Gevolgen van maatregelen en mogelijke oplossingen

Om de instandhoudingsdoelen uit het Ontwerpbesluit Binnenveld te kunnen verwezenlijken, en zo de aanwezige kwetsbare habitattypen te beschermen tegen verdroging, is zoals gezegd een peilverhoging van ongeveer dertig centimeter van het Valleikanaal nodig. Om dit te bewerkstelligen, dient het waterschap een (nieuw) peilbesluit vast te stellen. Verhoging van het oppervlaktewaterpeil zal leiden tot een grotere inloop van water in het Binnenveld en de benodigde stijging van het grondwaterpeil. Het stijgen van het grondwaterpeil kan nadelige gevolgen met zich brengen voor landbouwgronden. Deze schade, die het gevolg is van rechtmatig overheidshandelen (het peilbesluit), kan (gedeeltelijk) voor vergoeding in aanmerking komen. Hoewel er ter zake van de kosten die worden gemaakt in verband met een beheerplan zoals gezegd geen volledige duidelijkheid kan worden gegeven, zijn wij van mening dat het primair het waterschap is dat, als besluitnemende overheid, in deze nadeelcompensatie moet voorzien, maar dat niet uitgesloten is dat op grond van eerder, bij de voorbereiding van het beheerplan gemaakte afspraken of op basis van een ministerieel besluit ex artikel 41 Wwh respectievelijk artikel 7.13 lid 2 Waterwet, deze kosten vervolgens door en ander bestuursorgaan aan het waterschap worden betaald.

Indien een belanghebbende overigens op grond van een aanwijzingsbesluit of de vaststelling van een beheerplan (of een ander besluit krachtens hoofdstuk III van de wet) schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, kent het besluitnemende orgaan hem op zijn verzoek een naar redelijkheid te bepalen schadevergoeding toe (art. 31 lid 1 Natuurbeschermingswet 1998). In casu worden beide besluiten genomen door de Minister van LNV.

Een bijkomende complicatie is dat de provincie bij de aankoop van gronden van boeren ten behoeve van het aanleggen van ecologische verbindingszones, de voorwaarde heeft geaccepteerd dat het peil van het Valleikanaal niet zou stijgen. Onduidelijk is of deze voorwaarde ook formeel is vastgelegd in de overeenkomst tussen de provincie en de boeren.

161 Zie ontwerp-Waterbeheersplan waterschap Vallei en Eem 2010-2015, versie 23 oktober 2008, p. 42.

162 Deze zijn immers niet goed opgewassen tegen frequente overstroming met voedselrijk water.

Duidelijk is wel dat het waterschap in elk geval géén partij is bij deze overeenkomst, en daardoor dus niet formeel wordt gebonden. Het nemen van een besluit ter verhoging van het waterpeil is dus niet onrechtmatig aan de zijde van het waterschap, althans leidt niet tot contractbreuk. Dit neemt niet weg dat het waterschap kan zijn gehouden het nadeel dat voor de betrokken boeren voortvloeit uit het besluit te compenseren. Voorts is het raadzaam om de genoemde afspraak tijdens het overleg tussen de Minister van LNV, de betrokken provincie- en gemeentebesturen en het waterschapsbestuur¹⁶³ aan de orde te laten komen.¹⁶⁴ Ook overleg met de betrokken boeren is in dit geval op zijn plaats.

In de nabijheid van het Natura 2000-gebied liggen enkele TOP-gebieden. De natuurdoelen voor deze TOP-gebieden zijn reeds vastgesteld, en het is duidelijk welke maatregelen moeten worden genomen om deze doelen te bereiken. Voor het bereiken van deze doelen is weliswaar een stijging van het grondwater (en dus van het peil van het Valleikanaal) nodig, maar een peilverhoging van dertig centimeter is hiervoor niet nodig.

Onduidelijk is of een peilverhoging van dertig centimeter zal leiden tot natuurschade in deze TOP-gebieden. Wij gaan daar niet van uit.

Nu doet zich de vraag voor hoe de maatregelen voor de TOP-gebieden zich verhouden tot de maatregelen voor Natura 2000-gebieden. In de eerste plaats moet worden gesteld dat deze maatregelen elkaar niet uitsluiten; beide maatregelen strekken tot een verhoging van het grondwaterpeil. Daarnaast moet worden bedacht dat de TOP-maatregelen reeds op de agenda staan. Het nemen van deze maatregelen voorafgaand aan de Natura 2000-maatregelen kan worden beschouwd als een gefaseerde uitvoering van de verplichtingen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 ten aanzien van Natura 2000-gebieden.¹⁶⁵ Juridisch beschouwd, geldt vervolgens dat de strengste doelstellingen van toepassing zijn, indien meer dan een doelstelling rust op een bepaald waterlichaam. Dit geldt ook voor beschermde gebieden (zie art. 4 lid 2 KRW jo. art. 4 lid 1 sub c KRW). Hieruit kan worden afgeleid dat de Natura 2000-doelstellingen in beginsel juridisch voorrang hebben op de TOP-2000-doelstellingen. Ten slotte kan worden beargumenteerd dat de TOP-doelstellingen voortvloeien uit provinciaal beleid, terwijl de Natura 2000-doelstellingen een Europeesrechtelijke grondslag hebben. Laatstgenoemde zijn bindend voor Nederland, en in het onderhavige geval dus richtinggevend.

