr. 3 (memorie van toelichting), p. 41.

strijd is met ingevolge een verdrag voor de staat geldende verplichtingen. Bij het laatste kan onder meer worden gedacht aan strijd met de EG-regels betreffende staatssteun.

Tevens kan de Minister van LNV of de Minister wie het aangaat in overeenstemming met de Minister van LNV verplichtingen voor de provincie verbinden aan een investeringsbudget dat voor enig investeringstijdvak wordt of is verleend. Deze mogelijkheid bestaat indien met betrekking tot het voorgaande investeringstijdvak de doelstellingen waarvoor het investeringsbudget is verleend naar het oordeel van de minister(s) onvoldoende zijn bereikt en dit de provincie kan worden toegerekend. Deze mogelijkheid bestaat tevens indien het verleende investeringsbudget door de provincie is besteed aan een ander doel dan waarvoor het beschikbaar is gesteld, of wanneer de aanvraag tot vaststelling van het investeringsbudget niet of niet tijdig is ingediend.

Uiterlijk op 15 juli van het jaar na afloop van het investeringstijdvak moeten gedeputeerde staten de aanvraag tot vaststelling van het investeringsbudget doen. Bij de aanvraag moet een verslag worden gevoegd over de door de provincie ter uitvoering van de bestuursovereenkomst verwezenlijkte prestaties ter bereiking van de doelen van het gebiedsgerichte beleid van het Rijk, over de manier waarop het investeringsbudget is besteed en over de manier waarop de besteding van het investeringsbudget heeft bijgedragen aan het bereiken van de prestaties per doel van het gebiedsgerichte beleid van het Rijk. Hebben gedeputeerde staten op de genoemde datum nog geen aanvraag ingediend, dan kunnen de Ministers tot ambtshalve vaststelling overgaan, mits gedeputeerde staten de gelegenheid is geboden alsnog binnen een bepaalde termijn een aanvraag in te dienen. De vaststelling geeft aanspraak op betaling van het vastgestelde bedrag (uiteraard onder verrekening van de verstrekte voorschotten).

In beginsel moeten de Ministers het investeringsbudget vaststellen op het bedrag van het verleende investeringsbudget. Maar dat is anders als zich een van de redenen voordoet die kunnen leiden tot intrekking of wijziging ten nadele van de provincie van de beschikking tot verlening van het investeringsbudget. Zo kan de vaststelling een lager bedrag betreffen als de prestaties waarvoor het investeringsbudget is verleend kennelijk niet of niet geheel zijn gerealiseerd en dit de provincie kan worden toegerekend. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat van toerekening snel sprake kan zijn. Niet vereist is dat de provincie een verwijt treft. “Een en ander dient naar de omstandigheden van het geval te worden beoordeeld”, aldus de memorie van toelichting, “maar in beginsel is het uitgangspunt van het voorgestelde stelsel dat gedeputeerde staten zich verbinden tot het verwezenlijken van de overeengekomen prestaties, waarbij het vanaf het begin van de desbetreffende investeringsperiode duidelijk is dat van de ministers die bij de verlening van het ILG betrokken zijn niet meer aan financiële middelen beschikbaar zullen worden gesteld dan in de beschikking tot verlening van het ILG is aangegeven. Het zijn derhalve in beginsel gedeputeerde staten die verantwoordelijk zijn voor het genereren van de overige benodigde financiële middelen, met inbegrip van middelen die afkomstig zijn van derde partijen, bijvoorbeeld gemeenten en waterschappen. Zo treft de provincie geen verwijt als bepaalde prestaties niet zijn geleverd en de oorzaak daarvan is gelegen in het uitblijven van financiering die door een derde partij daarvoor was toegezegd.

Dat is echter wat anders dan dat het niet realiseren van de bedoelde prestaties niet aan de provincie kan worden toegerekend; de provincies zijn daarvoor jegens de betrokken ministers

primair verantwoordelijk. Uiteraard is het wel zo dat gedeputeerde staten terzake verhaal kunnen halen op de in gebreke blijvende derde partij.”45

2.6.3. Voorbereidingsprocedure

Bij de voorbereiding van het rijksmeerjarenprogramma moeten de ministers gedeputeerde staten van de onderscheiden provincies en besturen van gemeenten en waterschappen of organisaties van gemeenten en waterschappen betrekken. Bij de voorbereiding van het programma moeten provinciale staten of, indien de vaststellingsbevoegdheid aan hen is gedelegeerd, gedeputeerde staten de besturen van de gemeenten en waterschappen die het aangaat betrekken.

De hier aangehaalde bepalingen betreffende de voorbereiding van het rijksmeerjarenprogramma en het provinciaal meerjarenprogramma hebben met name ook ten doel te komen tot de nodige afstemming, althans schakeling, tussen het gebiedsgericht beleid en rijksdoelen en tussen rijks- en provinciale programma’s. Deze schakeling vindt derhalve primair plaats door de betrokkenheid van de provincies, gemeenten en waterschappen bij het opstellen van het rijksmeerjarenprogramma waarin de rijksdoelen worden bepaald, door de uitwerking van deze rijksdoelen in het provinciaal meerjarenprogramma, opnieuw met betrokkenheid van gemeenten en waterschappen, en door het in het overleg tussen Rijk en provincies concretiseren van doelen in concrete prestaties en het maken van afspraken over het daarvoor ter beschikking te stellen budget, welke prestaties en afspraken uiteindelijk worden neergelegd in de bestuursovereenkomst tussen het Rijk en de provincies. De afstemming met de (naar de oude WRO) streekplannen en (naar de nieuwe Wro) provinciale structuurvisies is de verantwoordelijkheid van de provincie, zo kan uit de parlementaire geschiedenis worden afgeleid.⁴⁶ Hier speelt echter wel het eerder besproken punt van de WILG-bepaling die ertoe verplicht om de (provinciale) structuurvisie in acht te nemen bij de vaststelling van het provinciale meerjarenprogramma.

2.6.4. Juridische status

Over de juridische status van de bestuursovereenkomst en de daarop gebaseerde beslissingen omtrent verlening van het investeringsbudget kan het volgende worden opgemerkt. De bestuursovereenkomst is – behalve voor bepalingen waarvoor dat expliciet is uitgesloten – juridisch bindend. Deze juridische binding geldt uitsluitend voor de partijen bij de overeenkomst. Deze binding uit zich daarin dat de ministers “overeenkomstig de bestuursovereenkomst” een investeringsbudget aan de provincie toekennen en dat zij, ingeval de provincie zich niet aan de afspraken houdt, daaraan consequenties kunnen verbinden voor het budget. De bestuursovereenkomst roept geen rechten of verplichtingen in het

leven voor derden, die geen partij zijn bij de overeenkomst.⁴⁷ 2.6.5. Rechtsbescherming

De bestuursovereenkomst als zodanig is niet appellabel. Daartegen kan dus geen beroep

De bestuursovereenkomst als zodanig is niet appellabel. Daartegen kan dus geen beroep