Het zal afhangen van de concrete invulling van de Natura 2000 doelstellingen hoe streng deze zullen zijn. Ook binnen het juridisch regime van Natura 2000 kunnen uitzonderingen een rol spelen. Dat kan bijvoorbeeld als er dwingende redenen van hoger openbaar belang zijn, waarbij bijvoorbeeld gedacht kan worden aan bescherming tegen overstromingen en wateroverlast. Gezien het feit dat er in het gebied ook waterberging is voorzien, is denkbaar dat de natuurdoelen naar beneden worden bijgesteld.

Om de aanwezige of te ontwikkelen kwetsbare habitattypen afdoende te beschermen tegen overstroming zullen de gebieden waar deze typen voorkomen hun functie als waterbergingsgebied verliezen. Overstromingen vanuit het Valleikanaal zijn namelijk problematisch vanwege de kwaliteit van het oppervlaktewater in het Valleikanaal. De oorzaak

163 Vgl. Art. 19b lid 3 Natuurbeschermingswet 1998.

164 In de praktijk worden, zeer vereenvoudigd weergegeven, de beheerplannen inhoudelijk opgesteld door een schrijfteam bij de Dienst Landelijk Gebied. Afwegingen met betrekking tot de vorm en inrichting van de

beheerplannen worden besproken in een adviesgroep en een stuurgroep. Het waterschap is vertegenwoordigd in de adviesgroep. Het is onduidelijk of het waterschap ook wordt vertegenwoordigd in de stuurgroep.

165 Of dit voordelen met zich brengt, of juist leidt tot onevenredige extra kosten kunnen wij niet inschatten.

van de slechte waterkwaliteit in het Valleikanaal is met name verontreiniging door diffuse bronnen (landbouw, verkeer en vervoer). Het waterschap heeft geen bevoegdheden om deze diffuse bronnen aan te pakken. Daarvoor is een aanscherping van het rijksbeleid noodzakelijk.

Hier ligt dus primair een taak voor de rijksoverheid. Indien de rijksoverheid niet voornemens is het landbouwbeleid en het verkeer- en vervoersbeleid aan te scherpen rijst de vraag wie verantwoordelijk is voor de alternatieven. Dat kan een bijstelling van de natuurdoelen zijn of het zoeken naar alternatieve bergingsgebieden. Indien de natuurdoelen blijven gehandhaafd zullen er immers maatregelen moeten worden genomen om overstroming van deze gebieden te voorkomen. Een en ander resulteert in een verkleining van het huidige waterbergingsgebied, hetgeen nadelige gevolgen kan hebben voor de stedelijke omgeving van Veenendaal en de aanwezige landbouwgronden. Compensatie van deze verkleining elders in het Binnenveld ligt dus in de rede. Dit zal hoofdzakelijk geschieden door het aanleggen van natte ecologische verbindingszones langs het Valleikanaal, die tevens een waterbergingsfunctie krijgen. Het waterschap kan deze verbindingszones aanleggen als alternatief voor verbetering van de waterkwaliteit in het Valleikanaal, met subsidiëring door de provincie of het Rijk, nu de maatregelen een alternatief kunnen zijn voor maatregelen op provinciaal of op rijksniveau. Het aanleggen van ecologische verbindingszones staat in beginsel (althans in casu) los van Natura 2000-maatregelen, aangezien laatstgenoemde maatregelen een stijging van het grondwaterpeil ten doel hebben. Het is ons onduidelijk of deze gronden langs het Valleikanaal reeds overheidseigendom zijn, of dat deze nog door de provincies moeten worden aangekocht van boeren. Indien het laatste het geval is, bestaat er een praktisch probleem dat de provincie Utrecht niet van plan is gronden in het gebied aan te kopen¹⁶⁶ en dat de provincie Gelderland geen middelen meer ter beschikking heeft¹⁶⁷. Ook dit probleem dient in het overleg op grond van art. 19b lid 3 Natuurbeschermingswet 1998 aan de orde te worden gesteld.

Het waterschap is verantwoordelijk voor het nemen van de in het beheerplan opgenomen waterhuishoudkundige maatregelen in het Natura 2000-gebied, teneinde de gewenste waterhuishoudkundige situatie te bereiken. Met het nemen van deze maatregelen worden echter niet alleen (en ook niet in de eerste plaats) waterdoelen gediend, maar tevens (en vooral) natuurdoelen in de vorm van instandhoudingsdoelen. Dit zijn niet primair waterschapseigen doelen. Voor zover de maatregelen worden genomen omdat het Rijk niet in staat is om de oorzaken van de slechte waterkwaliteit in het Valleikanaal aan te pakken (of dat niet wenst), ligt het in de rede dat het waterschap deze maatregelen niet (volledig) zelf hoeft te bekostigen, maar dat daarin (voor een aanzienlijk) deel wordt voorzien in subsidies. Wie deze subsidie verstrekt, voor welk aandeel subsidie wordt verstrekt en binnen welk kader deze subsidie wordt verstrekt, wordt bepaald in het beheerplan. Vermoedelijk worden Natura 2000-maatregelen voornamelijk gefinancierd uit het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG). Ook bestaat de mogelijkheid dat voor maatregelen Europese cofinanciering kan worden verkregen. Hierover bestaat nog niet veel duidelijkheid, temeer omdat nog geen concreet zicht bestaat op de inhoud van de beheerplannen. Tijdens het overleg op grond van art. 19b lid 3

166 De achterliggende redenen zijn ons onduidelijk.

167 Dit vanwege het feit dat de provincie Gelderland heeft gekozen om de ILG-middelen te verdelen conform de

‘lumpsumsystematiek’ met vaste prijsafspraken.

Natuurbeschermingswet 1998 zullen de betrokken partijen gezamenlijk moeten bepalen wie de benodigde maatregelen uitvoert en wie daarvan welke kosten draagt.

3.5. Bevindingen en strategie

1. In de eerste plaats is het raadzaam dat het waterschap gebruik maakt van haar rechtsbeschermingsmogelijkheden tegen de vaststelling van de instandhoudingsdoelen. De termijn daarvoor loopt van eind september tot november 2009, maar de ontwerp instandhoudingsdoelstellingen zijn al openbaar. Daarbij kan worden gewezen op de noodzaak voor waterberging om overstromingen en wateroverlast te voorkomen en op de noodzakelijke maatregelen om de kwaliteit van het water in het Valleikanaal te verbeteren. Nu de oorzaak van de verontreiniging ligt bij verontreiniging van diffuse bronnen is het in de eerste plaats het rijk dat hiervoor de noodzakelijke maatregelen dient te treffen. Dit stemt ook overeen met de beginselen en uitgangspunten van het Europese en nationale milieubeleid, waarbij verontreiniging bij voorkeur aan de bron wordt aangepakt.

2. Vervolgens dient het waterschap na te gaan welke waterhuishoudkundige maatregelen er in het Binnenveld nodig zijn om de watergerelateerde instandhoudingsdoelstellingen voor dat Natura 2000-gebied te verwezenlijken. De uitkomsten van dit onderzoek voert het waterschap aan tijdens het interbestuurlijk overleg op grond van art. 19b lid 3 Natuurbeschermingswet 1998. Er zijn veel partijen betrokken bij het overleg met betrekking tot de vaststelling van het Beheerplan Binnenveld. Het waterschap is, als deskundig waterbeheerder, verantwoordelijk voor de waterhuishoudkundige inbreng in dat overleg. Dit geldt vooral met betrekking tot de noodzakelijk te nemen waterhuishoudkundige maatregelen, en de oorzaken van bijvoorbeeld de verontreiniging in het Valleikanaal en de noodzaak van alternatieve locaties van waterberging. Tevens kan het waterschap als ‘gebiedskenner’ relevante informatie verschaffen over regionale en lokale bijzonderheden, zoals de waterhuishoudkundige gesteldheid binnen het gebied. Hiermee moet immers bij het opstellen van het beheerplan rekening worden gehouden.¹⁶⁸ Ten slotte kan het waterschap er op wijzen dat de belangen van eigenaren, gebruikers of andere belanghebbenden zich tegen bepaalde maatregelen (zoals de voorgestelde peilverhoging) kunnen verzetten.¹⁶⁹ Wat betreft de inbreng in het overleg met betrekking tot de inhoud van het beheerplan dient het waterschap zich bij voorkeur actief op te stellen en mee te denken in de mogelijkheden, maar het dient zich wel te beperken tot waterhuishoudkundige gespreksonderwerpen. Een passieve houding van het waterschap kan leiden tot een onvoldoende of onevenredige behartiging van waterbelangen, hetgeen onwenselijk is en tevens van invloed is op het (kunnen) verwezenlijken van de instandhoudingsdoelstellingen. Het waterschap dient bij het onderzoek naar de noodzakelijk te nemen waterhuishoudkundige maatregelen in eerste instantie en bovenal de algemene en complementaire instandhoudingsdoelen uit

168 Zie art. 19b lid 4 jo. art. 19a lid 4 Natuurbeschermingswet 1998.

169 De minister kan dan, indien hij dat nodig acht, met deze partijen in overleg treden. Zie ook art. 19b lid 1, laatste volzin Natuurbeschermingswet 1998.

het (ontwerp)Besluit Binnenveld als uitgangspunt te nemen.¹⁷⁰ Hierbij kan het waterschap (eventueel per maatregel) aangeven hoe deze maatregel bijdraagt aan het verwezenlijken van de concrete instandhoudingsdoelen en wat de kans van slagen is van de maatregel ten aanzien van het bereiken van die doelen. Het is, met het oog op dat laatste, verstandig om ook alternatieve maatregelenscenario’s uit te werken, waarbij (in lichte mate) wordt afgeweken van de gestelde instandhoudingsdoelen. Dit kan een grote invloed hebben op de haalbaarheid van de gestelde doelen. Zo kan het waterschap bijvoorbeeld met betrekking tot overgangs- en trilvenen tevens een maatregelenscenario uitwerken waarbij niet wordt uitgegaan van het verbeteren van de kwaliteit daarvan, maar dat aanvankelijk uitgaat van het behoud van de huidige kwaliteit, en (eventueel) op langere termijn uitgaat van verbetering daarvan.¹⁷¹ Indien het waterschap daarbij kan motiveren dat het verbeteren van de kwaliteit in casu op korte termijn als gevolg van regionale of lokale bijzonderheden niet haalbaar (of betaalbaar) is, kan de minister rekening houden met die argumenten bij het vaststellen van het beheerplan. Dit zal er waarschijnlijk niet toe leiden dat de landelijke doelen voor het concrete gebied Binnenveld worden aangepast, aangezien de landelijke doelen in belangrijke mate zijn gebaseerd op Europese regels.¹⁷² Een voordeel van het opstellen van alternatieve maatregelenscenario’s is dat in beginsel duidelijk is welke maatregelen in elk geval moeten worden genomen om een verslechtering van de huidige omstandigheden te voorkomen.

3. Nadat de instandhoudingsdoelen zijn vastgesteld, stelt de Minister van LNV, rekening houdend met de uitkomsten van het overleg ex artikel 19b lid 3 Natuurbeschermingswet 1998, uiterlijk 2013 het Beheerplan Binnenveld vast. Het waterschap is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de in het beheerplan opgenomen waterhuishoudkundige instandhoudingsmaatregelen. Het zal afhangen van de uiteindelijk vastgestelde instandhoudingsdoelstellingen welke maatregelen noodzakelijk zijn en welk overheidsorgaan de noodzakelijke maatregelen dient te nemen. Voor de uitvoering van de maatregelen die het waterschap óf op verzoek van het rijk of op verzoek van de provincie uitvoert in het kader van het natuurbeleid of het nationale waterbeleid kan het waterschap een subsidie aanvragen, vermoedelijk voortvloeiend uit het Investeringsbudget Landelijk Gebied.

Mocht het waterschap het overigens niet eens zijn met de inhoud van het beheerplan, dan kan het als belanghebbende zienswijzen op dat plan naar voren brengen, en daartegen in beroep gaan bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

170 Misschien ten overvloede geldt dat met betrekking tot blauwgraslanden als doelstelling geldt het oppervlak daarvan uit te breiden en de kwaliteit te behouden. Voor overgangs- en trilvenen geldt dat het oppervlak moet worden uitgebreid en de kwaliteit ervan moet worden verbeterd. Kalkmoerassen moeten in het gebied worden ontwikkeld.

171 Er wordt als het ware een stap terug gedaan ten opzichte van de landelijke instandhoudingsdoelen. Hierbij moet worden bedacht dat, indien het landelijke instandhoudingsdoel het behoud van de huidige situatie inhoudt, het waterschap in zijn alternatieve maatregelenscenario niet kan uitgaan van een verslechtering van de huidige situatie.

Het stand stillbeginsel dient, met andere woorden, te allen tijde in acht te worden genomen.

172 Let wel: de landelijke instandhoudingsdoelen zijn zeer algemeen verwoord. Op gebiedsniveau kan dat

betekenen dat best van de landelijke doelen kan worden afgeweken, mits elders maar wordt gecompenseerd, opdat de instandhoudingsdoelstellingen overall worden gerealiseerd.

Voor de subsidiëring van Natura 2000-maatregelen blijft het waterschap afhankelijk van de beschikbaarheid van middelen op hogere overheidsniveau, tenzij het waterschap besluit de benodigde maatregelen op eigen kosten uit te voeren. Het waterschap zal bij het opstellen van (de verschillende) maatregelenscenario’s een duidelijke en evenredige kostenraming moeten maken, zodat daar op hoger niveau rekening mee kan worden gehouden.